农村集体土地征用补偿款分配纠纷的调查报告

农村集体土地征用补偿款分配纠纷的调查报告

作者：伍祖彬

　　随着城市建设的发展和公共基础设施建设的加快，农村集体经济组织的土地大量地被国家征用，被征用土地的农村集体经济组织因此得到了相应的土地征用补偿款。围绕着该款的分配，在实践中出现了许多纠纷，其中有相当一部分形成了诉讼。为了解农村集体土地征用补偿款分配的情况，笔者对井冈山市法院审理的土地征用补偿款分配纠纷进行了调查。

　　一、农村集体土地征用补偿款分配存在的主要问题

　　据统计，自2006年至今，井冈山市法院共受理“土地征用补偿款分配纠纷”案件7件。从总体来说，这类案件涉诉对象具有群体性，所涉问题也比较复杂，矛盾比较尖锐。容易导致矛盾激化和涉诉信访。在司法实践中，此类案件存在的问题主要表现为以下几个方面：

　　（一）土地征用补偿款分配方案的形成违反法定程序

　　我国《村民委员会组织法》第十九条规定：“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：……（三）从村集体经济所得收益的使用”。农村集体土地征用补偿款是属村集体经济取得的收益，对该收益的分配和使用，农村集体经济组织在法律规定的范围内有权作出决定，但该决定的形成，依照法律的规定，必须通过村民会议讨论。然而，被征用土地农村集体经济组织在决定土地征用补偿款的分配和使用方案时，有很多做法违背了《村民委员会组织法》第十九条的规定，主要有：

　　1、土地征用补偿款分配、使用方案的形成虽然通过了村民会议讨论决定，但是该决定的通过却是依托家族势力而形成的，虽然形式上是村民自治，但实质上却是家族自治。例如，段春兰诉井冈山市厦坪镇口前山村段家组土地征用补偿款分配纠纷一案，在该小组分配方案的形成过程中，因为该组村民有大部分是段氏家族成员，且将近一半是村民小组长家的兄弟姐妹和父母子女。家族势力对决定的形成起了决定性的作用。

　　2、土地征用补偿款分配、使用方案的形成虽然通过村民会议讨论，但是由于人多嘴杂且无组织，村民会议并未形成最终的方案。而最终方案的形成，仍然由村干部决定，且该方案没有文字根据，没有统一的标准，只是一个模糊的轮廓，随意性较强。例如，雷瑞德等十三农户诉井冈山市拿山乡长潞村清家塘纽土地征用补偿款分配纠纷一案，该村民小组在分配土地征用补偿款时，虽然召开了多次村民会议，但由于村民意见不能统一，村小组长便和村里几个代表自行决定了分配方案，而且该分配方案未形成文字根据；又如，段春兰诉厦坪镇口前山村段家组土地征用补偿款分配纠纷一案也未形成统一的文字分配方案，而是由家族根据模糊的标准随意地进行分配。

　　3、地征用补偿款分配、使用方案的形成，虽然通过了村民会议讨论，且形成了最终文字决定。但有部分村民未被通知参加会议。例如，雷瑞德等十三农户诉拿山乡长潜村清家塘组土地征用补偿款分配纠纷一案，尹才贵等十人诉井冈山市拿山乡茶坪村土地征用补偿款分配纠纷一案等，原告方基本上都未被通知参加村民大会。

