**区农转居社区发展情况调研报告

**区农转居社区发展情况调研报告

摘要：本文围绕**农村城市化后农转居社区管理和发展这一社会热点难点，循城市化的历史轨迹，从当前基层社区纷繁复杂的诸多问题当中，抓住社区党组织、工作站、居委会与股份合作公司这四者的职能定位、相互关系，以及原居民社会保障等主干，对困扰社区管理体制改革和农转居社区发展的主要问题进行剖析，并尝试对体制改革的效果作出评价，进而提出促进基层农转居社区发展的六项建议：1.从实际出发，谨慎推进社区管理体制改革；2.坚持社区自治，依法强化居委会职能;3.有效控制社会管理成本，积极加大社区管理投入;4.进一步完善社保制度，建立可靠的社会保障体系;5.扶持与监管并重，加快社区股份合作公司发展;6.加大培训和引进人才力度，提高社区干部队伍素质。

为全面了解我老秘网区农村城市化后基层社区发展情况，推动农转居社区健康发展，根据**区人大常委会2009年度监督工作计划，区人大常委会成立了以常委会副主任 任组长，财经工委主任 任副组长的专题调研组，于4-5月份对农转居社区发展情况开展了专题调研。调研组先后听取了区民政局、国资委关于我老秘网区基层社区发展情况的汇报，在十个街道分别以座谈会、个别走访等形式，与街道和社区干部进行了面对面的交流，掌握了全面详实的第一手资料，走访了区工商分局、社保分局、两规办、租赁办等部门，并前往区有关部门 进行学习考察。在此基础上，综合形成以下报告：

一、   当前农转居社区发展建设基本情况

区政府高度重视基层社区发展，将社区工作站定位为社区服务平台，协助、配合政府及相关工作部门开展工作，承担社区综合管理事务等十一项社会管理职能，并逐步将繁重的社会管理任务从居委会和社区股份合作公司剥离。同时，多措并举促进基层社区的建设和发展：抓住第三轮财政体制改革的契机，建立面向基层社区的财政投入体制和机制，继续加大投入力度，切实改善社区基础设施，从2007年起，区财政每年还拨出专款用于承接社区的社会管理费用，有效减轻了社区股份合作公司的负担；继续实施固本强基和同富裕工程，重点扶持欠发达社区，帮助原籍困难居民、进城务工人员解决各种实际困难；大力推行物业管理进社区，使300多万人享受现代化物业管理服务；在就业保障、社会治安、社康服务、基层调解、社区文化等方面采取积极措施，有效提升了社区的公共服务水平。

二、困扰农转居社区发展的主要问题

（一）党组织的作用有所弱化

《**市社区工作站管理试行办法》规定，“社区党组织是社区组织和社区工作的领导核心，居委会、工作站等各类社区组织要在社区党组织的领导下依法履行职责，共同推进社区各项事业。”但实际工作中，党组织在基层社区的作用发挥却不尽人意，在不同程度上存在被淡化、弱化的现象，主要有以下几个方面的因素：一是基层党组织失去社区资源的控制权和基层事务的决策权。在原体制下，基层党组织由于拥有大部分社会资源，能够直接介入社会利益的分配，以资源分配者的角色实现对社区强有力的管理和控制；“居站企分设”以后，社区党组织失去了对社会资源的管理、支配、使用和控制的权力，也就失去了决定领导作用发挥的有力保障——物质基础，对社区群众的影响力下降，基层领导作用自然大为弱化。二是支部设置分散重叠，不利于党组织领导作用的发挥。当前各社区普遍实行社区党总支下设股份合作公司支部和居委会支部的组织模式。由于社区党员人数本来就不多，这种多层级多支部设置的模式，造成社区党员的进一步分散，而社区党总支对下属两个支部又缺乏有力的约束手段，这客观上分化了基层党组织的领导力量。三是一些社区党组织中存在为影响未来选举结果，实现宗族、家族利益而重点发展本宗族或家族党员，排斥吸收其他党员的现象，一方面影响了党员的素质，另一方面也不利于基层党组织的长远健康发展。四是有群众反映由于选举制度不完善，之前的一些社区换届选举特别是股份公司换届选举受到家族、宗族甚至涉黑团伙的干扰，出现了一些违规拉票、贿选的行为，对此政策法规缺乏明确的性质界定和处罚规定，实践中往往难以取证，基层党组织也难以驾驭，致使选举的公平公正性难以得到保障，选举结果受到不当影响，在一定程度上削弱了社区党组织在群众中的威信。

