国务院关于深化行政审批制度改革加快政府职能转变工作情况的报告

国务院关于深化行政审批制度改革加快政府职能转变工作情况的报告

——2014年8月27日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上

国务委员兼国务院秘书长　杨　晶

全国人民代表大会常务委员会：

我受国务院委托，报告深化行政审批制度改革、加快政府职能转变有关工作情况，请审议。

   一、工作进展情况

   深化行政审批制度改革、加快政府职能转变是党的十八大和十八届二中、三中全会部署的重要改革，是十二届全国人大一次会议审议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》确定的重要任务。新一届国务院组成以来，把加快转变政府职能、简政放权作为开门第一件大事，把深化行政审批制度改革作为重要抓手和突破口。李克强总理高度重视这项工作，提出本届政府任期内要把原有审批事项削减1/3以上，主持召开10多次国务院常务会议专题研究，两次召开全国电视电话会议进行动员部署，并作出一系列重要批示指示。一年多来，按照党中央统一部署，国务院根据行政许可法的要求，整体谋划、分步推进，先易后难、由浅入深，大刀阔斧取消、下放行政审批事项，着力推进简政放权，同时坚持放管结合，加强事中事后监管，创新政府管理，转变政府职能，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府，努力为人民提供优质高效服务。经过各方面共同努力，行政审批制度改革和政府职能转变工作取得重要阶段性成果。

   （一）以行政审批制度改革为突破口，大力简政放权。国务院部门审批事项过多、管得过细，不利于调动各方面积极性、释放市场主体活力，是行政体制的突出矛盾和问题。加快政府职能转变，必须把行政审批制度改革作为首要任务。一是大幅减少行政审批等事项。着眼于理顺政府与市场、政府与社会的关系，减少政府对微观事务的管理。一年多来，国务院先后取消和下放7批共632项行政审批等事项，一批涉及企业投资项目核准、企业生产经营活动许可以及对企业、社会组织和个人的资质资格认定事项被取消或下放。如取消基础电信和跨地区增值电信业务经营许可证备案核准、国内通用航空企业承担境外通用航空业务审批、煤炭生产许可证核发和设立煤炭经营企业审批、享受小微企业所得税优惠核准等；下放省际普通货物水路运输许可，下放城市轨道交通审批权，由省级政府按照国家批准的规划予以核准。修订了政府核准的投资项目目录，需报国务院部门核准的企业投资项目减少60%左右。将31类点多面广量大单项资金少的中央预算内投资补助项目，下放地方安排。改革工商登记制度，放宽市场准入，将“先证后照”改为“先照后证”，注册资本实缴登记制改为认缴登记制，将126项工商登记前置审批事项改为后置审批，约占改革前前置审批事项的五分之三，将企业年检制度改为年度报告公示，推进工商注册制度便利化。减少、整合财政专项转移支付项目，从改革前的220个减少到目前的150个左右，减少了近三分之一。大力减少行政事业性收费，取消34项中央级行政事业性收费和314项地方行政事业性收费，降低20项收费标准，每年减轻企业和个人负担约100亿元。二是公开国务院各部门现有行政审批项目并全面清理非行政许可事项。全面摸清并向社会公布了国务院各部门正在实施的行政审批事项，锁定了改革底数，并接受全社会监督，从制度上堵住了各部门随意实施审批的漏洞。在此基础上，开展了非行政许可审批事项清理规范工作。这些事项中很多名义上不是行政许可，但实际面向社会和企业，设定随意性大、实施不规范，与依法行政、建设法治政府的原则相违背。为从根本上解决这一问题，国务院专门印发文件，开展清理工作，目的是堵住这个“偏门”，消除行政审批灰色地带。三是着力规范行政许可的设定。为根除行政许可事项边减边增的顽疾，国务院印发了严格控制新设行政许可的通知，对新设行政许可的标准、审查程序和监督等作了更为具体严格的规定。在起草法律草案、制定行政法规时严格遵守行政许可法的规定。