　　（二）分配方案的内容与实体法的规定相违背

　　1、违反《中华人民共和国土地管理法》及其《实施条例》的规定。

　　我国《土地管理法》第四十七条第二款规定：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、以及地上附着物和青苗补偿费。”其中，土地补偿费是针对被征用土地，地上附着物和青苗补偿费是针对被征用土地的附着物，安置补助费是针对失去土地的农民。前两项的对象为物，是对物因征地受到损失的补偿，后一项的对象是人，是对失地农民的劳力安置。《土地管理法实施条例》对上述补偿费的归属也作出了规定，该条例第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用，由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位，不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”被征用土地的农村集体经济组织，在分配土地征用补偿款时，大都争取一刀切的办法，即不管土地补偿费用、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费的各自属性及针对对象，都统统归于一体，然后对该“一体”采取基本平均的分配方案进行分配。据调查，井冈山市拿山乡和厦坪镇两地的被征用土地的农村集体经济组织基本上都采取这种方法，对所取得的土地征用补偿款进行分配。在7件土地征用补偿款分配纠纷案中，所涉及的农村集体经济组织都是采取这种方法对土地征用补偿款进行分配。这种分配方法显然违背了我国《土地管理法》及其《实施条例》的相关规定，损害了失地农民获得地上附着物和青苗补偿费的合法权益，也损害了不需安置的失地农民取得其应得安置补助费的合法权益。

　　2、违反了《中华人民共和国婚姻法》和《中华人民共和国妇女权益保护法》的规定。

　　我国《婚姻法》第2条规定，我国实行男女平等的婚姻制度。该制度在法律上明确规定了在婚姻家庭关系中男性与女性的法律地位是平等的，其享有的权利和应该承担的义务是平等的，男性和女性在法律上都不存在任何特权；第九条规定：“登记结婚后，根据男女双方的约定，女方可以成为男方的家庭成员，男方可以成为女方的家庭成员。”根据该条的规定，男女双方都可以根据约定成为对方的家庭成员。落户于对方的户籍所在地，成为对方所在集体经济组织的成员，享有该组织成员的权利，承担该组织成员的义务。第二十二条规定：“子女可以随父姓，可以随母姓”。根据该条的规定，子女的姓氏可以依父母双方的约定而决定，即可随父姓，亦可随母姓，无论随父姓还是随母姓，都是父母双方的子女，都享有同等的权利，并不因为随母姓其享有的权利就相对更少，也不因其随父姓享有的权利就相对更多。

　　目前，被征用土地的农村集体经济组织所出台的土地征用补偿款的分配方案或多或少地违背了我国《婚姻法》的上述规定：有的歧视入赘女婿和入赘女婿所生的子女，在分配土地征用补偿款时，不分或者少分；有的歧视随母姓的子女，完全剥夺该子女参与土地征用补偿款的分配资格；有的歧视丧夫却仍在夫家生产、生活的妇女，认为该妇女不是本村人，只分给少许，甚至是不分给土地征用补偿款。例如，在雷瑞德等十三农户与井冈山市拿山乡长路村清家塘组，肖春莲与井冈山市厦坪镇口前山村安定组，张发朵与井冈山市拿山乡拿山村第六组的土地征用补偿款分配纠纷案中，上述三村民小组都有歧视入赘女婿及其所生子女，歧视丧夫却仍在夫家生活的妇女的现象，在分配士地征用补偿款时完全剥夺或者部分剥夺上述相关人员对土地征用补偿款的分配权，不分或者少分给他们。

　　3、违反《民法通则》的规定

　　《中华人民共和国民法通则》是一部关于我国民事法律关系的重要法律，该法第五条明确规定：“公民、法人的合法权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。”依照相关法律的规定，农村集体经济组织的成员对土地征用补偿款都应该享有平等的分配权，任何组织和个人都不得剥夺。但是，有些被征用土地的农村集体经济组织从传统的、狭隘的宗族观念出发，认为村里的土地是祖宗留下的产业，客居村民是外来户，不能享有。他们往往以合法的形式一一召开村民大会、以所谓的大多数人的意见，出台分配方案，部分甚至完全剥夺少数“外来户”（非祖籍人员）对土地征用补偿款的分配权。这种做法明显违反了我国民法通则的相关规定。例如，在雷瑞德等十三户农户诉井冈山市长路村清家塘组、张朝义等6人诉井冈山市茶坪村甲马塘组、尹才贵等10人诉井冈山市茶坪村委这三件土地征用补偿款分配纠纷案件中，上述原告虽然都是其所在村民小组的村民，而且大都已经在该村民小组定居十年以上，但是上述村民小组都以上述原告是客居，被征用土地是老祖业为由，完全或者大部分剥夺了上述原告对土地征用补偿款的分配权。

