探索排污权交易，以优化容量资源配置提升环境质量

探索排污权交易，以优化容量资源配置提升环境质量
——关于绍兴、湖州排污权有偿使用和交易的调研报告

　　　　　
　　　　党的十八大和十八届三中全会把生态文明提升到前所未有的高度，明确提出建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点。排污权有偿使用和交易，是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，有偿获取排污指标的内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，优化配置环境资源，从而达到减少排污量、保护环境的目的，使企业为自身的利益提高治污的积极性，使污染总量控制目标真正得以实现，是一种非常有效的环境经济手段。
　　　　绍兴市、湖州市是浙江省内乃至全国较早开展排污权有偿使用和交易的地区。两市从2008年试点开始，目前均已完成了初始排污权分配和有偿使用。截至2012年底，绍兴市实施排污权有偿使用的单位累计2315个，有偿使用总金额超过2.77亿元；湖州市累计729个，总金额超过1.7亿元。两市通过开展排污权有偿使用和交易，表面上提高了企业的环境投入成本，但实际带来的宏观、制度和意识上的收益更大，对促进环境管理机制的创新、推动经济增长方式转变、增强可持续发展能力等都极具意义。
　　　　佛山作为传统制造业城市，在地域特征、产业结构、环境容量和经济发展矛盾突出方面与绍兴、湖州两市有很多共同之处。为贯彻党的十八大和十八届三中全会关于生态文明建设的指示精神和国务院关于污染减排的总体部署，实现以经济制度创新缓解环保容量之困，我们要积极吸收两市在排污权有偿使用和交易方面的先进经验和成功做法。
    一、经验与做法
    （一）合理制定排污权初始分配方法，将总量控制指标落实到企业。绍兴、湖州除了实现区域总量目标管理外，还对企业进行排污总量分配，真正将总量控制落实到点源，初始排污权分配既尊重历史和经济发展水平，又统筹考虑真实的排污情况和行业排放水平。一是合理核定老企业排污量。两市对试点政策出台前的老企业，推行第三方总量核查的机制，即由有资质的中介机构出具主要污染物排污总量核查报告，确认现状排污情况，环保部门按照企业审批或验收确定的主要产污设备，按照行业排放水平，最终确定企业主要产污设备和主要污染物排放总量。二是新、改、扩建项目的新增排污量必须通过排污权交易有偿取得。新增指标严格按环评批复要求，并且申购指标和实际排污量之间按从小原则，即取较小量核定初始排污权指标。三是政府回购、储备排污权。为支持新项目建设，防止企业囤积排污权指标，两市均制定了回购、储备排污权的方法。享受优惠政策无偿获取的排污权指标因排污单位破产、关停、被取缔或迁出本行政辖区，由政府无偿收回；有偿取得的排污权由政府按企业购买价格的80%-100%回购；排污单位出现排污权指标闲置的且超过三年的，新建、改建、扩建项目取消的，其排污权由政府折价强制回购；对因环境违法行为被责令关闭、取缔企业由政府无偿强制回收排污指标。
　　　　（二）区别对待，实行初始排污权有偿使用差异定价。一是尊重历史，新老企业差异定价。绍兴市实行新老项目不同基准定价、同样有偿取得的方法。而湖州市采取的是新老项目同样基准定价，新、改、扩建项目有偿使用，老企业自愿有偿的方式。老企业自愿购买初始分配的量，在试点初期按照申购时限可给予20%-50%的价格优惠；如不购买，若以后因发展需要而新、改、扩建项目，涉及到原有初始分配和新增的排污指标，则须全部按市场价购买。新污染源其主要污染物排污权的取得一律按照标准实行有偿方式。有偿使用费原则上一次性付清，但超过500万人民币的，可申请分期付款。二是对重污染行业提高收费标准，行业差异定价。绍兴、湖州两市对不同行业排放的废水，按比折算核定有偿使用金：排放生活废水为主的轻污染项目，系数按1计算；排放一般性工业废水的项目，系数按1.2计算；排放高污染工业废水（石油加工、化工、医药、制革、印染（含砂洗）、造纸等）项目的，系数按1.5-2.0计算。三是根据治污成本，定期动态调整定价。根据政策、治污成本、排污权的稀缺程度、社会经济发展状况等因素，由物价部门会同环保部门，确定排污权出让基准价，每两年调整一次。