（二）体制改革达不到预期效果。

根据《**区社区工作站管理办法（试行）》，工作站作为服务平台，在街道党工委、街道办事处的领导下开展工作，属于派出机构的性质，承担着综治、安全、计生、环卫、文化、劳动保障和社会事务等11项工作职责。政府设立社区工作站的初衷，在于在减轻社区股份合作公司社会管理负担的同时，增强政府在基层社区的执行力，创造一种和谐稳定的社会关系。然而在实践中，西片“居站企合一”的兼职模式与体制改革前的运作模式相比没有发生实质变化，仅仅加挂了一块牌子。在东片“居站企分设”模式中，原有的体制平衡被打破，新的协调机制未能及时建立起来，凸显了新的不顺，主要体现在以下四个方面：

1.机构设置不顺

随着工作站的设立，我老秘网市出现了“二级政府，五级管理”（市、区、街道、工作站、居委会）的管理体制。对于“居站企分设”的社区，工作站设立以后，其机关化、行政化的倾向日益明显，在工作方式、工作手段、办公设备和交通工具配置等方面都逐渐向街道办事处看齐，实际上是增加了行政层级，加大了行政成本。据统计，我老秘网区现核定社区工作站专职人员2231人，实际到位979人；社区居委会成员1176人，其中核定的专职人员235人，财政供养人数大幅增加。面对同样的管理任务，一方面社区工作站需要大量增加人财物的配置，另一方面街道办一级的编制和人员却不降反增，在大幅增加社会管理成本的同时，管理效果却未能得到明显提升。

另外，基层社区管理虽然大致可以分为“居站企分设”与“居站企合一”两种模式，但具体到各个社区的人员任职上又出现许多不同情况，产生了多种相互交叉的特殊模式，从而增加了市、区对社区工作站统一管理的难度。

2.社区工作站与街道办事处之间关系不顺

按照有关规定，除既定的十一项职责外，政府工作部门不得直接向社区工作站委派工作任务。凡需社区工作站协助完成或承办的工作事项，须经社区建设工作委员会审核批准。政府工作部门要求社区工作站协助或承办的临时性、非临时性工作，应实行“费随事转”。然而，社区工作的“准入制”未能得到真正落实，街道下派的工作越来越多，工作站职责不断膨胀，又带来了新的负面影响：其一，街道实际上将工作站当作其在社区的办事机构，街道的每个科室都能在社区工作站找到对应的功能组，每项职责都落到社区。这在采用“居站企分设”的街道尤为突出。据统计，目前各社区工作站有工作人员20-50余名，却得承担街道办的几乎所有管理职责，而所需的管理经费又往往未能及时、足额地划转给工作站，原本可以勉强应付日常服务工作的人手和经费在日益繁重的管理任务面前显得明显不足，各工作站不堪重负。其二，工作站的定位由原本的服务平台变成实质上的行政管理部门。据了解，各工作站须和街道办签订多项责任状，如边坡治理、清无、查违、黑网吧查处等工作责任状，这造成了工作站在权与责之间的严重不对等不协调。第三，由于基层许多工作需要通过执法才能完成任务，而社区工作站并不具备执法权，却不得不承担执法的责任，其行使执法权缺乏法律依据，这又给工作站及其工作人员带来巨大的工作压力和法律风险。

3.社区工作站与居委会之间的关系不顺

居民委员会是居民进行自我教育、自我管理、自我建设、自我服务的群众性自治组织，在基层政权或其派出机关的指导下进行工作。依据有关规定，社区工作站和社区居民委员会分别设立，各自依照《**市社区工作站管理试行办法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》履行职责，两者成员一般不实行交叉任职。社区工作站与社区居委会应相互支持、协调与配合，共同做好社区工作。但实际上，由于制度设计不够周密，上述二者的关系并不够协调，表现在：首先，《**市社区工作站管理试行办法》中社区工作站的职责与上位法《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中居委会的任务在内容上高度重合，这就造成了社区工作站与居委会事权一致、职责重叠，本应属于居民自治的事项蜕变为行政管理事项。其次，社区工作站代替居民委员会履行主要职责，造成居民委员会几乎无事可做，社区自治无实质内容，居委会作用被严重虚化弱化。第三，将社会管理职能从居委会剥离的同时，社区工作站又未能完全替代居委会履行原来承担的管理职责，管理难以到位，如治安管理等经费实际上仍多由社区股份合作公司承担。第四，社区工作站对外的法律地位在社会上得不到承认。由于**以外地区都将有关职能设在居委会而不是工作站，我老秘网市居民在办理计生等日常事务时，工作站所盖公章的效力常常得不到外地有关组织的认可。