   一年多来，以行政审批制度改革为突破口的简政放权工作取得重要成效，为市场松了绑，为企业添了力，社会投资和创业热情迸发，就业岗位持续增加，社会和人民群众给予较高评价。2013年，全国新登记注册各类市场主体1131.54万户，同比增长19.6%，增速比上年高出17.8个百分点，其中，新登记私营企业增长30%，为近年来最高；民间投资增长23.1%，占全部固定资产投资比重提高到63%。2014年1—6月，新登记注册各类市场主体593.95万户，同比增长16.71%，其中，新登记私营企业增长60.17%；民间投资占比提高到65.1%；个体私营经济从业人员大幅增加，2014年前6个月的就业人数比上年底增加1300万人以上，同比增长3倍多。

   （二）加大监管力度，促进市场公平竞争。李克强总理一直强调，放和管是两个轮子，只有两个轮子都做圆了，车子才能跑起来；既要把该放的放下去，还要把该管的管起来并管好，这两方面内容同等重要。一年多来，国务院在大力简政放权的同时，高度重视加强市场监管，努力为各类市场主体营造公平竞争的发展环境。一是切实管住管好该管的事项。依据政府职能，对关系人民群众身体健康、生命财产安全以及可能妨碍市场公平竞争等事项，切实加大了监管力度。2013年各级环保部门向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件数量超过前10年的总和。加强安全生产，完善相关机制，严肃查处重大安全事故并追究有关责任人，2013年重特大安全事故下降16.9%。重组食品药品安全监管机构，深入开展食品药品安全专项整治，对婴幼儿奶粉质量按照药品管理办法严格监管。持续保持打击假冒伪劣、侵犯知识产权等违法违规行为高压态势，推进公平公正监管执法，加大了案件信息公开，强化了行政执法与刑事司法的衔接。二是加强取消下放事项的后续监管。按照李克强总理“放管结合、放管并举”的要求，国务院有关部门将政府管理由事前审批更多地转为事中事后监管，实行“宽进严管”。针对取消下放的审批事项，逐项研究提出相应的事中事后监管措施，包括告知性备案、发挥相关行业协会作用、制定行业从业标准、完善信用管理体系、定期不定期抽查和加大行政问责等，努力做到权力和责任同步下放，调控和监管同步强化。三是创新完善市场监管体系。2014年6月，国务院出台了促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见，从市场准入到市场退出，从对市场主体的监管到对监管者的监管，从市场监管体制机制到市场监管保障制度，明确了27条具体改革措施，着力创新监管方式，推动依法监管、公正透明、权责一致、社会共治；颁布了企业信息公示暂行条例、社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年），着力发挥企业信用体系对企业行为的约束作用，提高全社会的诚信意识和信用水平。目标是建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的市场监管体系，努力形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局。

   （三）认真履行宏观管理职能，促进经济社会持续健康发展。转变职能、减少微观事务管理后，国务院腾出更多精力管宏观、抓大事、议长远、谋全局，进一步创新思路、创新机制，在党中央统一部署下，统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生各项工作。一是创新宏观调控方式。新一届国务院成立以来，面对世界经济复苏艰难、国内经济下行压力较大的复杂形势，保持定力，主动作为，在实行区间调控的基础上更加注重定向调控，正确处理短期目标与长期发展的关系，不采取短期强刺激措施，瞄准经济运行中的突出问题，强化了预调微调，取得了较好效果。二是更加重视发挥市场的决定性作用。注意处理好市场主导与政府引导、政策取向与市场预期的关系，有关政策更加重视遵循市场规律，更加慎重使用行政手段，着力在建立长效机制上下功夫。重视激发民间投资活力，公开发布了首批鼓励社会投资的80个示范项目，涵盖了交通基础设施、新一代信息基础设施、清洁能源工程、油气管网及储气设施、现代煤化工和石化产业基地等方面。改革投融资体制，促进形成政府、企业、社会资本多元化投入格局。进一步扩大“营改增”试点，实行小微企业税收减免优惠，实施旨在支持“三农”和小微企业的定向降准等金融政策。三是注重统筹优化生产力布局。制定实施重点产业布局调整和产业转移的指导意见，推动东部地区部分产业向中西部地区转移。统筹谋划推进“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带、振兴东北地区等老工业基地、促进中部崛起和西部大开发等重大区域战略。四是改进和加强公共服务和民生保障。出台了政府向社会力量购买服务的指导意见，积极推进事业单位分类改革，开展社会组织管理制度改革。加大了保障和改善民生的力度，着力补上经济社会发展的“短板”，增加公共产品有效供给，兜住民生底线，促进社会和谐稳定。

