公文的审核与把关

    所谓公文，新的《国家行政机关公文处理办法》（国务院2000年8月24日发布，2001年1月1日正式施行）第二条明确定义，即：“行政机关的公文（包括电报），是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具”。所谓审核，即审查核定。所谓把关，“关者、关键的出口和入口的地方”，是从古代在交通险要或边境出入的地方设置的守卫处所——“关口”所引申过来的意思。把关是把守关口也就是把守住公文的入和出的关口。
    这里，我们要说明的是，虽然从事起草公文和审核、把关的同志所从事的工作大致相同，但是起草公文的文秘人员和把关的负责同志的职责不一样，一是所站的角度不一样，二是位置不一样，三是本身就有明确的分工和职责。一个是起草，一个是审核。

    一、为什么要对公文进行审核和把关
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    （一）从公文的性质来分析。
: h1 b9 g3 \% d' E# M9 Z6 {    公文是传达政令的载体，是实施行政和管理的主要手段之一。公文印发后，下级机关和相关机关必须学习，并且要抓好落实。公文不同于新闻和其它文学作品，新闻和其它文学作品你可以看，事情多了也不以不看，有兴趣了多看、细看，没兴趣了可以粗看或者不看。公文则不一样，行政机关的长官和工作人员必须学习，因为公文是执行和落实的依据，是具有法定效力的文书。公文是给大家看的，不能粗制滥造，要合乎规则，包括纸张的使用，文种的使用，草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记分发等等都符合规定，连数字、大小写、标点符点都得按《办法》办。只有这样，才有助于维护国家的正常行政和管理程序，促进社会经济生活的进步。以上这些，没有人来审核和把关是不行的。
* p9 r+ m0 v" {    （二）从公文办理中存在的一些问题来分析。
    我们日常公文处理中，发现了很多与《办法》不一致的地方，其突出问题表现在以下十个方面。
    1、公文倒流问题。有的部门对公文没有实行统一管理，拟发的文稿不经办公室主任统一审核，而直接送领导同志审签，造成了公文“倒流”。公文倒流违背了公文处理的工作的程序，是造成公文质量不高的一个重要原因，因为领导同志工作繁忙，精力有限，对部门报来的公文不可能认认真真，仔仔细细，逐段逐句地审阅。匆忙地签出，往往是有些“私货”和错误发现不了，最终导致公文的质量出现问题。公文的“倒流”还会出现欲速则不达的问题，有的为了加快办事效率，直接送领导审签，由于领导繁忙，经常出现领导将此事遗忘的现象。有的倒流件绕过了承办部门，绕过了分管秘书长，甚至是绕过了分管市长，使得该提出参谋意见的不能提出参谋意见，有时事情办了，分管领导一无所知，造成不必要的误会。
    2、多头主送问题。有的地方或部门抱着“东方不亮西方亮”的心理，用一个文号分别打印几个不同的主送单位，或者不写主送单位，到时随机填写，有的是一个文件，承办单位送，领导也送，不是承办的单位也送，造成请示满天飞到处送。多头主送，不同的领导可能签署不同的意见，使办文单位难以执行，甚至使领导之间造成矛盾，这样的例子很多。
& V. B+ X$ Q1 h. G8 p  }    3、请示、报告不分问题。“请示”与“报告”是使用频率非常高的两种上行公文。长期以来，误用、混用这两种文种的现象非常普遍。