　　　　（三）创新金融政策，开展排污权抵押贷款。在节能减排和已经有偿分配初始排污权背景下，排污权是企业的优质资产，没有排污权指标，企业就不能生产。在两市，排污权成为企业争夺的资源，是一种能够升值的无形资产，排污许可证与土地证价值类似。为了让排污指标真正体现出环境容量资源的价值和使用价值，让排污权有变现能力和一定的增值能力，让排污指标能活下来、动起来，绍兴和湖州都大力开展排污权抵押贷款，鼓励和支持企业（借款人）将合法取得的《排污许可证》确认的排污权作为抵押物，向银行贷款融资。排污权评估价值参照有偿取得的价格及当期排污权出让基准价，由环保部门根据污染物种类、数量、行业类别和当年度总量指标情况出具评估证明。绍兴市政府收取的有偿使用总金额为2.77亿元，但企业凭借排污权这一无形资产，在推出排污权抵押贷款制度后，2010年7月至2012年9月就已累计办理排污权抵押贷款271笔，涉及贷款金额 24.1 亿元。
　　　（四）开展排污总量自动控制系统建设，完善环境监管体系。在排污权交易系统中，排污单位存在通过非法排污谋求利益的动机，如果缺乏有效的监管体系及相应的惩罚措施，将会导致排污权交易体制瓦解。两市加强对排污权监管的一个重要手段就是建立企业刷卡排污总量自动控制系统。这个系统以发放的排污许可证数据（排污指标）为基础，以现有污染源在线监控系统为依托，利用系统采集的排污流量、浓度数据为依据，对排污口进行改造，加装总量控制器和电磁流量阀，对污染源废水排放量和污染物排放浓度进行监控。将允许排污量按月分配给企业，当企业排污量达标允许量的85%时，系统就自动发出预警信息，当排放量到达分配额度时，立即关闭污染源排污口阀门。目前，两市已在水污染总量控制系统经验基础上，开始开展气总量控制系统建设。如绍兴市绍兴县共投入1100余万元开展刷卡排污总量自动控制系统建设，在222家重点排污企业安装了控制系统，实现了印染、电镀、造纸、制革、化工等五大行业的全覆盖。
　　　　（五）规范排污权有偿使用费收支，增加环保专项资金。两市都把排污权有偿使用费作为非税收入，纳入财政收支体系，作为环保专项资金统一管理，进一步增加了政府环保财政投入。绍兴、湖州等市自实施排污权有偿使用与交易后，通过初始排污权的有偿申购，获得了大量的环保专项资金。按排污权5年一个周期，获得的环保专项资金高达2-3亿，每年环保专项资金增加了5000万元，这部分资金在满足排污权有偿使用和交易机构的日常运行经费和用于回购排污指标余量外，主要用于污染减排工程建设、污染监控设施建设、排污权交易市场建设、环境监管支出和补助等。
　　　　二、启示与意义
　　　　排污权有偿使用和交易是运用市场机制促进污染减排和环境保护、提高环境容量资源配置效率的有效手段，是推进环境保护体制机制创新的重要突破口。作为传统制造业城市，资源能源消耗高、污染物排放量大，面对工业化、城市化的快速推进，佛山环境容量资源有限和经济社会持续较快发展的矛盾十分突出且将长期存在。推行这项改革创新，对于提升我老秘网市环境质量水平，保障我老秘网市经济社会全面协调可持续发展，具有重要的意义：
　　　　一是有利于树立“容量有限、资源有价、使用有偿”的环境资源价值理念，实现环境容量资源的最优化配置。排污权有偿使用和交易的必然结果将会把有限的环境容量资源配置到科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的行业和项目上去。这是科学发展观的要求，也是推行排污权交易的最终目的。佛山建立排污权交易机制就能够对排污权这种要素在生产-分配-交换-消费四环节中进行合理定位，对新旧企业、大小企业、各类企业从其期限、规模、行业等角度进行合理的排污权分配，从而优化环境资源配置。
　　　　二是有利于推动企业自主减排，降低环境保护成本。佛山在30多年的工业化道路上，环境问题凸显，已然呈现结构型、复合型、压缩型的环境治理特征，环境容量过载，后续减排压力十分巨大。各级政府在环境治理方面的投入巨大，但收效甚微。排污权的有偿使用和交易通过经济利益导向引导排污单位不断改善污染处理设备，改进污染处理技术，降低污染治理成本，乃至腾出多余的排污权指标用于caiyes，以获取更大的经济效益，从而推进环境治理的外部成本内部化，实现政府管理成本和污染治理成本的不断降低。