   （四）转变政府作风，提高行政效能。转变政府职能必然要求切实转变作风。国务院认真落实中央加强党风建设的各项举措，持之以恒推进政风建设，特别是以务实作风狠抓承诺事项和政策措施的落实。一是严格执行“约法三章”。严格控制财政供养人员，确保只减不增，优化人员编制结构，一年多来国务院人员编制总量没有新增。严格控制新建政府性楼堂管所，没有新批项目。严格按标准清理规范办公用房。研究提出全面推进公务用车制度改革的意见。严格压缩“三公”经费，2013年中央行政事业单位“三公”经费实际支出比年初预算减少9.54亿元，31个省份本级公务接待费减少26%左右，腾出的资金用于改善民生、发展经济。二是狠抓已出台政策措施的落实。为兑现向人民作出“说到做到，不放空炮”的庄严承诺，树立勤政守信的良好政风，国务院把已出台政策措施的落实放到突出位置，着力打通政策出台实施的“最先一公里”和政策落地的“最后一公里”。今年6—7月，国务院派出四位副秘书长和四个部门一把手牵头，组成8个督察组，分别对各部门各地区落实新一届国务院出台的稳增长促改革调结构惠民生19个方面共60项政策措施情况进行全面督查，对行政审批制度改革进行了专项督查，并特别引入了第三方评估和社会评价，有力推动了各项政策措施的落实，用立行立改的实际行动提升政府公信力。

   宪法和法律是政府工作的根本准则。李克强总理一直强调，国务院和国务院各部门要带头维护宪法法律权威，用法治思维和法治方式履行职责。根据这一要求，深化行政审批制度改革、加快政府职能转变工作从部署到落实，严格遵循职权法定、程序合法、公开透明、法制统一的原则，不省步骤、不缺环节，充分发挥法治对改革的引导、规范、促进和保障作用。对改革涉及的每个项目都经过深入论证、专家评估、多方协调、国务院审议等慎重研究决策过程。对法律设定的审批事项拟取消和下放的，国务院均及时向全国人大常委会提出修改法律的议案；对行政法规设定的审批事项取消和下放的，经国务院常务会议审议通过后，以国务院令形式发布；行政法规设定的审批事项是以法律为依据的，待全国人大常委会修改有关法律后，再修改相关行政法规。上海自贸区试点，需要暂停有关行政审批事项在区内实施，国务院通过申请全国人大常委会授权，解决了改革的法律依据问题。

   二、存在的主要问题

   一年多来，国务院大力推进行政审批制度改革，加快政府职能转变，成效不断显现，但与经济社会发展的迫切需要相比，与全面深化改革的总体要求相比，与人民群众的热切期盼相比，仍有较大差距。总的看，政府职能越位、缺位、不到位问题依然突出，不该管的管得过多，一些该管的又没有管好，管理服务能力较弱，行政效能不够高。这项改革是“正在进行时”，持续深化改革的任务仍很繁重。

   首先，一些部门目前取消、下放的审批事项中“含金量高”的项目还不够多，特别是束缚企业生产经营、影响人民群众就业创业创新的事项取消下放不够，企业和群众感到还不够“解渴”。其次，改革中还存在部门之间、部门与地方政府之间统筹、衔接、配套不够的问题。从横向看，国务院有的部门将项目审批权取消或下放，但其他部门相关审批权没有同步取消或下放；从纵向看，有些审批事项下放后，地方承接能力不够，出现了“中梗阻”问题；地方实施的由法律法规、国务院文件以及部门规章设定的审批事项，地方政府无权取消或下放，需要国务院部门加快研究。对涉及修改法律的事项，国务院个别部门向全国人大有关方面汇报、沟通还不够及时、充分。第三，行政运行不够规范、不够透明，目前一些部门保留的审批事项，有的实际操作还不够规范，审批标准、条件、流程、时限不够明确、具体，审批随意性和自由裁量权大，手续繁、效率低；与审批相伴的中介评估服务问题日益突出，有些评估环节多、耗时长、收费乱、垄断性强，部分蚕食消解了行政审批制度改革的成效。第四，政府管理理念和管理方式有待转变，政府机关和工作人员法治意识还比较淡薄，重审批、轻监管的问题尚未根本改变，过于依赖行政手段，对法律、市场和技术手段运用不够，有些行政审批事项取消后，相应的事中事后监管没有跟上。

