以全会精神审视法治引领和规范作用下的行政执法

    党的十八届四中全会提出“必须更好发挥法治的引领和规范作用”，这可以说是在新时期对我国各项工作提出的一个总的纲领性要求。作为法治政府建设核心内容的行政执法显然也要在“法治的引领和规范作用”之下。本次全会通过的《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》（以下简称《公报》）和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），有多处文字涉及到了行政执法的规范化问题，并从顶层设计的高度勾勒出了法治引领和规范作用下行政执法的基本框架，这也充分说明了行政执法法治化在依法治国、建设法治政府中的现实意义、突出地位和重要作用。
　　一、法治的引领和规范作用有助于实现对行政权力的控制，防止权力滥用。十八届四中全会指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”在现代国家，法律的实施主要是由行政机关来完成的，法律规定的内容绝大部分要通过行政机关执行权的行使来实现。作为行政权力行使的最基本依据，现代法治所要求的“良法”是控制行政权力的“重器”。但是，应该看到，由于立法机关主要通过会议的方式来进行立法，面对着错综复杂而又不停变化的社会关系，立法机关的因应很可能会不够灵敏或具有一定的滞后性。因此，为了保持法律的稳定性，避免立法内容的频繁修改或废止，立法总是习惯于在很多问题的处理上作出相对模糊和原则性的规定，从而授予行政机关比较大的裁量权，为行政权力的滥用留下了空间。而且，行政权具有主动、不间断的特性，一旦人们掌握行政权，总是会趋向于把这种主动、不间断的权力运用到最大，也大大增加了权力滥用的可能性。那么，怎样才能更为有效地控制行政权力呢？法治的引领和规范作用成为最优的选择，主要体现为：在有“良法”保障的前提下，通过各种法律制度的设计，把行政权力滥用的可能性压缩到最低。从《公报》和《决定》中也可以看出，在提到行政执法时，有相当多的文字是阐述有关制度内容的，主要包括政府权力清单制度、行政裁量权基准制度、行政执法责任制、政务公开制度等，这也充分说明党中央对行政执法中法律制度建设的重视。
　　二、法治的引领和规范作用有助于行政执法的公正严明，更好地保护公民权益。公正是现代社会追求的基本价值准则之一。人们常说，“公平正义比太阳还要有光辉”，体现出公正价值在现代社会的重要性。这一准则在行政执法中的最基本体现是要求行政机关要平等对待执法对象。这是宪法规定的公民平等权在行政执法领域的具体化，在实践中往往要求不能进行选择性执法、不能出于不正当的动机进行执法，也不能在执法的过程中考虑某些与执法活动无关的因素进而作出不公正的裁决等。除了公正外，行政执法还要严明。执法不严同样也是对公正的侵害。在生活中，人们经常会听到或看到有违法事件存在而行政执法机关却不作为或消极作为的情况，这对于认真守法的公民而言显然是不公正的，也是对其权益的不尊重，会极大地影响行政机关的执法公信力。只有在公正的基础上严格执法，才能创造出和谐有序的社会环境，为经济社会的平稳发展奠定基础。
　　法治是行政执法公正严明的最根本保障，对此，可从以下两个层面进行理解：首先，行政是对法律的执行，而法律具有最广泛的民意基础，当然也就具有最本源意义上的公正性。同时，法律所具有的普遍实施的特性也是执法严明的最大动力。其次，现代法治社会通过一系列制度设计推动行政执法公正严明，最为典型的就是法院通过司法审查对行政执法行为进行监督，尽可能保证行政执法机关不偏离公正严明的执法轨道。若偏离了这一轨道，则无论是执法中的作为还是不作为等都会受到追究，并承担相应法律后果，从而达到更好地保障人民群众权益的目的。
　　三、法治的引领和规范作用有助于增强人民群众对执法活动的认同，减轻或消弭执法活动中行政执法机关和群众之间的张力关系，尽可能地避免出现执法中的“官民”冲突。行政机关在开展执法活动时和执法对象之间是一种管理与被管理的关系。从人的本性而言，面临约束时很可能会自然而然产生不服从甚至抵触的情绪，因此，行政执法机关和执法对象之间事实上存在一定的张力关系，一旦没有得到很好的处理，这种张力很可能会急剧放大，进而形成冲突性事件，甚至是群体性事件。执法对象对行政执法活动的认同会极大地缓解这种张力，从而使执法活动可以平和、有序地进行，还可以节约行政执法成本，提高行政效率。那么，怎样才能达到这种理想的状态呢？法治依然是最好的选择。因为法律会对社会关系的处理作出明确、具体的规定，并通过相关的制度使处理过程公开、可控，人们通过对法律规定的了解以及对执法过程的适当参与，可以减轻对行政权力滥用的质疑，从心理上更容易接受执法结果，从而避免冲突的发生。若没有法治的引领和规范，执法中的暗箱操作、违规滥权现象必定十分普遍，各种“官民”冲突也必然大量增加。
　　因此，学习贯彻党的十八届四中全会精神，加强行政执法相关制度建设，从制度层面为我国未来法治政府建设指明方向，刻不容缓。
　　一是政府权力清单制度。政府权力清单制度是一种形象的说法，也就是说政府权力属于执行权的范畴，应该有法律的明确授权，对于没有法律授权的权力，行政机关是不可以行使的。权力清单制度可以保证行政执法过程中做到职权法定、边界清晰、主体明确，避免行政机关滥用职权或越权行政。
　　二是行政裁量权基准制度。前面已经提到，在现代社会，行政机关往往享有非常大的行政裁量权，即行政机关在法律规定的权力范围、空间、限度内，可以根据自己的判断作出执法结果。只要执法结果在上述法律规定的范围、空间和限度内，都是合法的，因而法律对于行政机关在裁量权内自我判断的控制是比较弱的。为了弥补法律的这一缺陷，行政裁量权基准制度就应运而生了。所谓基准主要是指行政裁量权行使的操作标准和细则，通过这一制度建设使得行政裁量权的行使更为具体、客观、统一，防止权力行使的随意和无序。
　　三是行政执法责任制。行政执法责任制是规范和监督行政执法活动的一项重要制度。有权力就应有责任，强化执法责任可以使行政机关及其工作人员提高执法的责任心，养成公正严明执法的自觉性。比如，很多地方推行的行政执法评议考核和责任追究制度等就是行政执法责任制的重要内容之一，对于规范性执法起到了一定的作用。
　　四是政务公开制度。人们常说：“阳光是最好的杀毒剂，路灯是最好的警察。”政务公开是保障人民群众知情权、对行政执法活动进行有效监督的最好方式。若没有政务公开，行政活动秘密进行，人民群众的监督就无从谈起。十八届四中全会指出，政务公开包括“决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”，为政务公开的法治化发展指明了方向，即政务公开是全面的、多层次的，目的是为了更好地保障人民群众的权益。作者：郭庆珠