土地流转中农民权益的司法保护

      随着我国城镇化进程和城乡发展一体化的不断推进，越来越多的农村土地通过流转方式转化为城镇建设和工业用地。加强土地流转中的农民权益保护，成为人民法院贯彻落实党的十八届三中和四中全会精神、保障人民安居乐业的重要职责。笔者以人民法院近年来办理的相关案件为视角，对我国农村土地流转存在的问题进行探析，着眼加强农民权益司法保护提出相应对策和建议。


存在的主要问题及其原因
　　当前，农村土地流转正处于由政府主导向市场化交易的过渡阶段，还没有完全步入制度化、规范化、市场化轨道，在农民权益保障方面还存在不少问题和不足。
　　从人民法院办理的相关案件看，主要存在以下五个问题。一是农民的主体权利得不到保障。在土地流转中，农村集体经济组织、村民自治组织，擅自代行农民主体权利。二是土地流转的公开民主度不高。三是村、镇组织违规流转土地。有的农村集体经济组织为了追求经济利益，以假入股、联营，真出让、出租的形式，将农村土地转让给企业使用；有的乡镇政府擅自变更土地用途，采取“以租代征”方式自建产业园，违规占用农村土地。四是政府征收不规范。近年来，地方政府为推动城镇化发展，强力实施“旧城改造”“城中村改造”工程，大量征收农村土地，但由于很多地方征收补偿标准过低，征收程序不规范，被征收人抗拒情绪激烈，有的甚至酿成群体性事件。五是司法保护渠道不畅通。农村土地流转具有较强的政策性，由于当前国家实行鼓励探索的弹性土地流转政策，各地土地流转政策差别较大，给司法介入造成了很大困难。许多法院因对土地流转的政策标准难以把握，对因此形成的纠纷一般不予受理。
　　农村土地流转中出现的诸多问题，有特定的体制政策与社会背景原因，也有具体的制度机制因素。一是集体土地所有制下的土地权利主体多元。我国实行农村土地集体所有制，土地所有权、使用权、管理权分属集体组织、农民、政府三方主体，农民处于弱势地位，在土地流转中主动参与少，被动接受多，致使主体权利行使不充分，自身权益难以保障。二是法律法规不健全造成农村土地流转失序。当前，虽然从政策层面允许土地流转进行市场化运作，但配套法律制度还未及时跟进，相关管理法规缺失，农村土地市场化运作仍停留在探索阶段，没有建立起规范完善的流转程序与管理制度，致使流转随意性大、隐蔽性强。三是土地快速增值形成利益驱动。在城镇化、工业化乃至城乡一体化的推动下，农村土地价格快速攀升，受价值激增的利益驱动，村集体、乡镇及上级政府采取出租、征用等方式积极推动土地流转，使大量农村土地转变用途。四是政绩考核指标设置不科学加剧农村土地不当流转。一些地区以GDP为政绩考核主要指标，导致地方政府片面追求经济增长速度，把土地流转作为经济增长支点，擅自扩大建设用地规模，违规进行土地流转。


加强司法保护的对策措施
　　加强农民土地权益的司法保护，是建立健康有序的土地流转秩序，促进农业增效、农民增收和城乡一体化发展的重要条件。当前，司法机关应当认真贯彻落实新形势下的土地流转政策，依法调整土地流转利益关系，确保农民土地权益得到有效维护。
　　司法保护坚持三项原则。其一，保护农民合法土地权益原则。土地是农民最重要的生产生活资料，是农民安居乐业的基本条件。在土地流转的各方主体中，作为个体的农民处于弱势地位，人民法院必须坚持公平、公正和平等保护，准确适用法律政策，充分保障农民诉权行使，依法确认农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保、入股等权能，切实维护农民公平分享土地增值和流转收益。其二，维护土地流转合法有序原则。慎重对待地方性土地流转政策下产生的矛盾纠纷，平衡处理推进城乡发展一体化与保障农民权益之间的关系，依法保护合法流转，坚决制裁违法流转，促进形成积极稳健的土地流转秩序。其三，注重协调和解原则。土地流转纠纷涉及人员多，现实因素与历史遗留问题交织，权利义务关系复杂。人民法院应当尽可能采取协调、调解、和解方式，促使矛盾纠纷实质化解，实现法律效果与社会效果有机统一。
　　依法稳妥处理农村土地流转中的重大问题。农村土地流转中的很多问题涉及国家法律的实施，事关经济政策的推行和社会稳定大局，既要严格执法，也要平衡各方利益，确保妥善处理。第一，严格执行集体土地与国有土地的法律认定标准。城市规划区内的集体土地，在没有经过合法征收程序，没有给农民必要、合理的补偿之前，不能因城市规划而发生土地性质转变与所有权人的变更。人民法院必须始终坚持这一标准，有效制约、及时纠正侵犯农民土地权益行为。第二，正确认定宅基地流转的效力。同一集体经济组织成员之间的宅基地买卖行为，应认定有效。非同一集体经济组织成员之间的宅基地买卖，一般应认定无效。但是，农民在外村购房主要用于自住，并且已融入房屋所在村生活，如与当地村民形成姻亲关系，取得该村承包土地，在村内从事个体经营或办企业等，无论是否办理户籍转入或者宅基地审批手续，也应认定有效。农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，如果土地性质未转为国有，该范围内的房屋和宅基地买卖合同效力，应当参照农村宅基地、房屋买卖的有关规定予以认定。第三，合理确定农村土地流转收益分配范围。根据法律规定，农村土地流转收益应当在集体经济组织成员之间分配。农村集体经济组织成员资格的认定，应当以是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口，是否形成较为固定的生产、生活关系等进行综合判断，不能单纯以户籍标准加以认定。
　　加强对农村土地征收的司法审查与监督。根据法律规定和土地征收实际，人民法院可以将以下行为纳入行政诉讼或非诉执行案件受理范围：人民政府对有争议的补偿标准作出的行政裁决；人民政府批准的征地补偿、安置方案；人民政府作出的责令交出土地决定；人民政府在行政征收中的消极不作为。如对应收回土地不予收回、对非法占用土地行为不予处理等；无权、越权批准征收、使用土地等行为；强制执行土地征收决定的申请。受理此类申请时，应当严格审查行政决定的合法性、行政程序的恰当性以及法律效果与社会效果的协同性，慎重使用强制执行措施。
　　健全完善相关配套制度措施。实现农民土地流转权益的有效司法保护，还需要相关配套制度措施的及时跟进。一是健全农村土地流转法律制度，将宅基地和经营性建设用地流转纳入村民自治范畴，落实土地流转中农民主体地位，规范农村土地流转条件和程序，明确流转收益分配原则和标准，保障农村土地“依法、自愿、有偿”流转。二是完善监管服务制度，明晰村民委员会、乡镇政府及相关部门的管理服务职责，实行对农村土地流转全过程、全方位监督，确保土地流转依法规范有序进行。三是改进地方政府政绩考核办法，取消GDP考核指标或降低GDP考核权重，消除地方政府对农村土地流转利益追求的不当预期，规范农村土地流转使用。四是完善农村户籍、就业、教育、医疗、养老等管理制度，加快建设城乡一体化的社会保障体系，为农民安居乐业提供长效保障。
　　（作者系山东省高级人民法院党组副书记、副院长侯建军）