/ R7 b2 t  m5 j0 K; T9 q# j* N* f    “请示”与“报告”其实是有明显的本质区别的。首先是两者的本质特性不同。“请示”是本机关对无权、无力、无法解决的问题和事项向上级请求指示、解决和批准，是一种“问”文，祈请性和求答性是其特征；“报告”主要是汇报工作、情况、提出建议，答复问题。它是一种“述”文，目的是“下情上达”，让上级了解，掌握情况，为决策和指导工作提供参考和依据，其特征是汇报性和陈述性。其二是收文处理不同。请示既然是一种“问”文，有“问”必有“答”，有“请示”必有“批复”。上级机关对“请示”不论持肯定或否定意见，都一定要用“批复”这一文种予以答复，而不能置之不理；对“报告”则无须答复，其处理方式一般有两种：一是阅存。即阅读后取其有价值部分作为制定政策、部署工作的依据，然后归档保存。二是批转。对要求批转的建议报告视其必要批转给有关部门执行或参照执行。批转时所用文种是“通知”，而不能用“批复”进行处理。其三是执行范围不同。“请示”需要解决的，多为本机关及其下属单位的问题和事项，执行范围较窄；而报告（主要是呈转性建议报告）涉及范围往往超出原报告机关，文种所提到的事项往往需要本机关以外若干机关共同贯彻执行。
    4、平头文件问题。有的请示，不用文件头、不编号、用平头上报；有的用文件头或函头不编号上报，有的用一张纸手写一遍，盖上印章就上报，这样很不严肃，也显得对行文单位不够尊重，同时，也不利于解决问题，有时这样的文件还容易造成遗失，严格地讲应该退文。
    5、越级行文问题。有的不按隶属关系行文，二级单位越过主管部门，直接向市政府报送公文。这种公文不符合能级管理原则，上级在处理这类公文时，往往还要向主管部门征求意见，以至于延误工作。
) K/ l, t+ u& ~( y# z' k    6、文种使用不当问题。有的生造文种，诸如说明、汇报等等，有的文种使用错误，最近我们在受理公文中，发现有的局、委，该请示却以函件上报等等，影响公文处理的整体质量。
    7、文件质量不高问题。最突出的就是毛泽东同志在反对党八股中列举的空话连篇、言之无物；无的放矢，不看对象；文字冗长，内容重复；照抄照搬，政策打架；观点模糊，层次不清；逻辑不严，语法混乱，词不达意等等。
! b9 E  `( r- E/ _( E9 k9 R    8、一文多事问题。一份文件提出几个问题，涉及到几个部门，分属几个领导，给文件的处理带来诸多不便，有时候因一件事解决不了，而影响整个文件的出台。
    9、公文时效性太差。有的公文在单位耽搁一二十天甚至达到一个月后才送来，往往延误了工作。送到政府后，感觉时间紧了，跟着催文，反复催办，等着要批文，影响办文质量。
  K/ I6 G" i# o    10、公文格式不规范。一方面是公文的组成部分残缺不全。如：公文无标题或标题中缺少发文机关；“请示”“报告”未署签发人姓名等。朱熔基总理上任后，对国办提出了一个要求，各省上报的请示必须是省长一把手签字，否则退文。为什么？所谓的请示一定是本部门本单位解决不了的大事，包括省长在内也协调解决不了的问题，因此才写请示。解决得了的就自己解决，不用写请示了。重大事情一把手不知道、不签字，怎么能够随便上报呢？另一方面处理方法不当。如公文的成文时间与领导人签发日期不符，有的是在签批日期之前，这些问题影响了公文的质量。
" G  p+ E5 K' j) a0 b  Y    以上十个问题主要是没有按行文规则办的结果，这些问题的存在与我们文秘人员有关，但更重要的是与有关负责同志审核把关不严、工作责任心不强、不按规则办事有很大的关系，这些问题充分说明，不严格审核把关，公文的质量是难于提高的。
    （三）从《行政复议法》的颁布执行对公文的严峻挑战来分析。
- F8 n" ~5 W6 q/ Q7 o- \    《中华人民共和国行政复议法》已于1999年4月底经全国人大常委会审议通过，并于1999年10月1日起施行。引人注目的是，该法首次赋予公民一项新的民主权利：当公民认为某一侵害其合法权益的政府行为所依据的政府文件不合法时，有权对文件申请复议。状告“红头文件”，也就是说历来被尊为至高无尚的红头文件将成为公民申请复议的对象，即人们通常所说的“民告官”。这一法律的颁布实施，是我国社会主义民主与法制建设的一件大事，也将给国家行政机关的管理活动和公文工作带来深刻影响。公民若对“红头文件”的合法性存有异议，一般有两种选择：一是申请行政部门对某一具体行政行为和其所依据的“红头文件”进行复议；二是向法院提起诉讼，要求法院对某一具体行政行为和其所依据的“红头文件”的合法性进行裁决。二者只能取其一。