4.人员待遇不顺

社区工作站方面，其工作人员分为专职和临聘两类，均采取聘用合同制，参照雇员管理，人员普遍缺乏归属感。从原社区居委会过渡而来的人员，其工资福利待遇比在原居委会时有明显下降，与机关事业单位人员相比更是偏低，且没有正常的增长机制，不少工作人员担心退休之后的保障没有着落。此外，部分事业单位正式员工被指派到社区工作站工作，导致其身份与岗位的错配。这些人员待遇关系上的不顺，挫伤了社区工作站人员的工作积极性。社区居委会方面，其实施人员兼职制和工资补贴制，补贴工资偏低，也不利于社区居委会作用的发挥。

（三）社会保障制度不够完善

根据《**市**区、区城市化人员基本养老保险过渡办法》，城市化农转居人员应以股份合作公司为单位参加基本养老保险。后续的政策也要求社区股份合作公司须使用转地补偿款的50%以上用于购买养老、医疗保险。社区股份合作公司成为事实上的缴费主体，承担其股东全部的社保费用。目前这种将居民社保费与社区股份合作公司发展资金、股东分红资金捆绑起来的制度不合理性已逐渐显现出来，主要表现在：

1. 社区股份合作公司承担社保费能力下降

据统计到2007年底，我老秘网区社区股份合作公司城市化转地补偿款已使用17亿元，仅余4.04亿元，平均每个公司不足100万元。另据调查，大部分社区股份合作公司目前已基本用完转地补偿款。在这种情况下，特别是过渡期结束以后，社区股份合作公司为股东缴交社保费的能力普遍降低。受当前国际金融危机的影响，我老秘网区多数社区股份合作公司收益下降，尽管政府已经对个别欠发达社区的社保费用进行了补贴，但缴交社保困难的社区股份合作公司数量仍在增加，有的公司只能承担养老保险费用而无法再担负医疗保险费用，个别公司甚至出现断供现象，直接影响到社区原居民的切身利益。一旦有相当数量的社区股份合作公司无法继续缴纳社保费，而股东又不愿自己缴纳这部分费用，那么社保制度将因缴费主体和费用来源得不到保障而形同虚设，出现“社保不保”的现象。

2.社区股份合作公司社保缴费压力加重

一是缴费标准大幅提高。据统计，城市化参保人员每月的缴费额从2003年11月底的324.53元增长到2009年5月的504.40元，五年多时间里增长了55.4%,社区股份合作公司普遍反映增幅过大。二是承保对象不断增加。按照有关政策规定及社区股份合作公司实践中的普遍做法，现在公司需承担的代缴社保费范围比城市化转制时增加了三类人：1.城市化以后年满18周岁的青年股东；2.城市化以后的入嫁女；3.社区股份合作公司聘用的非股东人员。参保人数不断增加，社区股份合作公司需要负担的社保费用也持续提高。三是退管费加大了社区股份合作公司的负担。根据市政府文件要求，社区股份合作公司须为其所属的退休人员一次性缴纳每人3000元的退休人员管理费。全区城市化退休人员约1.84万人，社区股份公司共需一次性缴纳退管费约五千五百多万元，缴费压力进一步增大。

