关于加强街道人大监督工作的探索与思考

关于加强街道人大监督工作的探索与思考

菏泽市人大常委会研究室  许素洋 常俊哲 韩伟 魏宏伟

 

随着我国城镇化建设的推进，街道已成为城区经济社会发展和民主法治建设绕不开的地带，可目前人大对街道工作的监督却处于一种“休眠”状态。如何强化人大监督在街道层面的存在，已成为新时期人大工作面临的一项重要课题。为此，本文拟就加强街道人大监督工作进行一些探索和思考。

一、加强街道人大监督工作的现实必要性

街道办事处作为县（区）政府派出机构，虽然不是一级政府，其事实上扮演着一级政府的角色。把街道行政工作纳入人大监督范畴既是依法治国的客观要求，也是保证街道工作依法开展的现实需要。

（一）现实背景。新时期民主法治建设的要求。十八届三中全会指出要加强人民代表大会制度理论和实践的创新性研究，推动人民代表大会制度与时俱进。人民代表大会制度是国家政体，是社会主义民主政治的压仓石，必须实行全覆盖，即在每一个层级都能发挥作用，不能有“化外之地”。毫无疑问，加强人大对街道办事处的监督,便是维护宪政统一的应有之义。新型城镇化发展的要求。随着我国城镇化进程的加快，不少新城区及周边乡镇被改制为街道，但改制后却仍承担着大部分行政管理职能。而作为街道人大工作就不一样了，由于行政机构由一级政府变为派出机构，街道就没有了本级人民代表大会及其人大代表，原乡镇人大对同级政府的监督主体和监督职能也随之空缺，街道权力运行和制约机制出现“空档”，迫切需要填补人大监督的空白。巩固基层政权的要求。街道位居国家政权体系与城市社区群众自治组织的结合部，人大监督在这样一个特殊的层面上，直接关乎依法治国方略在基层的贯彻实施，关乎基层民主政治建设和社会的和谐稳定，要填补这一政权建设的断层，就亟待创新人大工作体制机制提供保障。

（二）可行性研究。从街道人大机构的性质看。街道人大工作机构与街道办事处的关系，本质上体现的是县区人大常委会与县区人民政府的关系，这种关系本身就暗含着一种监督与被监督的关系。街道人大工作机构作为县区人大常委会的派出机构，有协助派出机关履行职权的职责，这种职责从现实可操作层面，更多的体现为经县区人大常委会授权，为驻辖区县区人大代表履职服务,实施对街道层面县区“一府两院”派出机构的监督。从街道人大机构设立的目的看。在街道设立人大工作机构最根本的目的是要代表人民群众，加强对公权力的制约和监督，推进街道工作的民主化、法治化。赋予街道人大一定的监督职能，从现实效果看，有利于保证宪法法律在街道的的贯彻实施，保证行政、司法权力依法行使，保证广大居民群众的合法权益得到尊重和维护。从街道人大机构联系群众的功能看。当前，城市改革和发展进入了一个新的历史阶段，街道工作涉及拆迁、征地等事关群众切身利益的事项不断增多，但其决策程序却因缺少本级人民代表大会和人大代表，收窄了群众诉求表达的平台和渠道，致使许多重大决策不能与群众进行及时有效地沟通，沟通回应渠道不畅，极易导致一些群体性事件和非理性表达，影响群众路线教育实践活动的成效，人们急切期盼着通过街道人大工作搭建起联系人民群众的桥梁。从各地街道人大工作机构的实践看。就全国范围来说，各地县区人大常委会出台的街道人大工作制度，大都把监督列为一项重要工作职责，如重庆、南京、苏州等市辖区人大常委会通过的《街道工作委员会工作暂行办法》，都明确将对区“一府两院”派出机构实施监督列为街道人大机构主要职责之一，均有效发挥了街道人大的监督作用。

二、加强街道人大监督工作的实践探索

目前，菏泽全市共有街道办事处31个，辖区内常住人口200余万人。如何破解街道层面人大监督的“真空”状态，避免宪法设置的各项权力制约机制在街道出现“空转”，我老秘网市人大进行了积极探索，推行了街道人大监督员制度，有效强化了街道人大监督工作。

（一）健全街道人大监督制度。为搞好街道人大监督工作的顶层设计，市人大常委会出台了《关于加强街道人大监督工作和推行街道人大监督员制度的意见》，明确了街道人大工作职责和街道人大监督员的性质、权责、履职方式等。各县区人大根据《意见》要求，先后修订了《街道人大联络处工作职责》，结合实行人大监督员制度，对街道人大工作职责进行了重新定位；制定了《街道人大监督员推选工作规程》、《街道人大监督员履职暂行办法》等工作规范，规定街道人大监督员由居民群众通过民主推选产生，负责联系辖区内居民群众，听取并反映群众的意愿和诉求，并在街道人大工作机构的组织下，协助辖区内人大代表参与基层国家事务的管理和监督。在具体操作层面，县区人大以常委会决定的形式，授权街道人大工作机构，组织本辖区人大代表和人大监督员，通过议事会议、视察调研、工作评议等形式，实施对县区“一府两院”在街道派驻机构的监督。