（三）集体经济组织成员资格认定缺乏相对统一的标准

　　参与农村集体士地征用补偿款分配的应当是该集体经济组织的成员，这一点并不存在疑义。但集体组织成员只是一个法律概念，该概念至今尚无一个确切的定义，什么样的人才能认定是集体经济组织的成员，到目前为止尚无明确的法律规定。正因如此，被征用土地的农村集体经济组织在决定参与农村集体土地补偿费分配当事人资格时，各集体经济组织的做法无一相同。并现出了诸多的问题。其中集中表现在以下几个方面：

　　1、在集体经济组织范围内从事经济活动，承包了该集体经济组织的耕地和林地，但没有该集体经济组织的户口，应如何认定其成员资格。有的集体经济组织。如井冈山市拿山乡茶坪村和井冈山市拿山乡长路村清家塘小组，它们认为这种情况不能认定其成员资格，只能认定其土地承包者的身份，不具有村民资格，不能参与土地征用补偿款的分配；有的集体经济组织，比如，井冈山市茶坪村甲马塘组，则认为应该认定其成员资格，但因其户口不在村民小组，相对于其他村民来说，应该少分。

　　2、大户口虽然在集体经济组织范围内，但长期外出打工，未能承包集体经济组织的耕地与林地，与集体经济组织没有实际的经济生活联系，如何确定其成员资格。有的集体经济组织如井冈山市厦坪镇口前山村安定组认为，该成员没有为农村集体经济组织尽义务，虽有户口，亦不能确定其成员资格。不能分给土地征用补偿款；有的集体经济组织，如井冈山市拿山乡第六组等则认为，该成员有户口，就应该是该集体经济组织的成员，应该参与土地征用补偿款的分配。

　　3、入赘女婿及其子女成员资格的认定问题。有的集体经济组织，如井冈山市拿山乡长路村清家塘纽和井冈山市厦坪镇口前山村安定组，认为入赘女婿不是本地人，没有成员资格，其所生子女，随母姓的具备成员资格，随父姓的不具备成员资格；有的集体经济组织，如井冈山市拿山乡茶坪村甲马塘组和井冈山市拿山乡拿山村第六组，认为入赘女婿如户口迁入，就取得了成员资格，其子女当然也具备成员资格。

　　4、有的因婚嫁已经成为其他集体经济组织的成员或者城市居民，但其户口仍在原集体经济组织，应如何认定其成员资格。在我院受理的7件案件中，大多数集体经济组织认为，该种情况，不能认定其成员资格，因该成员已经成为其他集体经济组织的成员，原有的集体经济组织成员资格就应该消除，不可能同时成为两个集体经济组织的成员；少数的集体经济组织则认为，应该认定其成员资格，因为，其户口还在原集体经济组织。

　　5、胎儿、新生儿的成员资格认定问题。对此，我老秘网市失地集体经济组织基本上未纳入考虑的范畴，特别是没有把胎儿纳入考虑的范畴。对新生儿，则认为只要上了户口。就具备了成员资格，否则，不认可其成员资格。

　　6、对祖籍农村集体经济组织，在单位上工作且未退养退休的人，其成员资格的认定问题。有的经济组织，如井冈山市厦坪镇口前山村段家组和井冈山市拿山乡荣坪村甲马塘组认为该成员具有一定的成员资格，可以分给一半或三分之一；有的集体经济组织如井冈山市拿山乡拿山村第6组和井冈山市厦坪镇口前山村安定组，认为不能认定其成员资格，不能参与土地征用补偿款的分配。