（四）社区股份合作公司发展面临瓶颈

1.发展定位不够清晰

城市化以后，大部分社区股份合作公司仍像原村集体一样，既要承担社区公共事务及相关费用，又要保障原村民福利，在基层发挥着非常重要的作用。从经济发展的角度出发，社区股份合作公司要发展壮大，就必须剥离社会管理职能，打破股权封闭，建立现代企业制度，把公司建设成为一个真正意义上的股份公司；从社会管理的角度出发，为了基层的和谐稳定，减轻财政负担，公司的集体性质以及基层主事者的角色又暂时难以改变。这导致我老秘网区的社区股份合作公司定位不清，方向不明，处于发展的十字路口，不知道是应该朝现代企业的方向迈进，还是继续像原村集体一样把维护基层稳定、保障原居民福利作为首要目标。同时，与其他经济成分如民营企业、国有企业相比，社区股份合作公司迄今还没有相关统一的法律法规，缺乏行之有效的立法规范来保障其合法权益，这阻碍了社区股份合作公司的进一步发展，也影响了政府监管的规范和强化。

2.经营方式单一，抗风险能力较差

社区股份合作公司是基层社区的集体性质经济实体。2008年，我老秘网区社区股份合作公司总收入59.3亿元，其中来自厂房、商铺等物业的租金收入及出租物业衍生的物业管理费收入达到49.9亿元，占总收入的84.1%，经营方式非常单一。这种以出租业作为主要经济支柱的经营模式在短期内难以改变，容易受外部因素特别是外部经济环境变化影响，抗风险能力较差。在当前国际金融危机的冲击下，许多企业利润下滑，部分企业缩小生产规模甚至倒闭、外迁。截至今年4月份，我老秘网区的厂房空置率已达到12.5%，空置面积高达906万平方米。为帮助企业渡过难关，各社区对特殊企业均采取了适当减租或到期暂缓提租的措施。社区股份合作公司租金收入的全面下滑，将直接导致原居民分红收入的减少，并影响公司对社区公共管理和基建设施的投入，减缓社区发展速度。

3.社会管理费用过大

尽管政府已拨出专款用于承接社区社会管理费用，但实际上政府的投入并不能囊括所有社区管理费用，其性质更多的表现为一种补贴，社区管理很大一部分费用仍需由社区股份合作公司来承担。据统计，2008年我老秘网区社区股份合作公司总支出为43.8亿元，其中社会负担支出14.5亿元，占总支出的33.1％，比上年增加了2.5个百分点，在各项支出中比重最高。这些支出，不但影响了股东的利益，也阻碍了社区股份合作公司的发展。

4. 缺乏实际监管

内部监管方面：目前我老秘网区的社区股份合作公司存在形式上规范与实际运作不规范的矛盾。作为公司内部监督机构的集体资产管理委员会、监事会无法充分履行职责，对董事会缺乏有效监督；作为股东的原村民，一是由于股份少而且平均分散，在监督公司经营方面可操作性不强，股东作用难以发挥；二是主人翁意识还不够强，参与公司经营的积极性不足；三是由于自身的文化素质较低，缺乏参与公司经营管理的能力；四是由于公司重大事项、财务报表等重要信息公开程度不够，股东对公司内部情况缺乏了解，难以起到监督的作用。

外部监管方面：2004年农村城市化以后，我老秘网区的农村集体经济组织改制为社区股份合作公司，由区财政局（国资委）下属的集体资产管理科监管。由于该科需负责全区包括区、街道和社区三级共483家集体企业，514.79亿元的集体资产管理，却只有7名工作人员，与其承担的大量监管工作相比显得力不从心，只能疲于应付。此外，由于股份合作公司是根据公司章程自主经营、自负盈亏的法人组织，与政府没有行政隶属关系，对于那些不按章经营的社区股份合作公司，政府目前既没有明确的执法主体，也没有强制性的处罚措施，造成现有的《**区股份合作公司监督管理暂行办法》和章程得不到有效落实，甚至出现侵犯股东权益的违法行为时，法院也不予受理。

5. 物业确权推进缓慢

据统计，截至2009年4月底，**区社区股份合作公司申报“两规”处理的生产经营性违法建筑有18368栋，其中核发《处理决定书》805份，处理率仅为4.38%，退文11515栋，办结率为67.1%。由此可见，我老秘网区社区股份合作公司的物业大多没有合法的产权证明，产权归属不清，面临着较大的经营风险和法律风险：一是按照市政府2008年的“清无”疏导政策，对于2004年10月28日前未取得合法产权证明的经营场所，只能办理经营期限至2010年9月30日的营业执照。如此短暂的经营期限，直接影响了企业的生产计划，更打击了投资商增加投资扩大再生产的信心，进而影响社区股份合作公司的物业出租经营收入；二是因物业确权工作进度缓慢，多数社区股份合作公司名下都有部分物业产权证明不完善，容易引发争议或承担相应的处罚，并导致社区股份合作公司大批固定资产难以物尽其用，无法流通盘活，不能发挥融资作用，更无法体现转制给农转居居民带来的好处。

