喜与忧

       基层安全生产监管岗位上的工作人员，在前沿阵地上摸爬滚打、曲曲折折、提心吊胆八年之久，见证了我国安全生产工作由弱到强，安监队伍由小变大，安全状况由差转好全过程。八年来，作为安监战线上的普通一员，为安全工作为之辛苦，为之探索，为之奉献，为安全生产形势保持平稳态势作出了应有的贡献。然而，一处处触目惊心的安全隐患，一个个用鲜血染成的事故现场，一件件安全事故之后的责任追究，触使我诚惶诚恐，可谓如履薄冰，如临深渊。下面，本人用几年的体验谈谈基层安监人员的喜与忧。

　　一、基层安监工作现状

　　（一）乡镇安全监管乏力。一是安全生产监管机构设置呈逐级衰减状况，这在贫困落后地方表现尤为突出。在安全生产监管最为直接、任务最重的乡镇，安全监管力量却最为薄弱，“无法管、无力管”现象严重。二是监管无手段，执法无资格。三是基层安全生产责任制无法真正落到实处。没有真正形成管理纵向到底，横向到边的格局。四是安全监管部门在安全生产工作中几乎陷入“无所不为，无所不包”的困境，所承受的工作范围、工作责任及压力大大超过其拥有职权能承受的，权责不对称的问题相当突出，导致力不从心、监管乏力。

　　（二）基层安全管理机构不健全，人员、经费落实不到位。乡镇安监机构有名无实，有的甚至无名无实，大多乡镇安监机构都和乡镇工业办（企管办）合署办公，管理人员一般也都是工业办（企管办）人员兼职，有的不是正式人员，有的虽是正式人员但还兼任其它工作。无机构、无编制、无专职人员是落后地区存在的普遍现象。同时办公经费得不到保障，有的甚至无办公经费，导致安全生产工作无法正常开展。

　　（三）基层安全员缺乏专业知识。由于大部分基层安全员文化水平和素质相对较低，对于综合监管与专项监管的业务知识并不能清楚全面的了解掌握。导致安全生产监管过程当中不能管、不会管和管不好的现象存在，影响了干群关系，也损害了整个安监队伍的形象。

　　二、基层安监机构存在的问题及其原因

　　一是安全生产监管机构的关系未能得到完全理顺。到目前我们很多县级政府的综合安全监管部门还不是县级政府组成部门，有些县级政府虽然迫于形势将安全生产监督管理局变更为县级政府组成部门，但组织人事部门核定的编制、人员有限，一些县区安全监管队伍总计就六、七个人，有些可能还更少，现阶段基层安全监管的任务相当繁重，如此重大的责任，如此繁重的任务要靠十来个人，甚至六、七个人去承担，去完成，其结果会是不言而喻的。

　　二是安全生产工作上热下凉的现象依然存在。从企业来看，一方面是政府监管部门忙于检查，忙于督查。而另一方面是企业我行我素，只抓效益忽视安全，特别一些小企业更是如此。我老秘网县在招商引资工作中引进一大批项目，项目建成后安全事故时有发生，其主要原因就是企业重生产轻安全，这种热与凉的矛盾带有明显的普遍性。

　　从政府管理来看，上面抓监督，而下面只是就上面的要求在会议上更多的在文件上落实，领导对安全生产工作则是平时少过问，出了事故才过问，而安监执法工作者平时因工作阻力大而苦恼，出了事故因领导批评指责诚惶诚恐。这一现象是很特殊的，其所以特殊是因为他既是现实问题又是个意识形态的问题，上边热热到了党中央、国务院三令五申的强调安全生产的重要性，下边凉凉到了基层安监机构连起码的办公费用都没有，安全生产检查的设备设施更是一片空白。很多乡镇没有安全生产专门办公室，更谈不上安全生产监督监察制度规范上墙了。目前社会上对安监人员有这样一个说法，即“三赤”：安监人员凭着对安监事业的“赤胆忠心”，发生了事故时是“赤膊上阵”，处理事故时“赤手空拳”，再形象不过了。纠其原因就是领导不重视，有些领导可能会说时间紧，但同样是一级政府机构，有些却是装备精良，政府给予经费政策的特殊照顾，这些部门或单位均是被领导所重视的。据我所知，药监、工商、环保、林业、人防等部门上级部门发车辆，拨资金，而安监部门什么都没有。因此我认为安全生产工作的上热下凉的关键因素是领导的重视程度。