　　二、存在问题的原因分析

　　通过对上述问题的综合分析，笔者认为，产生这些问题的主要原因有以下几个方面：

　　第一，制度上的原因。其中主要表现是《村民委员会组织法》的规定过于原则，可操作性不强。我国《村民委员会组织法》规定村民实施自治，第9条规定：村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，第五条规定：乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项，第20条规定：村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇人民政府备案。村民自治章程，村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

　　这些规范都比较原则，可操作性不强，给界定村民自治范围和内容带来了诸多不便，使我国现有的村民自治出现了很大的随意性和违法性。其中表现比较突出的是村民怎样行使自治权，乡、民族乡、镇人民政府如何行使监督、指导权，其监督、指导的效力如何，对这些关键性的、具体性的问题，法律上没有明文的规定。

　　第二，村民的法律意识薄弱，文化素质偏低，参与村民自治的能力较差。农村集体经济组织其成员都是农民他们所受教育有限，文化程度普遍偏低，其对法律知识的学习、理解和掌握也相对较差，法律意识相对薄弱，这就使得很多村民对村民自治知之甚少，甚至根本不了解，完全没有参与村民自治的意识和能力。在行使表决权时，很容易受外界因素的影响，人云亦云，也很自然地受传统观念的影响，不依法律、政策处事，大都以自身喜好和自身利益为标准，糊里糊涂地行使村民自治权。

　　第三，受封建传统观念和自身利益驱动的影响。我国有着几千年的封建历史，其“男尊女卑”、“嫁出去的女，泼出去的水”、“好男不入赘”等封建观念对村民们仍有着根深蒂固的影响，“宗族观念”、“夫权思想”仍深深地根植于村民心中，“老祖业”的土地所有制形式也深深地埋在村民的心底。在这些落后观念的影响下，在经济利益的驱动下，村民们为了自身的利益，为了能使自己多分钱、多得利，往往不会顾及其他村民的利益，总是会以种种理由，以“宗族”或“祖业”作为依托，通过所谓的村民自治，公然侵犯其他弱势村民的合法利益。

　　第四，基层政府缺乏必要的指导。由于我国对《村民委员会组织法》中关于乡、民族乡、镇人民政府对村民自治的指导和监督范围没有作出明确的官方解释，而村民也往往以土地征用补偿款的分配属村民自治的范围而拒绝基层人民政府的干预，且很多乡、民族乡、镇人民政府也从多一事不如少一事的观点出发，往往以土地征用补偿款的分配属村民自治，其指导监督范围不明确，效力不明确为理由，对士地征用补偿款的分配疏于监督和指导，从而导致土地征用补偿款的分配，在村民自治的实践中往往处于一种无序可循。无法可依的失控状态。

　　三、解决问题的对策

　　针对上述土地征用补偿款在分配过程中存在的问题，笔者认为可以从以下几个方面入手予以解决：

　　第一，完善立法。《村民委员会组织法》是我国村民进行自治的法律依据，但该法的规定过于原则，缺少必要的可操作性。因此，必须加以完善。首先，我们应该根据近半年来村民自治的实践，明确村民自治的具体范围和乡、民族乡、镇人民政府对村民自治的指导范围；其次，明确乡、民族乡、镇人民政府对村民自治进行指导和监督的具体途径和法律效力；再次，明确村民自治的惩诫制度，对借村民自治之名，侵害他人合法权益。但未构成犯罪的行为进行相应的惩罚。最后，明确规定合法权益遭受侵害的村民保护其自身权益的救济途径。

　　第二，强化法律知识学习。土地征用补偿款的分配涉及到《村民委员会组织法》、《士地管理法》及其《实施条例》、《中华人民共和国民法通则》、《婚姻法》等多部法律的规定，而我国村民和村干部对这些法律知识的了解和掌握还是相对较少。因此，作为基层政府机关，应该加强上述法律的宣传和教育。首先，加强对基层组织的干部进行培训，特别是村于部和乡干部；其次，加强对涉及土地征用补偿款分配的村民对上述法律的培训。