6.旧改工作陷入困境

一是旧改工作进展极为缓慢。**区2004年开始启动旧改工作，却因为政策不完善、审批手续繁琐、拆迁难度大等原因，至今已满五年，却没有一个旧改项目得以通过全部审批程序正式实现开工建设，许多社区股份合作公司因此而错失重要发展机遇。以郭吓股份合作公司为例，其多年前已与外商签订协议，计划通过旧改项目兴建大型购物中心，但由于迟迟得不到审批，外商在连续三次延期之后无奈选择放弃该项目，给郭吓股份合作公司带来了巨大的经济损失。二是统建楼建设存在误区。尽管暂时缺乏政策支持，许多社区股份合作公司和原居民还是迫切希望在各自辖区内建设统建楼，尽快解决原居民的住房问题。但是“村村统建上楼”的模式，一方面对于人数不多的原村民来说会造成较大浪费，而对外caiyes统建楼房屋既扰乱了正常的市场秩序，更不符合国家法律政策；另一方面，全区“遍地开花”建统建楼也不利于城市的整体规划建设，不利于土地的集约利用。缺乏一种既能满足原居民居住需求，又符合政府科学规划和有序管理的“统建上楼”模式，是当前统建楼建设的主要障碍。

7.土地、人才、资金缺乏，缺少发展后劲

据了解，我老秘网区的社区股份合作公司普遍缺乏中长期规划，对未来经营发展的方向和目标都不甚明确，发展的动力和后劲均有所欠缺，其中一些由原自然村集体经济组织改制设立的股份合作公司较为零星分散，其实力偏弱，资源较少，未来发展前景更不乐观。在土地资源方面，城市化以后全区社区股份合作公司的自有未开发土地仅剩不到160万平方米，平均每个公司仅3830平方米，股东人均16平方米，赖以扩张发展的土地资源所剩无几。在人才方面，股份合作公司的经营管理班子基本上都是本村原村民，他们大多学历不高，缺乏现代企业管理专业知识，而公司又普遍不愿引进人才，造成目前社区股份合作公司高级管理人才严重缺乏。在资金方面，至2007年底，我老秘网区社区股份合作公司的城市化转地补偿费仅剩4.04亿元，平均每个公司不足100万元；未分配利润5.23亿元，平均每个公司才126万元；大部分物业产权不清，难以向金融机构申请贷款，发展资金缺乏。

（五）城市化以来的历史遗留问题

1.城市化转地所带来的社会不公平

2005年的城市化转地，对于建设和谐效益**，落实市委市政府的城市化战略，实现土地资源的科学规划和有效利用都具有十分重要的意义。但在具体实施过程中，转地政策客观上却造成了社会不公平：一是各个社区被转为国有土地的面积差别很大，由于集体经济发展的不均衡，有的公司发展较快，其开发土地建设物业较多，被划转的土地相对就少；有的公司发展较慢，其筹资组织建设的能力相对较弱，已用于建设厂房宿舍的集体土地较少，相应被划转为国有土地的面积也就比较多。鉴于物业出租仍是当前社区股份合作公司的主要经济来源，相比较经济实力较强的公司，实力较差的社区股份合作公司所有的物业本来就少，较多的土地被转走后未来发展就更加困难，贫困面有进一步扩大的趋势。二是相比其他兄弟城市的做法，**是以极低的价格转走原农村集体土地，却没有在社保与就业方面给予原居民相应合理的补偿和安排，致使原居民未来的生存和发展缺乏足够保障，实际上是对这部分原村民的不公平。