　　三是我国现在的安全生产法律法规仍不健全，实际操作性不强。近几年来，我国继《安全生产法》之后各省和部门也出台了相应的地方法律，《江苏省安全生产条例》和部门法规规章《危险化学品条例》、《安全生产违法行为行政处罚办法》、《安全生产许可证条例》等，这些法律法规的出台对安全监管工作依法行政带来了依据，也规范要求了一些安全生产领域内的违法行为，但在安全生产依法监管特别是基层监管工作中仍然遇到很多问题无法解决，诸如企业违法，存在隐患安监部门发出整改指令他们置之不理，我老秘网县有一招商引资企业对安监人员发出的11份整改指令书，拒不整改。有些要求停业整顿，他们就是不停，强行撕下封条，仍照常从事经营生产，有些甚至对监管人员大骂出口，对于这些行为和问题在我们的法律中是找不到答案的。另一方面我国现行法律中的规定是面对全国的，但各地区各省份的实际情况差异性很大，特别欠发达地区，私营企业的规模很小，有些仍是作坊式企业，这些企业投资不大，人员不多，一旦出现违法行为，我们要依法处理、处罚。有些企业认为无法承受（有些还是当地政府招商引资来的企业），就到处喊冤，认为安监部门有意打击他们、刁难他们，地方一些领导也会出面干预，如果安监部门不依照法律处理处罚，安监部门就变成了违法者。诸如一些企业发生了事故不向当地政府安全监管部门报告，而是隐瞒私自处理，安监部门得到举报，前去核查了解，他们又百般阻挠。安监部门依据《安全生产事故报告和调查处条例》对其进行100万元以上500万元以下的行政处罚，按照法律的规定是无误的，但当事人拒绝接受，地方领导不理解，甚至安监部门起诉到人民法院依法执行时，人民法院都不理解，使安监部门的行政执法工作常常举步难前。

　　四是联合执法流于形式，安监机构孤军作战现象相当普遍。目前，安全生产联合执法问题依然是安全生产工作存在问题中的主要问题之一，从称谓看各级政府安全生产综合监管部门——安全生产监督管理局，对各地安全生产负有综合监管协调的职责，但在实际的工作过程中，安全综合监管的难度是非常大的，其效果可想而知。这其一是新老部门的论资排辈观念存在，一些部门认为它们是老大，瞧不起安监局，有些级别还高于安监局，如纪检、检察、公安、工会等都是副处级单位，安监局根本无法协调，联合执法不仅行动难，组织协调更是难上加难。其二是领导重视不够，一方面在日常工作中领导对安委会其它成员单位，如建设、交通、公安等重视有加，但对安监则象季风，使安委会其它单位的领导也颇受领导关爱，而安监部门的负责人经常是脸上无光，一些同志常在开会时都说自己没有希望，才被安排在安监局当领导，如果有前途是不可能到安监局的，因此安监部门的负责人大多是有走心，没守心。我在安监局工作了八年，亲眼目睹了我身边的其他科局人员一批又一批提拔重用，而安监部门一潭死水，这么多年没有提拔过一个人，其工作就出现了虽然尽职尽责但缺乏热情和积极性。其三我们的法规和政府政令中对联合执法还没有依据可找，从而致使基层安全综合监管部门无权威可言，根本无法有效协调安委会其它部门。就是组织一次联合执法也是徒有形式，实际上还是安全生产监管部门孤军作战。

　　五是基层安监人员装备差、待遇低，在很大程度上存在着后顾之忧。基层安全监管人员直接面对小企业，经常要深入到矿山、危化品等生产一线进行检查，工作辛苦，危险性大。由于缺乏统一的政策规定，安全监管人员普遍没有意外伤害保险，没有岗位津贴等，与公安、纪检、环保、信访等部门相比，安全监管人员的福利待遇偏低。加之近年来安全监管人员因事故被追究责任的多，负面报道的多，普遍感觉工作压力大、责任重、政治风险高，人员思想波动较大，充当政府“消防大队”的安监部门人员流动和升职极其困难。安监人员不仅要承担履职的风险，而且要承担政治、法律的风险，而这种情况其他部门比较少见。同样是履行行政执法职能的监察大队，农业、林业、劳动等部门的监察大队纳入了参照公务员管理单位，而唯独安全生产监察大队不能参照。湖南娄底涟源市煤炭工业局下辖的48名乡镇安监员，先后以各种理由提出辞职。据调查，经济窘迫只是涟源市乡镇安监站暴露的问题之一，问责严厉、工作没有安全感，似乎才是辞职背后的主要原因。一些安监人员感动细致甚至繁琐、严厉的考核办法，常令他们战战兢兢、彻夜难眠。重庆市綦江县石壕镇安监办25名安监员集体递交了辞职报告，原因是待遇低、压力大，养家太艰难。目前安监人员存在着有限的手段，无限的责任。