（二）充实街道人大监督力量。按照先试点后推行的原则，2013年市人大常委会选定在定陶、成武两县的4个街道进行了街道人大监督员工作试点。采取建立组织、培训骨干、宣传发动、划分选区、确定选民代表、推荐候选人、召开选民代表大会“七步推进法”，推选产生了189名街道人大监督员，并成功召开了人大监督员会议。2014年初，市人大常委会根据两县试点情况，组织召开街道人大监督员工作现场会，对其经验进行认真总结，并确定在全市范围内全面推行街道人大监督员制度。目前，全市31个街道共推选产生街道人大监督员1728名，其中农民899名，工人335名，干部338名，专业技术人员156名，充分体现了人大监督员的代表性、广泛性，充实壮大了街道人大监督力量。

（三）强化街道人大监督职能。为强化街道人大监督职能，菏泽市委出台了《关于加强乡镇（街道）人大的工作意见》，对街道人大的干部配备、工作经费、办公条件及队伍建设等方面作出硬性规定，强化了街道人大基础建设。目前，全市31个街道人大全部达到“有机构、有人员、有场所、有经费、有制度、有档案”六有标准，配备了专职主任和人大专职干部，将人大代表和人大监督员活动经费列入了财政预算，建立了街道人大议事会议、视察调研、工作评议、联系选民、向选民述职等工作制度，规定每季度召开一次驻辖区人大代表和人大监督员议事会议，每年开展视察调研活动3-5次，对办事处整体或专项工作评议一次等，较好地发挥了驻本辖区人大代表和街道人大监督员的作用，强化了对基层国家事务的监督，拓展了广大居民诉求反映渠道。

三、加强街道人大监督工作中的困惑、误区及原因

街道人大监督员的推选产生，有效弥补了街道人大监督力量的缺失，填补了街道人大监督工作的空白，但在实践过程中，还存在着一些困惑和误区。

（一）主要困惑

1、监督主体名称的困惑。目前，由于街道人大工作机构设立及其工作职能没有明确的法律规定，造成各地街道人大工作机构的名称不尽统一，有街道人大工作委员会、街道人大工作室、街道人大联络处等。在街道人大监督员工作推行过程中，也遇到了名称方面的纠结，有的认为，街道没有本级人民代表大会，叫“人大监督员”不太合适，称之为“人民监督员”更为贴切些；有的认为“人大监督员”的监督缺少法律授权，叫“人大联络员”或“民意代表”更为合适，究竟哪一种称谓更为科学，还需要进一步探索论证。

2、依法履职的困惑。街道人大联络处派出机构的性质决定其在开展监督时面临着于法无据的困境，即使以县区人大常委会授权的方式开展监督工作，也往往显得底气不足，影响了监督实效。同时，推选产生的人大监督员因没有明确的法律地位，不便自主开展监督活动，只能依附辖区内县区人大代表进行履职，其履职主动性受到很大制约。

3、监督效力的困惑。从街道人大机构的性质地位来看，其作为县区人大常委会的派出机构，地位应与县区人大常委会其他工作机构一样，严格意义上讲是不具备独立开展监督主体资格的，从法理上讲，接受街道人大工作机构的监督也并非街道办事处及其他派出机构的法定义务。街道人大工作机构和人大监督员对辖区行政司法等工作的监督意见无法像乡镇一样通过人民代表大会直接反映，只能依靠本辖区县区人大代表以代表建议形式间接反映，其监督效力便会大打折扣。此外，在推行街道人大监督员工作中，街道人大监督员虽然被赋予了一定的监督权利，但毕竟缺少法律授权，提出的意见建议对街道办事处也不具有“必办”的法定约束力。

（二）存在的误区

1、开展工作过多依赖党委授意和推动。实践中，街道党委往往将街道人大监督作为推动工作的手段，致使街道人大工作过多地依赖党委授意、主导和推动。此外，对街道人大工作机构组织开展监督活动形成的监督意见的办理，也往往过多依赖党委的喜好，没有将其纳入法治轨道，工作缺少自主性和主动性。

2、直接套用乡镇人大的监督方法。街道人大作为县区人大常委会的派出机构，在本质上不同于乡镇人大，但实践中有些街道人大机构直接套用乡镇人大听取审议工作报告、开展执法检查、视察等，并将监督意见和人大监督员提出的建议，直接以街道人大工作机构的名义反馈街道办事处研究处理，这种做法严格上讲是有悖法理的。