2.政府对社区公共设施的承接不够充分、不够规范。

城市化以后，为提高社区公共服务水平，减轻社区股份合作公司负担，政府主动承接如村建道路、村办小学、村办幼儿园等许多社区公共基础设施，并承担这些公共设施的维护养护的管理费用，但对于所承接的设施，政府是否应给予合理赔付或补偿，政策却没有给予明确规范。实践中的做法是，区政府对于个人投资的基础设施给予赔付，对于一些要求补偿呼声较为强烈的社区的公共设施，也安排部分资金个别给予补偿，但对于绝大多数社区股份合作公司来说，其兴建的公共设施被无偿接收，筹措的建设资金无法收回，特别是一些不发达社区当时为建设公共基础设施向银行贷款，至今仍背负着沉重的债务和利息负担，严重影响着社区股份合作公司的发展和股东分红。政策在承接标准上不统一，在补偿问题上不规范，产生了新的不公平，未来不排除有更多的社区股份合作公司通过各种渠道向政府提出补偿要求，容易引发新的社会矛盾，政府须对此予以高度重视。

3.公共服务体制改革与社区对接不畅

随着特区内外一体化进程的不断推进，**在全市范围开展了公共服务体制改革和公共资源整合，如水资源、公交、广电等系统的整合，有效地提升了全市特别是特区外的公共产品服务水平。但在整合过程中，也暴露出与社区对接不畅的问题。如水资源整合中，由于不少社区过去自己投资兴建的水厂因为水管管径达不到规定标准，市水务集团不同意将其接入供水管网，这既造成了社区水厂、管网等固定资产的浪费，又无法保障社区水质，加大了社区居民用水的风险；又如广电系统整合，不但目前**绝大部分地区还无法使用特区内早已普及的数字电视，就是有线电视网络也没能实现全覆盖，不少社区电视信号较差，给当地居民和外来务工人员生活带来了极大的不便。

三、相关建议

基层社区是现代城市的基础，是社会化管理的重要平台，对城市经济发展，社会和谐稳定发挥着重要的作用。大力推进和切实加强社区管理，不断完善农转居社区建设，是新形势下**实现改革发展的有效途径，特别是《珠江三角洲地区改革规划发展纲要》（以下简称《纲要》）和《**市综合配套改革总体方案》（以下简称《方案》）的相继出台，对**进一步加强社区建设管理，夯实基层基础提出了更高的要求。为切实贯彻《纲要》和《方案》，有效推动特区内外一体化，推进农转居社区发展，调研组提出以下建议：

（一）从实际出发，谨慎推进社区管理体制改革。

一是注重调查研究，坚持从**的实际出发，继续对东片“居站企分设”和西片“居站企合一”两种基层社区管理模式进行评估论证，认真总结改制的经验和不足，继续探索基层社区管理的有效模式。在条件尚未成熟时，应继续延用以前的管理模式，不急于并轨，尚未分设的社区暂时不要进行分设，在条件成熟时再全面推进基层管理体制改革。二是应坚持改革既要遵循立法本意和法律原则，也要符合**自身实际，自觉维护法律法规的严肃性和权威性。三是重新规定和完善社区工作的准入制，进一步明确社区工作站的社会服务职能，切实减轻社区工作站负担，扭转工作站日益“机关化”的趋势。四是建议社区党组织主要成员可以与工作站负责人或股份合作公司董事交叉任职，这有利于社区党组织以工作站和股份合作公司等社区组织为依托，充分发挥党组织在总揽全局，协调各方的作用，有效行使党组织对社区的政治领导权。五是切实贯彻区委组织部《关于进一步加强社区党组织建设的指导意见》和《关于加强新经济组织和新社会组织党建工作的若干意见》，认真研究和把握新形势下社区党建工作的特点，注意警惕重点发展宗族、家族党员和宗族、涉黑势力干扰选举这两种倾向，充分吸收过去村一级党组织建设的成功经验，实事求是，积极探索社区党建工作新机制，不断增强社区党组织的凝聚力、战斗力和号召力，充分发挥社区党组织的领导核心作用和战斗堡垒作用。

（二）坚持社区自治，依法强化居委会职能。

要正确认识社区自治的重要意义，妥善解决好《**市社区工作站管理试行办法》与上位法相矛盾的问题，按照《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》文件精神，明确将社区工作定位在居民自治而不是行政管理，科学界定社区工作站与居委会之间的职责。对于法律规定属于居委会的职能，应当交由居委会承担，不要过多地进行行政干预。要加强对居委会工作的指导和服务，不断探索和拓展居委会自治职能发挥的渠道，充分发挥居民自治的积极性，有效促进和谐社区建设。建立健全社区居委会的各项规章、制度，完善社区居民自治章程、居规民约。同时，建议将目前的居委会成员兼职制、补贴制改为全职制、工资制，加大对社区居委会的经费投入，为居委会的正常运作提供切实保障。