6 _- h7 q7 h5 R    2000年10月7日的《楚天都市报》刊登了一则老百姓状告“红头文件”的消息，其内容就是洪湖市三轮车主对洪湖建委收取城市出租客运事业附加费和公共客运管理费的行为不服，并向洪湖市政府提出了行政复议申请。法学家称具有划时代的意义，这样的情况在各新闻媒体上、法律杂志上经常能看到类似的消息和报道。我们襄樊搞不好也可能会发生上述情况，为什么会出现这种情况，还是因为政府文件特别是一些部门文件不合法、侵犯了公民的政治和经济权利。（在市场经济条件下经济权利纠纷的官司更多一些），随着普法的深入和公民法律意识的提高，将会有更多的人拿起法律武器来保护自己的合法权益，依文不依法的时代一去不复返了。可见，“红头文件”虽然是国家管理政治和社会事务的重要工具，但它必须在国家法律规定的范围内发挥作用，必须公正合法。同时也可见对公文审核把关的重要性。
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    二、怎样对公文进行审核把关
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8 d" Y6 u: x: |; Y- [$ {% U    新颁布的《国家行政机关公文处理办法》第二十七条明确规定：“公文送负责人签发前，应当由办公厅（室）进行审核。审核的重点是：是否确需行文，行文方式是否妥当，是否符合行文规则和拟制公文的有关要求，公文格式是否符合本办法的规定等。”其中是否符合行文规则这一句所包含的内容是十分丰富的，可以说是全方位的。如何审核、把关，结合我老秘网市的情况和我们工作实际，应该重点在以下几个方面下功夫。
4 a- P( _3 [5 o* i5 N2 a, b* O    首先是在收文办理时的审核把关。收文后，文秘工作人员一般会将公文送负责审核的主任签署意见，结合我们的工作情况，重点是审定办不办、发不发文。新《办法》第三十一条规定“收到下级机关上报的需要办理的公文，文秘部门应当进行审核。审核的重点是：是否应由本机关办理；是否符合行文规则；内容是否符合国家法律、法规及其他有关规定；涉及其他部门或地区职权的事项是否已协商、会签；文种使用、公文格式是否规范。”。第三十二条规定“经审核，对符合本办法规定的公文，文秘部门应当及时提出拟办意见，送负责人批示或者交有关部门办理，需要两个以上部门办理的应当明确主办部门。紧急公文，应当明确办理时限。对不符合本办法规定的公文，经办公厅（室）负责人批准后，可以退回呈报单位并说明理由。”
    总之，要把住关，该退文的退文，该不发文的坚决不能发文。国务院今年下发了国发
    ［2000］30号文，坚决要把过多过乱的文件减下来，我们一定要抓好落实。（该部门发的文由部门发，该协商的事宜可以协调解决坚决克服文牍主义，官僚主义作风）
    其次，在文件起草好后要呈送给有关领导签发之前，要重点从以下几个方面的审核把关：
    一是公文的内容是否符合国家的路线、方针、政策和法律、法规。江泽民总书记在党的十五大报告中明确指出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”同时他强调，“一切政府机关都必须依法行政、切实保障公民权利。”因此，符合党和国家的路线、方针、政策和法律、法规，是公文应当遵守的第一项基本要求。党和国家的路线、方针、政策和法律、法规，是我们进行各项工作的依据和准绳，也是制发公文的依据和准绳。制发公文的具体目的虽各有不同，但从根本上说都是为了贯彻落实和国家的路线、方针、政策和法律法规；如果制发的公文不符合党和国家的路线、方针、政策和法律法规，那就不但达不到贯彻落实的目的，反而会对贯彻落实造成干扰和破坏。随着形势的发展和情况的变化，有的具体政策规定需要适时作必要的调整，但这必须经过中央或者有关的上级机关作出决定，下级机关无权在自己的行文中改变中央和上级机关的政策规定；涉及法律、法规的修改，则只能按照法定程序由有关的权力机关或行政机关作出决定。对此，公文审核把关的负责同志尤其要注意。