3、街道人大监督员制度实施中的误区。在推行街道人大监督员工作实践中，也存在着一些误区，主要表现为在人大监督员的推选过程中，推选程序和方式不够规范，有的采取举手表决、等额表决的方式进行推选，随意性太强，缺乏严肃性，影响了民主意志的自由表达；有的街道党委把人大监督员当做一种荣誉授予，将其作为表彰先进的一种手段，甚至当做村居后备干部的标签；有的街道把人大监督员等同于乡镇人大代表，硬性地将乡镇人大代表的权利赋予人大监督员，这就模糊了依法履职的界限。

（三）原因分析

1、体制方面。街道办事处是县区人民政府的派出机构，从根本上来讲不是一级政府。街道人大是县区人大常委会的派出机构，没有县区人大常委会授权，也不能独立实施监督。让没有自主监督权的街道人大工作机构去监督同样没有法律行政授权的街道办事处，无论是从理论上还是从实践上，都存在名不正言不顺的困境。

2、法律方面。对街道人大监督工作，从全国人大到地方人大均无立法，执行起来无法可依，立法明显滞后于实践。菏泽市虽实施了街道人大监督员工作制度，以弥补街道辖区内人大代表数量偏少的不足，但在具体工作实践中，街道人大、人大代表和人大监督员三者之间关系及职责的设定还有待进一步规范，尽管有县区人大常委会决定授权，法律依据的缺失仍是不可回避的硬伤。

3、认识方面。有的认为街道人大不是一级国家权力机关，其职责主要应是协助县区人大常委会联系服务驻辖区内人大代表，开展监督工作于法无据；有的认为街道办事处不是一级政府，设立人大监督员制度有悖现行体制；有的认为在目前环境下，乡镇人大及乡镇人大代表的作用都没有得到充分发挥，没有法律名份的街道人大机构及人大监督员的监督更发挥不了什么作用。应该说，以上几种看法都是片面的，曲解了宪法及相关法律的立法本意，没有实现思想观念和实践探索的与时俱进。

四、加强街道人大监督工作的思考与建议

（一）加强党委对街道人大工作的领导。坚持和加强党的领导，是街道人大行使职权、开展工作的前提和保证，是任何情况下都不能动摇的基本原则。各级党委应结合新时期民主法治建设实际，进一步加强和改进对街道人大工作的领导，及时研究解决街道人大工作和自身建设中遇到的困难和问题，在机构设置、人员配备、经费保障、工作开展等方面予以大力支持，切实发挥街道人大工作作用，促进经济社会发展和民主法治建设。

（二）创新街道人大监督工作方式方法。认真组织辖区内人大代表和人大监督员，每季度召开一次街道人大议事会议，听取街道办事处及其他派驻机构的工作汇报，并以代表综合建议的形式提出监督意见，交街道办事处及相关机构研究处理。定期组织辖区内人大代表和人大监督员开展视察调研活动，督促辖区内重大发展和民生问题的落实。组织人大代表和人大监督员，对街道办事处和其他派驻机构的工作进行民主评议，并将评议结果向社会公开。及时召开社会热点听证会，就经济社会发展和群众普遍关心的热点问题举行通报、听证活动，促进决策的民主化、科学化。

（三）充分发挥人大代表和人大监督员作用。充分发挥人大代表和人大监督员的作用，是做好街道人大工作的基础。要强化服务保障，定期举办培训班，加强人大业务知识和相关法律法规的培训，着力提高人大代表和人大监督员的依法履职能力。采取座谈、走访、信函、热线电话等形式，建立代表与监督员、监督员与居民联系的“绿色通道”，使其及时了解民情，倾听民声，反映民意，充分发挥其联系群众、促进和谐等方面的作用。采取人大监督员和人大代表混合编组的形式，加强人大代表（人大监督员）小组建设，积极开展小组活动，将人大监督员反映比较集中的问题，形成人大代表意见建议，通过合法途径反馈有关部门办理，使人大代表意见建议具有更加广泛的民意基础。

（四）健全完善街道人大相关法律规范。加快街道人大相关法律的立法步伐，进一步明确街道人大的性质、地位、权责、机构设置、履职方式等，使街道人大工作真正纳入法制轨道，发挥其应有的作用。在目前情况下，建议先以县区人大常委会决定的方式授予街道人大机构开展监督工作，研究制定县区人大常委会对街道人大工作指导办法、街道人大工作重大事项向派出机关报告制度。探索建立街道人大监督员推选产生规程、街道人大议事会议事规则、人大代表和人大监督员视察调研和工作评办法等，提升街道人大工作规范化水平。

（五）严把行政规划变更关口。在城市设立街道办事处，是基于大城市居民单位管理多、属地管理少的实际，本着即节约行政资源又兼顾便民服务而设立的。而眼下由县城或周边乡镇改制的街道，居民大都仍是原著市民或农民，大量属地管理的责任与行政职能弱化的办事处体制明显不适应。建议在新一轮城市化过程中，有关部门应从客观实际出发，本着便于管理和效能优先的原则，严把乡镇改制关口，防止将原本宜行的体制人为复杂化，使基层公共管理和民主法治建设面临困境和断档。