　　第三，加强指导和监督。农村集体经济组织，其成员都是农民。文化知识相对贫乏，法律意识相对薄弱，对相关法律知识的掌握和理解相对缺失，其参与集体经济组织重大事务的决定的意识和能力也相对较弱。因此，县、市人民政府应出台土地征用补偿款分配问题的指导性方案，指导村民对土地征用补偿款进行分配，最大限度地规范本县、市土地征用补偿款的分配，避免土地征用补偿款在分配过程中的随意性和违法性。乡、民族乡、镇人民政府，可以派出专业人员指导村民正确地行使村民自治权，并监督村民行使村民自治权的过程，一旦发现有违反《村民委员会组织法》的情形便及时予以纠正。但在此，笔者要着重指出的一点是：乡政府的介入仅仅是指导和监督，绝对不意味着乡政府可以行使决定权，代替村民决定土地征用补偿款的分配方案。

　　第四，明确界定村民资格的认定条件。村民资格的认定是正确进行土地征用补偿款分配的前提，对此，我们必须对村民资格的认定作出统一的规定。笔者认为，确定某人是否具备某集体经济组织的成员资格，应该从下面三个方面来确定：首先是看其户口是否在该集体经济组织，其次是看该成员是否在该集体经济组织承包了土地，并以该承包地为其生活来源，再次，是看该成员是否承担了在该集体所应该承担的基本义务。如果都是肯定的，那么该成员就是该集体经济纽织的成员，否则就不是。

在明确了上述原则后，关于集体经济组织成员资格的认定，可按以下方案予以解决：

　　1、关于入赘女婿的问题。对于入赘女婿及其所生子女，不管是随父姓，还是随母姓，只要户口己迁入，且居住在当地。其在原地不再享有地权的，应该认定其村民资格。

　　2、关于离婚或丧偶的妇女的问题。妇女离婚或丧偶后仍然在原居住地生活，户籍仍在原居住地，原居住地也保留了其土地承包权，承包了土地的，应认定其村民资格。

　　3、关于违反计划生育的超生子女的问题。违反国家计划生育政策生育的子女，如子女户口已登记，并接受了行政处罚的，应认定其村民资格。

　　4、关于因婚嫁已经成为其他集体经济纽织成员或者城市居民，但其户口仍在原集体经济组织的妇女及其子女问题。与城镇居民、职工结婚的农村妇女未落户城镇且在原住地承包有士地的，应认定其村民资格，也应认定其子女的村民资格，如嫁入其他农村集体经济组织，已享有该农村集体经济组织的村民资格的，即使其户口仍在原居住地，对妇女及其子女亦不能认定其村民资格。

　　5、祖籍农村集体经济组织，是国家机关、企、事业单位工作人员的问题。祖籍农村的国家机关和企、事业单位工作人员，其户口已迁入城镇，在祖籍地亦无承包士地，其生活来亦不依靠土地所出，不能认定其村民资格。

　　6、进城打工人员的问题。进城打工人员，户籍仍在农村集体经济组织所在地，虽未承包士地，但这种不承包并非对其承包权的长久放弃，其生活仍需依付于农村集体土地。外出打工只是生活的需要，应认定其成员资格。

　　7、胎儿、新生儿的问题。胎儿和新生儿，按我国户籍制度的相关规定，其户口应随其父母而定，如其父母均是集体经济组织的成员，新生儿理应认定其村民资格，胎儿应认定其准村民资格，如生下后为活体，应认定其村民资格。

　　四、调研成果应用情况

　　通过对农村集体土地征用补偿款分配问题的调研，对我国农村地区在土地征用补偿款分配上的现状及我国法律对此问题的态度上有了进一步的了解，运用到法院的实际工作中，成功解决了多起纠纷，当事人对法院的处理结果均感到满意，取得了良好的法律效果和社会效果。

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　　（作者单位：江西省井冈山市人民法院）

　　来源：光明网-法院频道