（三）有效控制社会管理成本，积极加大社区建设管理投入。

一是管理体制改革应充分考虑管理成本因素，坚持朝着减少行政层级、缩短管理链条、压缩管理成本的方向推进，避免社会管理成本的不断膨胀和社区行政机关化的倾向。建议政府在重新核算与评估社区社会管理成本的基础上，对社区管理体制进行调整和完善。未来的**行政层级改革可积极探索将街道办与社区工作站进行行政资源整合，以有效控制社会管理成本，实现重心下移，强化基础管理。二是建议市政府调整财政支付比例，加大对特区外社区建设管理的财政倾斜力度。要根据城市化后的社会发展状况，参照特区内社区治安、环卫、城市维护等经费的标准，适当增加特区外社区投入，切实推动关外基层社区发展。全市公共服务资源整合应继续坚持特区内外一体化的要求，重点做好公共服务产品与社区的对接，切实保障社区公共服务质量。三是政府对基层社区公共基础设施的承接，应坚持利益平衡的原则，确立公平统一的承接标准和规范合理的补偿办法，妥善处理好整体利益和局部利益的关系。建议市第四轮财政体制改革方案对此予以充分考虑，明确承接及补偿的时间表，逐步给予安排解决。

（四）进一步完善社保制度，建立可靠的社会保障体系。

一是建议政府加强调研，认真研究城市化过渡期满后新的社保政策承接问题，并根据实际情况的变化重新进行制度设计，推动社会保障制度逐步走向规范化。建议在制订新的社保制度时，要充分考虑城市化转地时，政府是以较低价格转走原居民赖以生存和发展的集体土地这一事实，承认原居民为全市未来发展所做出的贡献和牺牲，由市、区财政统一承担原籍居民的社保，作为对“失地农民”的生活保障。二是明确城市化以后产生的退休人员，应享受城镇居民的退管待遇。建议政府建立退休人员社会化管理机构，统一协调全区的退休人员管理工作，着力提高退休人员的社会化管理水平，提升退休人员的生活质量。依据《**市企业退休人员退管活动经费使用管理暂行办法》所定标准，由区财政统筹设立退管专户，全额代缴城市化退休人员18446人共5533.8万元的退管费。三是建议社保部门考虑当前经济形势，适当降低欠发达社区缴费标准，或者提高对欠发达社区的社保补助标准；积极研究对策，对因资金周转困难、暂时缓交社保的社区股份合作公司给予更加灵活的宽限期，允许其待经济形势好转后再予以补缴。

（五）扶持与监管并重，加快社区股份合作公司发展。

1.加快集体物业确权，盘活土地房产资源。

要本着尊重历史、实事求是的原则，尽快帮助社区股份合作公司解决物业确权问题。一是尽快落实《**市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》等一批政策法规，对符合现有政策的物业尽快予以确权。有关部门应简化办理确权手续，提高办事效率，减免有关确权费用，加快物业确权进度。二是对暂时未纳入现有政策范围的房产进行分类处置，不搞一刀切，并及时出台补充政策，推进社区股份合作公司土地房产历史遗留问题的逐步解决。三是建议各街道对社区股份合作公司的土地房产产权情况进行清理，对以后的产权变更情况进行登记，建立社区股份合作公司产权台帐，以加强对产权的监管，防止出现新的产权问题。

