土地征收中的公共利益困境与出路

土地征收中的公共利益困境与出路

近年来，因土地征收、强制拆迁引发的案件吸引了媒体、学者与公众的眼球，强制拆迁与安置补偿成为人们关注与热议的焦点。关于土地征收问题，笔者以为：根据宪法，人们首先应当关注征收本身的公益性，即征收本身是否符合公共利益，而非补偿安置是否合理。从1954宪法到2004宪法修正案，涉及征收问题时，都设置了“为了公共利益需要”这一前提。2004年修改后的《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

　　但现实中，人们几乎将所有的注意力倾注在了“补偿”问题上，而完全不理会其是否符合公共利益，笔者以为这是本末倒置。倘若征收并非为了公益，则征收本身就是违宪的，是应该撤销的行政行为，也就无所谓补偿问题了。

　　土地征收中公共利益的扭曲

　　在大力推进城镇化的大背景下，土地的农业产值远远低于城市建设和工业产值，政府及其官员基于各种考虑正在对农村集体土地进行大规模的征收活动。在这一过程中，由于法律对公共利益缺乏清晰界定和保障机制，使得土地征收实践中公共利益屡屡被扭曲。

　　土地征收是一种政府以非市场的方式取得非国有财产所有权的行政行为，具有强制性特点，会直接影响被征收对象的收入与生存方式，并进一步影响到社会财富的分配，政府不应当轻率地实施这一行为。新中国成立以来的两部宪法(1954年与1982年宪法)都将“公共利益”规定为国家土地征收行为的合宪性基础。但我国经济体制和土地所有制的特点导致了国家垄断建设用地一级市场，并且根据相关法律规定：国家为经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业等目的可以征用集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位及其他单位和个人都可依法申请使用国有土地。由此，任何单位和个人进行建设需要使用国有新增建设用地的都将启动土地征收程序。但法律却没有对宪法中规定的公共利益予以具体落实规定。现实的情况是只要县、市政府批准而不管是否符合公共利益就可以征地，由此导致修建高尔夫球场、高档别墅等商业活动都可以轻松地启动土地征收程序，大量耕地、林地流失，失地农民的生存与生活问题成了影响社会稳定的隐患，同时造成权钱交易、寻租不廉洁现象猖獗。

　　早在2003年，国土资源部联合调研组撰写的《征地目的及征地范围专题调研报告》中就指出：“我国土地征收的目的已远远超出公共利益范围，而且，国家动用征地权来满足城市化用地需求在某种程度上已为政策法规所承认，这种现象在世界上是绝无仅有的。”

　　在土地征收中由于缺乏民意表达和公众参与的通道,使得公共利益难以落到实处。公共利益在行政权滥用与缺乏有效保障救济制度的双重夹击下已经被严重扭曲而丧失了其应有的意义与作用。

　　公共利益被扭曲的原因探析

　　公共利益本身的特点—不确定性。公共利益是一个在法学、政治学、经济学、社会学等领域中被广泛使用的术语，但目前尚无明确权威的定义，它随着时代发展而演变，并且在其所处的时代中充满冲突。公共利益的内涵和外延与社会发展密切相关。不同国家在不同的历史发展阶段其公共利益的范围并不相同。正因为如此，法律难以清晰界定，由此容易导致实际操作中公共利益的内涵被泛化、扭曲。

　　公共利益的决策权独掌于政府。在我国，由于法律制度不健全，公民与集体组织只能被动接受政府关于征收土地的决定。政府在土地征收中，同时担当着决策者和执行者的角色，同时还是征地利益分配的参与者。国土资源部2002年完成的《征地制度改革研究报告》显示，土地收益已经成为地方“第二财政”，最高已占当地财政收入的60%，80%的土地违法主体是地方政府。

　　根据公共选择理论，公共行政官员并不是一心为公的政治人，他也有自身的利益追求，同市场环境中的经济人追求最大经济利益一样，公共行政官员会在政治市场上追求最大的政治利益，而不管这些利益是否符合公共利益的需要。由公共行政官员来决策什么是公共利益，难免会造成公共利益的扭曲。

公共利益困境的出路

　　公共利益之法律界定。公共利益的不确定性及其决策权独掌于政府手中，导致土地征收中公共利益被扭曲。尽管公共利益本身具有不确定性，但法律并非对于该问题完全无所作为。通过对公共利益进行一些实体规范和程序规范，可以减少公共利益的不确定性，并约束政府的自由裁量权。符合公共利益的征收行为具有共同的基本属性：