    二是公文的内容是否符合上级政府和机关的规定。我们党实行民主集中制原则，下级服从上级，全党服从中央。公文起草工作中也必须贯彻这一原则。根据这一原则，各级机关起草的公文都必须符合各自上级机关的有关指示，而不能脱离更不能违背上级机关的指示。一般来说，上级机关比本机关更为熟悉党和国家的方针政策，更能把握全局，同时它也比较熟悉本机关的情况，因而它的指示对本机关具有较强的针对性。所以，各地、各部门制发公文，不但需要了解和研究党和国家的有关政策和法律、法规，而且还需要了解研究自己的上级机关的有关指示。公文审核把关者要把上级机关的指示同本地、本部门的实际结合起来，使上级机关的指示在本地、本部门得到贯彻落实。
    三是公文的内容是否与现行的有关公文相衔接。同现行有关公文相衔接，包含两方面的意思。一个方面的意思是，在同一个问题上，各有关公文可以从不同侧面作出某些规定，但它们之间应当相互配合，而不能相互矛盾。比如对同一事项，这件公文说可以办，那件公文说不能办，或者对此项经费，这件公文说应予解决，那件公文说无法解决等。这种相互矛盾的情况，不论是本机关现在发的公文与过去发的公文之间，还是本机关发的公文与其他机关发的公文之间，都不应该出现，以免执行者无所适从。另一个方面的意思是，当根据新的情况需要对现行公文的有关规定作出某些改变时，新制发的公文应对此以适当形式有所交代或者以其他方式予以说明，以便使人了解新规定与原来规定的不同之处而并非两者相互矛盾，是为适应新情况所作的改变。为此，在对公文进行审核、把关时，必须认真了解现行公文的情况，以避免公文相互矛盾和不相衔接。
    四是需要与相关部门协调的内容是否协商一致。有的公文内容涉及到一个或多个部门的职责范围，发文前必须先征求有关部门的意见。征求意见的形式有两种，一种是在文件处理签上会签，由相关部门负责人签出意见并加盖单位公章；另一种是召开协调会征求意见。总之，发文前一定要达成一致意见，（有些地方存在分歧的，由市长或其它领导裁定，不能将一个部门的意见或一项工作强加于另一个部门，也不能随意践踏和剥夺一个部门应有的权利）。
. k! h; R8 a$ l, ?- c9 f    为了避免或者说绝对不让“红头文件”吃官司，我们还应重点对发布的具有普遍约束力一般性文件，如各种规定等规范性文件（上行文如请示、报告则不属重点）从以下几个方面来重点进行审核和把关。
6 l! w. R" K6 f! L    1、遵守国家法律、法规，行文内容公正合法。如前几年我老秘网市批准的南漳涌泉镇的城镇建设总体规划，规划的内容不符合《公路法》，因为该法规定公路两侧50m为道路红线范围，在公路两侧50m搞任何建设，都必须服从于公路建设。而批准的该镇总体规划内容却占压了道路红线，如果不是有关领导协调，一场官司的胜败是显而易见的。
    2、确认行文可以保障公民的政治、经济等权利不受损害。公民的政治、经济权利不受侵害的标志是就是法无授权你不得行事，我们国家现行的法律和法规没有明确你干这件事，你就不能干，当然也就不能行文。同时，法律、法规明文规定的事，你必须要办好，当然，就可以行文，要依据各种法律、法规来保障公民的正当的合法权益。
6 y+ H5 b* v8 o5 i$ L# ]3 n9 k1 a    3、行文从拟制、审核、签发到印发各个环节必须履行法定程序和审批手续，做到行文程序合法。如果公文遇到行政复议和法院提起的诉讼时，首先要到保密室或档案馆里将原件拿出来，不说内容的问题，只要看你的各项审批程序不合法就可以判你败诉。因此，文件不能越级报、隔级批。“倒流”文件将来是一大“祸害”，早晚会因为程序不合法要吃官司的。所以我们反复强调不能搞“倒流”文件。
    4、各级机关必须在自己的职权范围内制发公文，坚决杜绝乱发文件和“文件打架”现象的发生，做到制发文件的主体合法。也就是说，这一部门不能把其它部门的家当了，市政府不能把省政府的家当了，也不能把国家某部门的家给当了。
& z, f* a/ w9 z, W    综上所述，对公文的审核把关，我们一定要做到“六清”，即法律、法规依据清，上级文件政策清，协商协调一级的意见清，本级领导意见清，基层的实际情况清，公文涉及事项及历史沿革发展变化情况清。只有把每个文件都认认真真的办好，才能从整体上提高公文的质量。