   造成以上问题的原因很多，从客观上看，行政审批制度是行政体制的组成部分，是完善社会主义市场经济体制、处理好政府与市场关系的重要内容。目前我国市场经济体制还在不断完善中，一些市场主体自我约束机制尚不健全，市场规则运行还不规范，有些审批事项长远看应该取消或下放，但现在还不能立即取消或下放，需要伴随国家整体改革发展进程逐步推进。另外，我国社会组织发育不健全，部分社会组织政社不分，行政化倾向严重，“二政府”问题比较突出，还不能很好地承接政府转移出来的职能，需要逐步培育和规范。从主观上看，有的部门和工作人员从事业发展出发，对取消下放审批项目存在顾虑，担心不审批会出乱子。同时，简政放权直接涉及权力和利益调整，也有些部门和工作人员自觉不自觉地从现实利益出发，对应该而且能够放的一些审批权不愿放，即使放也尽量放小不放大、放责不放权、放虚不放实、放内不放外。还有个别部门和工作人员长期习惯于用审批方式管理经济社会事务，在宏观管理和事中事后监管方面经验不够、能力不足、办法不多，存在不会管、不想管的问题。对以上这些问题，国务院高度重视，正在深入研究、整体谋划，在下一步工作中拿出有效举措，有针对性地解决。

   三、下一步工作安排

   政府职能转变是行政体制改革的核心，是提高政府治理效能的重要内容。国务院将认真贯彻落实党中央关于全面深化改革的决策部署，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，继续以行政审批制度改革为突破口，加快转变政府职能，坚持放管结合，放开市场“看不见的手”，用好政府“看得见的手”，不断提高政府管理的科学化、法治化水平。

   （一）持续深入推进简政放权，进一步激发市场社会活力。简政放权是今后一段时期内紧抓不懈的工作。李克强总理前几天在国务院常务会议上再次强调，要持续把简政放权、放管结合作为政府自我革命的“先手棋”和宏观调控的“当头炮”，深挖潜力，不断向纵深推进，为创业兴业开路、为企业发展松绑、为扩大就业助力，为经济社会发展增添新动力，以促改革稳增长。国务院将按照政府工作报告的要求，坚持量质并进，进一步把政府不该管、管不好的事项交给市场和社会，今年再取消和下放200项以上行政审批事项，努力做到“减量、提质、增效”，使简政放权等改革成为持续激发市场活力、优化市场环境的“长效药”。一是创新和完善改革工作机制。为破除部门利益的“一亩三分地”，增强工作主动性，提高取消下放项目的“含金量”，下一步，国务院将加大自上而下推动力度，更多借用社会力量促进改革。国务院审改办已从各部门现有行政审批项目中梳理出涉及投资、创业创新、生产经营、高技术服务等领域共700多个行政审批项目，将对这些社会关注度高的“硬骨头”进行攻关，力争拿出更多的“真金白银”，更好地向市场和社会放权。对拟取消或下放的审批事项，按照行政许可法的规定和政府职能转变的具体要求进行筛选，并广泛听取企业、行业协会和地方政府以及相关部门的意见，再与实施部门研究协商，避免各部门自说自话，自己改自己。同时，全面清理前置审批，彻底废止非行政许可审批，再次修订政府核准的投资项目目录，进一步取消或下放含金量更高的投资核准事项，推出和落实更多向社会资本开放的项目。在审批目录清单的基础上，逐步向权力清单和负面清单管理模式迈进，使政府真正做到“法无授权不可为，法有规定必须为”，使公民、法人和其他组织真正实现“法无禁止即可为”。全面实施工商登记制度改革，落实认缴登记制、先照后证等改革举措。继续深入推进其他各领域的简政放权工作。二是把规范行政权力的行使放到更突出位置。今年国务院将出台规范行政审批行为的指导文件，推动各项行政审批减少环节、压缩时间、简化程序，最大限度减少和规范审批的自由裁量权，严禁变相审批，逐步建立公开透明、便利高效、程序严密、权责一致的行政审批制度。研究取消、整合和规范前置审批及其中介服务的措施和办法，改进和创新企业投资项目核准制。这些工作与取消和下放审批事项同样重要，更能使社会感受改革成果。三是加快培育规范社会组织。国务院正在开展社会组织管理制度改革，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行直接登记，推进行业协会商会与行政机关脱钩，探索一业多会，着力去除行政化。加快转移适合由行业协会商会承担的职能，开展中国科协所属学会有序承接政府转移职能的试点。全面清理规范行政审批前置环节的技术审查、评估、鉴证、咨询等有偿中介服务事项，促进社会组织健康有序发展，切实发挥应有作用。四是加强改革的统筹协调。将行政审批制度改革等简政放权措施与政府机构改革、事业单位改革、中央和地方事权划分等有机结合起来，总体设计，统筹推进，增强改革的系统性和耦合性。加大对改革基础性、共性问题和制度建设的研究。强化国务院部门之间的会商、联动，加强对地方改革工作的指导监督，做到左右衔接、上下对接。完善与全国人大有关方面的汇报沟通机制，更加自觉地接受全国人大的指导和监督。