　　首先，从受益主体的范围上界定，公共利益要求具有利益归属的公共性，影响范围的广泛性。受益主体应当是社会公众，而不是局限于某个地方、某一部门的共同利益。但这并不排斥受益者是某类特殊群体，如弱势群体，对于弱势群体的照顾符合社会长期发展的共同目标。其次，从利益影响的时间来看，对于公共利益的判断更侧重于利益的长远性。再次，公共利益的界定要符合正当性的要求，实现公共利益的途径和方法也必须采取正当合理的方式，特别要防止公共利益界定中“多数人的暴政”。尽管给出了这么多的判定要素，但依然不能给出一个确定的放诸四海而皆准的概念，所以对公共利益的判定或约束更多的要依靠程序而非实体。

　　健全公共利益决策机制。健全公共利益决策机制，改变土地征收中公共利益被忽视的现状，首要的一点就是将以政府为中心的决策程序转为以公众为中心的决策程序。公众要参与决策，对征地信息的全面了解就成了必要条件。

　　首先，征地信息的公开。现行的《征用土地公告办法》于2002年1月1日起实施，该办法第四条规定：“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施，”该办法第五条进一步规定了征地公告的内容，包括：征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途，被征用土地的所有权人、位置、地类和面积，征地补偿标准和农业人员安置途径，办理征地补偿登记的期限、地点。根据该规定，征地公告并不要求对征地行为是否符合公共利益予以说明。无论被征收土地的农民或农民集体还是社会公众都无法通过征地公告知悉征地决策与公共利益之间的联系。而且根据该办法第三条规定，征地公告的方式也只是在被征用土地所在地的村、组内和乡(镇)人民政府所在地以书面形式公告。由于公告方式的单一，大大地缩小了可以获知征地用途的公众的范围。所以，现行的公告方式与程序并没有提供给被征收方以及社会公众知晓征地是否符合公共利益目的的机会。

　　要保证土地征收是为公共利益之目的，现行法律法规必须保证：第一，为确保征地公告有实际意义，必须在征地行为正式生效前，即在政府做出最终决策前公告拟征收的土地范围和用途，从而为公众参与公共利益决策提供前提;第二，扩大征地公告发布渠道(如网络)并公开征地的公共目的，保障公众的知情权，从而形成一种广泛的舆论监督，迫使政府规范征地行为，减少征地行为中的不廉洁行为。

　　其次，征地决策阶段引入听证制度。我国现行法律条文中只在征地补偿阶段设计了听证程序，而有关征地行为本身是否符合公共利益﹑是否应当实施征地行为这一决策阶段并不存在听证程序，也就是说征地行为是否符合公共利益的决定与决策权完全掌握在政府手中，公众没有任何表达意见的机会。要改变这一现状，我们需要借鉴发达国家在征地程序中就公共利益之存在与否设立听证程序，充分听取利害关系人的意见，并依据听证结果作出征地与否的裁决。

　　与此同时，我们不得不考虑社会公众参与决策程序的动力与能力。由于社会利益的分化，那些成员较少的利益团体更容易组织起来从而参与到公共决策过程中影响政府作出更有利于该利益团体的决定。而那些成员多的利益团体则难以组织起来，并且基于“搭便车”心理也不愿意参与到公共决策过程中，这必然会导致政企利益团体的权益受损。简单来说，就是企业、公司比农民更有能力参与听证从而影响最终的决策。保障分散的农民在土地征收听证程序中有动力也有能力参与听证并最终影响决策是关键，否则听证制度形同虚设。

　　完善公共利益救济制度。作为一种监督和救济手段，行政复议程序和行政诉讼程序可以进一步确保被扭曲、误解的公共利益得到纠正。

　　目前我国法律中没有可以对征地中公共利益的判断问题提起行政复议和行政诉讼的规定。笔者认为，为保证公共利益的实现，对违反公共利益的土地征收行为应当列入行政诉讼的范围，并赋予农民个人、农村集体原告资格。当然，这一制度的设计与落实还需要配套的司法制度的改革，理清行政与司法的关系。

　　(作者单位：西南科技大学法学院)