    三、怎样才能做好对公文的审核、把关

% z! r; T* j' I    对公文的审核和把关是一项政策性很强的工作，做好此项工作，离不开文秘人员较高的政治理论水平和道德修养，离不开扎实的文字功底和深厚的知识面，要做好此项工作必须从以下几个方面培养锻炼和提高自己的能力。
    第一，要确立良好的职业观念。我们从事公文审核把关的同志既然进入了这一岗位，就应立志做出成绩，成为熟知法规，善于掌握和运用政策法规、懂理论、会实践，能较好履行岗位职责的职业者，而不能心猿意马或满足于应付日常事务。要做到忠于职守，讲求效率，善于合作，文明礼貌。如果没有起码的职业素养、文秘人员自我设计的目标值就不会太高，就不可能自我加压，为实现这一目标作出不懈努力。

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有点老了，去年出台《党政机关公文处理工作条例》，不过还有学习的价值。

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学习了 单位的稿子都没有很好做到上满说的。

虽然旧了点，但还是讲得比较详细的

太需要这样一篇文章了。学习受教了。歇息额楼主。

有点老了，去年出台《党政机关公文处理工作条例》，不过还有学习的价值。8 _9 b$ |

审核文稿是机关公文处理工作中必不可少的重要环节，也是办公厅（室）发挥参谋助手作用的重要体现。这项工作政治性、政策性、专业性和时效性强。因此，要挑选站位全局、了解全局、相对固定、相对专业的人员来总揽把关，这样才能保证公文质量，维护机关权威。

文件审核是办公厅（室）的一项基本业务，文件审核人员在进行审核时，要努力把好政治关、政策关、法律关、内容关、格式关、文字关这“六关”，不断提高文件审核水平。

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   政治关

把好政治关，主要是站在党和国家事业发展全局的高度，重点看文件稿是否符合党的理论和路线方针政策，是否充分体现中央最新精神，是否切合发文机关发文意图，特别是要看文件稿中的重要思想、判断、观点、政策、措施等是否存在与中央要求不一致甚至相矛盾的情况，是否存在站位不高、视野过窄、考虑部门或局部利益过多等倾向，确保文件稿在政治方向、政治立场、政治原则等方面正确无误。

提高政治把关能力，文件审核人员必须坚持坚定正确的政治方向，不断增强“四个意识”；准确把握中央重大决策部署，真正吃透中央精神，不断增强政治敏锐性和政治鉴别力。

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    政策关

把好政策关，要做到“四看”。

一看所作政策规定是否与源头文件精神相一致。在审核拟发文件时，要认真对照党章、党的全国代表大会报告、中央全会决定等源头文件，看所提政策措施是否准确全面地体现中央最新精神，看是否存在断章取义、突破现有政策界限等情形。当然，贯彻落实中央最新精神，绝不是机械地照抄照转源头文件，而是要紧密结合实际将中央精神具体化、细化，提出具有可操作性、符合实际需要的举措。

二看所作政策规定是否同现行相关文件相衔接。要认真对照现行有关文件，防止出现政策规定之间不协调、不衔接、不一致的问题，避免“撞车”“打架”等现象，特别是要避免有关规定与上位党内法规的有关规定相抵触、与其他同位党内法规有关规定相冲突。同时，政策也是与时俱进的，对文件稿中专门的政策突破或创新，要高度重视，不能简单否定。

三看所作政策规定是否务实管用。要综合考虑政策的现实适应性、政策的社会承受能力等因素，分析研判政策是否符合客观实际和发展规律，是否做到因时因地因事因人制宜，是否具有较强针对性和可操作性，确保出台的政策规定务实管用。