   （二）加强和改进政府管理，切实履行好政府管理职能。国务院机构职能转变，不仅要取消和下放权力，还要在搞活微观经济的基础上搞好宏观管理，全面正确履行政府职能。一是加强市场监管。认真抓好国务院印发的促进市场公平竞争维护市场正常秩序若干意见的落实工作，着力创新监管方式，促进公平公正监管，提高监管效果，在加强事中事后监管和完善监管体系中顺利推进简政放权；健全监管体制机制，整合优化执法资源，建立纵横联动协同管理机制。运用大数据等现代信息技术加强监管和服务，完善以随机抽查为重点的日常监督检查制度，公开政府市场监管执法信息，强化执法考核和行政问责。健全社会监督机制，充分发挥行业协会商会自律作用、市场专业化服务组织和公众舆论的监督作用。加快社会信用体系建设，建立健全守信激励和失信惩戒机制，完善科学规范的责任追溯制度、经营异常名录和黑名单制度，对违背市场竞争原则和侵害消费者、劳动者合法权益的市场主体进行重点监控，对违法违规者严厉惩处，营造公平法治的市场环境，尽政府应尽职责。二是完善宏观调控。健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化。继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，在坚持区间调控中更加注重定向调控，在精准、及时、适度上下功夫，增强宏观调控的前瞻性、针对性、协同性。坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底，大力推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，推动实现经济持续健康发展和社会和谐稳定。三是改进政府公共服务提供方式。把政府的作用与市场和社会的力量结合起来，做好“补短板”“兜底线”的民生保障工作。加快推行政府向社会力量购买服务制度，努力形成公共服务提供新机制。在非基本公共服务领域，进一步放开市场准入，积极引导社会力量参与服务供给，以满足社会多样化需求；在基本公共服务领域，创新供给方式，利用市场机制，更多地利用社会力量。凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，进一步提高政府公共服务水平。

   （三）坚持依法行政，着力建设法治政府。国务院将按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，更好地在法治轨道上推进行政审批制度改革和政府职能转变。一是发挥法治对政府职能转变的引领和规范作用。全面清理相关法规规章和规范性文件，及时提请修改有关法律，把改革攻坚克难与法律法规立、改、废、释更好地结合起来。二是通过法治手段规范政府行为。研究制定政府投资条例、企业投资项目核准和备案管理条例等法规，着力规范投资、生产经营等重点领域的审批行为，完善行政执法程序，细化执法裁量标准，加强行政执法监督和规范性文件备案审查等方面的制度建设。三是始终坚守和遵循法治原则。严格依据法律规范办事，确保行政决策依法作出、行政权力依法行使、行政违法行为依法得到追究。

   委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，全国人大及人大常委会一直高度重视深化行政审批制度改革、加快政府职能转变工作，加强监督，强化支持，有力促进了相关工作的开展。今后，国务院将在以习近平同志为总书记的党中央的坚强领导下，更加主动地接受全国人大及其常委会的监督，加快改革步伐，全面做好政府各项工作。