　　三、建议与对策

　　一是实实在在的增强认识，真真正正的加强领导。增强识是指增强领导的认识。到目前各级领导对安全生产的认识仅停留在与自己的政治前途有关的层面。建议各级党校开设安全生产知识的课程，促其建立和提高对安全生产的认识，加深其理解。加强领导首先应是加强党政一把手对安全生产工作的领导，我国政府和有关法律规定各级政府主要负责人是安全生产的第一责任人。那么，我们为什么不能让政府主要领导来主管这一工作呢？由政府主要领导主管这一工作，其一是显示了领导的重视。其二是对联合协调安委会有关部门的工作理顺执法关系，避免工作中的扯皮推委显得尤为重要。

　　二是健全完善法律法规，理顺执法程序。由于《安全生产法》中未能对县级以下的安监机构的建立及职能进行明确，使得乡镇安监机构在法理上找不到依据，造成了安监管理网络上的漏洞。建议相关法律法规应对县级以下安监机构的建立及职能进行明文规定，明确成立专门负责安全生产的机构，确定编制，使乡镇安监机构名正言顺，合理合法。尽管我国的法律法规已得到了进一步的完善，但《安全生产法》由于其出台时间短一直未曾修定，与之相配套的许多法律法规，也未能修改，这些法律法规在日常执法中操作性不强，局限性也很大。应当及时的修改《安全生产法》等法律法规对强性违法者应制定明确的规定。同时对应当配合的部门不及时支持配合应当有明确的规定。再就是安全生产事故的调查、法规要求成立联合调查组，但在日常的监管和事故调查中这个联合调查组突显了不现实性。其一是事故发生后组织调查组要用去相当多的时间，这和法律要求的第一时间赶到事故现场，展开调查是矛盾的。其二组织的联合调查组配合协调难度极大，很难做到统一，对事故调查增添了很多不必要的麻烦。许多基层安监人员在为此事感叹时都在议论为什么公安机关、法院、环保都可以自己组成专案组调查案件，而安监工作却唯独不能，这岂不叫人费解和着急！

　　三是确定编制，将安监人员经费纳入县、乡级财政预算。根据各地县、乡镇财政状况及安监工作任务大小，一般乡镇可额定编制1-2人，重点乡镇可额定编制2-4人。人员工资必须纳入当地财政预算，这样才能解决他们后顾之忧，才能使他们一心扑在工作上。

　　四是通过授权方式，赋予乡镇安全机构一定的执法权力。由于目前县级安全机构人员一般都不足20人，大多存在事多人少，平时安监工作难以面面俱到，往往形成安监死角，这就需要充分利用乡镇安监机构力量和发挥他们的作用，弥补县级安监力量不足的缺陷。只有赋予乡镇安监机构一定的执法权利，才能使得安监工作层层落实，才能杜绝安监工作死角，才能使安监工作有序进行。

　　五是加大安全生产投入，逐步改善基层安监机构工作条件。据调查，苏北各县（区）财政每年拨付的安监经费大多不足10万元，而且每个县（区）最少有10多个下属乡镇，其经费远远不够满足安监工作的开展。建议各地县、乡政府每年要安排一定的资金，并逐年递增，用于基层安监机构建设的必要投入，使得“六个一”（机构、编制、人员、办公地点、经费、装备）真正到位。

　　六是加强素质培训，提高监管队伍的整体素质。要针对安全生产监督管理的新形势、新变化，开展多种形势的培训活动。省级安全培训要向下延伸，直至乡镇级，使乡镇安监人员逐步掌握积累安全科学知识，不断提高业务能力。