四看所作政策规定是否与有关部门协商一致。文件审核时要充分征求有关部门意见。实践中，有些部门在文件起草阶段，对涉及其他部门职责的政策事项，没有很好地征求部门意见或者虽征求有关部门意见但存在分歧没达成一致意见，影响了文件顺利下发。

3

    法律关

把好法律关，主要应把握好以下两点。

一看具体规定是否符合国家法律法规。重点审核文件内容与有关法律规定是否相协调、相一致，有关规定是否存在违反法律法规的情况，是否错误地阐述、解释了有关法律规定，等等。合法性审查专业性强，要深入研究有关法律法规，掌握原则精神，有关内容要征求人大或者法制部门的意见，必要时咨询、请教法律专家。

二看突破现行法律法规的改革举措是否于法有据。对文件中突破现行法律法规、涉及有关法律法规修改或者调整的事项，审核时一定要看是否符合有关法定程序，不能简单地通过文件就修改或者废止有关法律法规。

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    内容关

把好内容关，要注意把握好以下五点。

一看主题是否鲜明突出。要坚持问题导向，制定目的是什么，要解决什么问题，提倡什么、反对什么，要做什么、不要做什么以及怎样做等，都要十分清楚，不能含糊不清、模棱两可。

二看内容是否完整统一。保证文件在提出问题、分析问题、解决问题、达到目的上形成一个整体，避免提出这个问题、论述的却是另外的问题，有上文、无下文，有情况、无分析，有要求、无措施，题文不符、前后表述不一致等“文病”。

三看选用材料是否真实可靠。文件稿选用的材料来源要可靠，做到准确无误，能够客观反映事物本质，不能忽视主要的、深层的东西，而强调片面的、表面的东西。

四看作出的判断是否客观正确。文件中的判断主要有情况判断、性质判断、量的判断等类型。判断用语要符合实际、恰如其分，不能凭空想象甚至出现歧义和异义。

五看结构是否严谨合理。文件稿的结构包括开头和结尾、层次和段落、过渡和照应等。审核时，要对文件框架、布局、段落之间的关联性以及叙述的层次性等进行分析研究和修改，努力使整个文件层次分明、结构严谨、布局合理、逻辑清晰。

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    格式关

在选择文件格式时，要注意把握好以下四点。

一是文种要恰当。不同的文种有不同的适用范围，要根据行文关系、文件内容、发文机关意图等选择恰当的文种。

二是发文形式要准确。要根据文件内容确定是单独发文还是联合发文，是印发还是转发，进而才能确定文件的发文机关标志、标题、主送机关等格式要素。

三是要素要齐全。《党政机关公文处理工作条例》详细规定了文件的份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号等18项基本要素。要根据文件类型，对文件稿的格式要素逐一审核，确保不漏项。

四是标注要规范。不同类型文件格式要素的标注有不同的要求，要严格按照《党政机关公文格式》这一国家标准，具体问题具体分析，把握好要素之间的对应关系，准确规范地标注格式要素。

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    文字关

把好文字关，就是要找出文件稿中存在的硬伤。

一是语言文字准确规范。字词使用要规范、正确，杜绝错字、别字；也要检校文句是否多字、丢字。词语使用恰如其分、搭配正确、通俗易懂，不能随意简化、编造词语，避免使用生僻难懂或易引起歧义的词语。

二是标点符号用法准确规范。文件中标点符号使用失当，会增加理解的困难，甚至造成误解。要认真学习《标点符号用法》，按照国家标准规范使用标点符号，使每一个标点符号准确无误地为文件内容服务。

三是人名、地名、单位名、文件名、时间、数字、段落顺序、引文等准确规范。人名要正确无误。地名一般要用全称，并根据情况注明所在省、市、县。单位名可使用全称，也可以使用规范化简称。数字要准确，符合《出版物上数字用法的规定》这一国家标准，数字后面的量词搭配要妥当。段落顺序要确保不遗漏、不重复。引文内容要完整、准确。

（摘自《秘书工作》杂志；原题目：《文件审核须把好“六关”》；作者：何文）

要学而不思则罔，进步每一天