新形势下多元纠纷解决机制法治化研究 ——以三明市“大调解”1+N联动模式为视角

问题的提出
　　十八大报告指出：“法治是治国理政的基本方式。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”党的十八届四中全会进一步指出：“健全依法维权和化解纠纷机制，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。”也就是说，在我国继续“做大蛋糕”、保持经济较快增长的同时，还要运用法治思维和法治方式“分蛋糕”，使民众能通过法治渠道包括正常信访来解决问题，分享改革开放和经济发展的成果，从而化解和减少矛盾。“大调解”可以说是转型时期运用法治思维和法治方式“分蛋糕”化解矛盾的有益尝试，是纠纷解决机制多元化和本土化的缩影，是经过实践并被逐渐认可的社会治理模式。虽然“大调解”1+N联动模式在法律上不是一种严格的概念或制度，是在国家或政府推动下，按照行政区划分别建立“1”个沟通协商平台，依靠各种“N”的社会力量，坚持调解优先、依法调解的原则，整合人民调解、行政调解、信访及诉讼调解等资源，实现各种调解的有效衔接，以期达到逐步实现社会自我解纷之功能的社会治理模式。

实践与探索
　　大调解工作在不同地区的运作实践可能有所不同，其基本的运作方式是由政法委或信访部门协调，综合应用人民调解、行政调解、行业调解及司法调解，强化调解的定纷止争作用，强化调解与诉讼的衔接，构筑调解网络。2010年来，笔者所在的三明市总结推广基层人民调解、行政调解、司法调解“三调对接”的工作经验，在12个县（市、区）成立综治信访维稳1+N联动中心，在11个行政部门设立综治信访维稳1+N调解室，在所有乡镇（街道）均建立综治信访维稳1+N联动中心，在所有村（居）建立综治信访维稳1+N联动工作站，积极探索建立大调解1+N联动模式，强化机制性、权威性、实效性建设，整合社会资源，形成调处合力，提高调处成效，极大缓解了司法和社会的压力，促进了社会和谐稳定。三明市下辖的三元区针对当前社会存在多领域、多层次、多样化的矛盾纠纷特点，进一步总结推广“14580”运作模式（一是切实发挥区综治信访维稳1+N联动中心的作用。二是有效整合区、乡、村（居）、当事人四级网络力量。三是落实人、财、物等五项措施和八项制度。四是实现零投诉目标）。
　　三明市大调解\"1+N\"联动运作模式主要特点有：1.程序上的简易性。解决方式以实地现场协调为主。2.形式上的多样性。在法律规定的基本原则框架内灵活调解。3.主体上的平等性。出面协调纠纷主要是当地的党委和政府相关职能部门，与作为当事人，在纠纷解决过程中地位是平等的。4.结果上的互利性。由于各级党委、政府既有社会管理的职能和经验，又具有专业知识方面的优势，可以将各职能部门协调组织起来，可以灵活运用行政权，为当事人提供一个沟通协商的平台，从而促成当事人和解，达成协议解决纠纷。

启示与建议
　　1.平台互动是基础。由于我国信访机构庞大而分散，但整个系统缺乏统一协调的机制，加之信访机构没有独立处理问题的权限，使得信访的功能得不到应有的发挥。福建省三明市的实践值得借鉴推广。因此，认真对待作为本土资源的信访制度，改造为大调解“1”的平台，整合现有“N”个部门及社会资源，应当是最佳选项。即由信访部门牵头，在市、县、乡三级分别成立大调解“1+N”联动中心，以此中心为“1”的平台，定期召开联席会议，整合“N”的力量，对纠纷实行“统一受理、集中疏理、归口管理、依法办理、限时处理。这样，一是可以改变以往信访机构无权解决信访问题的弊病；二是又不至于堵塞信访这一反腐倡廉的信息源渠道；三是不至于出现国家机构的再一次膨胀；四是对政府的行政行为进行有效监督，实现对权力的制约，使权力更好地服从人民的意志。

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　　4.社会推动是活力。“大调解”要逐步回归社会自身，社会矛盾逐渐地主要依靠社会自治组织力量、多元化纠纷解决机制来化解，不能由党委、政府包办到底。如果“大调解”运动始终停留在靠党委、政府层面力量，一旦失去党委、政府的组织指挥和资金、人力投入，其持久性不容乐观。党委、政府在解决纠纷方面应当“有所为、有所不为”，无需也不应该过多介入一般的纠纷解决过程，而是集中精力解决政策性、公益性纠纷。特别要将重心转向解决纠纷机制的社会化上，着力构建“沟通——协商——妥协”机制，维护司法解决纠纷的权威，培育理性的纠纷解决观念；以政府采购的形式购买服务，帮助改善弱势群体的维权现状；鼓励和资助社区、社会团体和个人从事纠纷解决。●叶志铭 罗新荣

大调解工作在不同地区的运作实践可能有所不同，其基本的运作方式是由政法委或信访部门协调，综合应用人民调解、行政调解、行业调解及司法调解，强化调解的定纷止争作用，强化调解与诉讼的衔接，构筑调解网络。

法治是治国理政的基本方式。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。