2.以产业发展规划为指导，着力拓展发展空间。

一是建议政府加强对社区股份合作公司发展规划的指导，引导公司将未来发展与地区产业结构调整和产业规划布局相结合。在物业整合利用、工业区改造、企业引进、产业集聚服务平台建设，以及多元化经营等方面，坚持产业规划导向，通过统筹安排，资源整合，努力促进产业优化升级，不断提升园区经济效益，为社区股份合作公司拓展新的产业发展空间。二是因地制宜，着力提高园区配套服务水平。政府要引导社区股份合作公司在继续管好“出租经济”的同时，根据实际做好对园区内企业的服务，通过良好的软硬件配套支持，努力改善园区发展环境，有效提升物业的附加值。三是大力推进工改工、工改商的产业改造，积极发展第三产业。建议政府为每个基层社区规划一个小商圈，允许各社区股份合作公司根据规划进行商圈的设计建设。这既有助于社区股份合作公司开展多元化经营，寻找新的经济增长点，又能够更好地开发第三产业，推进社区经济升级。四是积极向市政府反映，争取市尽快出台完善的旧改政策，允许社区股份合作公司按照有关规定自主进行旧改或参与旧改，以有效提升物业价值，提高公司的经营发展水平。五是建议在条件成熟的地区，探索将街道划为各个片区，并以片区为单位，组织临近社区共建统建楼，进一步推动原居民住房问题的解决，努力提高城市土地集约化利用水平。

3.加强扶持引导，促进股份合作公司发展。

一是增加财政资金投入，进一步承接社区股份合作公司的社会管理费用，帮助其减负，严格实行专款专用，不得扣留和挪用。二是逐步剥离社区股份合作公司社区管理职能，从根本上解决其沉重负担。三是设立扶持社区股份合作公司发展专项资金，采取奖励先进、贷款贴息、融资担保等方式，为社区股份合作公司产业升级、创造品牌、多元化经营、房地产确权、培训和引进人才等方面提供资助，重点扶持经营较好、管理规范的公司，以树典型促后进的方式带动社区股份合作公司稳定健康发展。四是考虑到国际金融危机影响，适当降低或暂停向社区股份合作公司收取的物业出租管理费，帮助其渡过发展的关键时期。五是对社区股份合作公司自建的物业管理公司加强指导和扶持，引导其实现职业化、规范化发展。六是针对社区股份合作公司多数经营规模较小、抗风险能力较低、市场竞争力不强的特点，引导和鼓励实力较强的原行政村股份合作公司通过资源整合、股权重组，兼并周围其他实力较弱的原自然村股份合作公司，努力提高规模效益，实现做大做强。

4.加强内外监管，确保公司健康发展。

一是根据现阶段社区股份合作公司发展的特点，建议市人大常委会对《**经济特区股份合作公司条例》进行修改完善，同时尽快出台具体详细、可操作性强的股份合作公司政策法规，明确股份合作公司的定位和发展方向，对股份合作公司的主体资格、公共积累及产权归属等一系列问题进行统一规范，并为监管部门开展强有力的监管工作提供法律依据。二是按照有关法律法规和公司章程的要求，逐步修订完善公司章程和各项经营管理制度，建立健全公司董事会议事规则，提高决策的科学性和透明度，突出强化集体资产管理委员会和监事会的职能，充分发挥公司内部监督作用。三是尽快建立和健全市、区、街道集体资产管理体制，完善相关管理制度，设立强有力的集体资产管理机构，赋予明确的监管职能，形成统一协调的集体资产监督管理体系，对社区股份合作公司发挥有力的指导、协调、服务和监督作用。四是对于一些具备一定资产规模和经济实力、管理较为规范的社区股份合作公司，可按照股份有限公司的方向进行改制试点，探索建立现代企业制度。

（六）加大培训和引进人才力度，提高社区干部队伍素质。

一是坚持公开、竞争、择优的用人机制，通过选派、交流、公开选考等办法，从大中专毕业生、军队转业干部中选拔一批优秀年轻干部充实到社区工作，努力改善社区干部队伍结构，提升社区干部整体素质。二是加大对社区干部的培训力度，不断增强社区干部服务基层发展、管理社会事务和做好群众工作的能力。要战略性地选拔一批有文化、能干事的青年，通过委托代培、挂职锻炼等形式，培养他们作为基层干部的后备军。三是根据社区股份合作公司的特点，重点加强对经营管理人员和财务人员的培训，将培训经费纳入区财政预算，有目标、有计划、有针对性地对他们进行经营管理、物业管理、财务会计制度等方面的培训，不断提高他们的业务素质，提升经营管理水平。四是建议政府支持并鼓励社区股份合作公司引进各类人才，给予人事立户、招调指标、配偶子女随迁、专业技术资格认定等方面的支持和便利，为社区股份合作公司发展提供人力资源保障。

                       

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