　　　　三是有利于提高环保准入门槛，为建立现代产业腾出环境容量，促进产业布局优化和转型升级。佛山传统产业众多，附加值偏低，单位产值污染排放量较高，正在处于产业升级和转型的关键期。如果新企业的技术水平高、经济效益好、边际治理成本低，它只需要购买少量排污权就足以使其生产规模达到合理水平并盈利；而那些技术水平低、经济效益差、边际治理成本高的企业自然会被市场所淘汰。这样的循环技术淘汰，能激发企业之间的技术竞争，从而提高准入门槛，进一步优化产业结构，加快淘汰落后产能，为建立技术含量高、附加值高的现代产业腾出环境容量。
　　　　四是有利于完善环境保护体制、机制和制度，促进政府职能转变。市场机制、行政机制和社会机制三足鼎立的制度结构是环境保护制度的构建目标，而排污权有偿使用和交易实现了排污权指标由行政无偿分配向市场竞争分配的方式转变，能够有效地将三种机制结合在一起，构建完善的环境污染治理主体间的分工体系，形成合理高效的价格决定机制，有利于政府职能转变。政府主要致力于排污权界定、秩序规范与维护、排污行为监管，排污权指标的优化配置与流动由市场机制决定。
　　　　思考与建议
    随着污染减排工作的深入推进，各地区推行排污指标初始分配实现总量与浓度双监控，促进总量实现精细化、动态化管理是环境管理的必然趋势。同时，积极利用财政、税收、价格、信贷、投资、市场等经济杠杠调整和影响排污主体产生和消除污染及生态破坏行为也是环境政策改革和创新的重要方向。佛山市委、市政府高度重视环保工作，近年全市环境管理制度、污染治理基础设施、环境监测监控手段日趋完善，为开展排污权有偿使用和交易试点创造了条件，夯实了基础。
　　　　（一）先行先试，尽快启动排污权有偿使用和交易试点工作。省政府已明确我省要开展排污权有偿使用和交易试点工作，今年年初省环保厅、省财政厅联合出台了《关于在我省开展排污权有偿使用和交易试点工作的实施意见》（粤环〔2013〕3号），鼓励有条件的地区在排污权有偿使用和交易试点工作中大胆探索，积极创新，先行先试。省相关部门也相继出台配套政策文件征求意见，初步建立了我省排污权有偿使用和交易制度框架。佛山应积极向省政府申请试点，取得上级政府的政策、资金和技术支持，一方面可加快试点工作的启动和推行，另一方面能够立足本市实际、充分吸取自身特点上突破创新，以利于试点推行，同时积累经验，为全省全面推进排污权有偿使用和交易创造条件。
　　　　（二）大胆创新，立足佛山实际研究出台政策。在省制定排污权有偿使用和交易制度的总体框架和基本政策指引下，佛山应结合环境容量、产业结构、经济社会发展程度、排污者承受能力，在污染物因子、核量、定价、交易、收费、排污权证的金融信贷等方面大胆创新，勇于突破。一是扩大试点污染物因子。考虑到环境质量由多因子作用而成，参照先行地区的经验，同时避免后续再增加因子造成公众误解和企业抵触，佛山应在试点期间将污染因子增加扩展到化学需氧量（COD）、氨氮（NH3-N）、二氧化硫（SO2）和氮氧化物（NOX）四项指标。二是对现有排污单位实施初始有偿使用。为促进环境资源优化配置，减少囤积现象，促进分配公平，佛山应坚持初始有偿使用并通过实施差异定价、初始申购优惠等政策，减少现有企业的成本压力和试点推行的阻力。三是根据自身实际，开展排污指标的核定与初始分配。佛山应结合实际，尊重历史，兼顾公平统一，同时综合考虑环境功能区划要求、总量平衡与产业优化相配套、污染减排目标、环评与验收批复、行业排污绩效等多方面因素来制定核量和分配方法。四是先行确立排污权指标定价机制和指导价格。排污指标分配和初始定价是启动试点的两个关键因素，直接影响着试点初期推行的难度和进度。试点期间，佛山应根据产业状况、行业差别、治污成本、环境指标稀缺程度先行定价，待全省指导价出台后，逐步并轨。五是开展排污权抵押贷款办法研究和实践。佛山应积极开展排污权证的金融信贷办法研究，将排污权变成企业有较强的变现能力和增值能力的有价资产，推动排污权成为贷款抵押品，以减轻企业负担，顺利推进排污权交易。
　　　　（三）推动环境监测监控体系建设，促进环境管理现代化。推行排污权交易的重要前提之一就是完善的环境监测监控体系。区域排放总量的确定、企业排污权的核定、企业排污绩效的考核、企业富余排污权的交易等，都必须依托科学规范的区域环境质量监测和排污单位的排污监控来实现。另一方面，佛山污染源在线监控系统起步早、系统完善度高，具有实施排污总量自动控制系统的良好条件。佛山应该学习浙江省在排污总量监管方面的先进经验和做法，积极引入和试点刷卡排污总量自动控制系统，可以在典型行业选择小部分企业开展建立“一企一证一卡”的企业排污总量控制新模式，实现对企业环境管理从单一浓度控制向浓度、总量双控制转变的精细化管理制度，进一步拓展污染源在线监控系统的功能和作用。