关于我老秘网区城市管理综合执法情况的调研报告

关于我老秘网区城市管理综合执法情况的

调研报告

**市**区人大常委会

20**年6月

目  录

一、我老秘网区城市管理综合执法开展以来的成效

（一）城市管理工作上了一个新台阶

（二）多头执法、重复执法问题得到一定程度解决

（三）城市管理重心下移，街道执法力量得到增强

二、我老秘网区城市管理综合执法存在的主要问题

（一）立法随意性大，综合执法的权威难以树立

1．综合执法范围随意增删，立法缺乏严肃性。

2．对违法自然人执行难，执法缺乏威慑力。

3．宣传工作不到位，群众缺乏认同感。

（二）执法事项过多工作量过大，管不了也管不好

1．21项执法权设置不科学。

2．执法队管不到底，违法行为屡禁不止。

3．“查”、“处”分离降低执法效率。

（三）有执法资格的人员过少，管不过来

1．“人随事走”规定成一纸空文。

2．执法队公务员到位率低。

3．执法队伍结构不合理。

4．执法人员素质参差不齐。

（四）管理过乱，协作机制运转不灵

1．管理体系内耗严重。

2．职能部门乘机推诿塞责。

3．协同执法机制运行不畅。

三、对我老秘网区城市管理综合执法工作的意见和建议

（一）加强立法工作，树立法律权威

（二）明确事权划分的原则

（三）疏堵结合，以疏为主，减轻执法压力

（四）进一步加强综合执法队伍建设

（五）明确管理和考核权限，规范部门协作机制

关于我老秘网区城市管理综合执法情况的

调研报告

根据区委《关于做好区委区政府进一步解放思想深入贯彻落实科学发展观的重大调研课题的通知》精神，区人大常委会成立了以常务副主任麦启锐为组长的调研组，制定了调研工作方案, 从3月中旬开始，通过多种方式，对我老秘网区城市管理综合执法工作的现状进行了为期两个多月的调研。在此期间，调研组先后听取了区城管执法局的情况汇报，深入等5个街道召开了有关机构负责人、人大代表及机关干部座谈会，听取了区工商、环保、计生等15个向综合执法部门移交了执法权的职能部门负责人的情况反映，视察了区城管数字化执法系统运作和 街道综合执法队规范化建设情况，邀请区法院、区城管局、区法制办和律师事务所等机构的专业人士进行了专题研讨，向部分街道执法队和驻街道站、所负责人发放并收回了46份调查问卷。调研组认为，街道综合执法体现出一定的效能，证明改革的方向是正确的，但在实践中还存在随意性大、工作量过大、有执法资格人员过少、管理过乱等亟待解决的问题，建议在广泛征求民意、总结一年实践经验的基础上，对市政府《关于全面推进街道综合执法工作的决定》进行综合评估，对实施过程中出现的问题进行思考，并通过运用较大市立法权来巩固改革的成果。现将有关情况综合如下：

一、我老秘网区城市管理综合执法开展以来的成效

（一）城市管理工作上了一个新台阶

全面推行城市管理综合执法后，严格落实各街道综合执法队对辖区市容环境负总责的辖区管理责任制，各执法队对其辖区实行网格化管理、24小时全天候执法巡查和全方位动态监控，不留执法盲点。长期以来得不到有效查处的乱张贴、乱摆卖、流动兜售、超门店经营等违法行为大幅减少，一些城市顽疾得到有效整治，城市管理的薄弱环节得到了加强，社会秩序、市场秩序和市容市貌明显改善，城市管理水平不断提高。

（二）多头执法、重复执法问题得到一定程度解决

实行城市管理综合执法后，由过去多个职能部门分别执法改变为综合执法队统一行使21项行政执法权，街道层面70%的社会管理工作纳入综合执法队。这种整合行政执法资源、相对集中行使执法权的体制，减少了部门间的职能交叉、权责分割现象，在一定程度上解决了基层行政执法中长期存在的多头执法、重复执法、看得见的管不着、管得着的看不见等问题，既加大了基层执法力度，提高了执法效率，同时也减少了执法扰民现象，保障了行政相对方的权益。

（三）城市管理重心下移，街道执法力量得到增强

城市管理综合执法工作全面展开后，全区10个街道综合执法队共增加公务员编制345名，并按1:3的比例配备了协管员，平均每个街道增加了一支138人的执法队伍，大大加强了街道执法力量，推动了城市管理重心下移，同时，困扰已久的除驻街道站、所外街道一级没有执法权的问题迎刃而解，为街道依法行政提供了必要条件，街道层面的城市和社会管理能力有了明显提升。综合执法队成立后，街道的查违等一些需要集中力量执法的工作得到有效推动，执法队联合驻街道站、所开展的保障食品安全、保护知识产权等一系列专项执法行动，也都取得明显成效。

二、我老秘网区城市管理综合执法存在的主要问题

（一）立法随意性大，综合执法的权威难以树立

1．综合执法范围随意增删，立法缺乏严肃性。一是综合执法从试点到全面铺开时，执法范围被无限扩大。2001年11月市政府《关于开展相对集中行政处罚权试点工作的决定》（深府[2001]143号）将9项行政处罚权交由城管行政执法部门集中行使。2006年4月，市政府颁布《关于在龙华布吉等六街道扩大城市管理综合执法范围试点工作的决定》（深府[2006]72号，以下简称72号文），城管综合执法的范围被扩大为21项。同年底，市政府颁布268号文，城管综合执法正式在全市范围内展开。268号文对72号文做了少量增删，但最主要的是增加了一条全新的规定，即执法队除了要承担规定的20项职权外，还要“履行法律、法规、规章和市政府授予的其他职权”，这使城管综合执法的范围被无限扩大了。二是综合执法的范围调整过于频繁。几年来，综合执法权从9项增加到21项，又修改为“20+1”项，再到20**年8月市政府《关于进一步明确综合执法中各部门查处无证无照经营等有关职责分工的意见》（深府[20**]171号），单独对查处无证照经营这一项执法权的分工进行细化，直至近期，市政府《关于街道综合执法工作的补充规定（讨论稿）》又拟再次调整执法范围，将21项执法权中的计生、文化市场管理等6项职权“归还”原主管部门。综合执法范围的变更如此频繁、如此随意，凸显立法缺乏严肃性、确定性，不仅立法质量难以保障，而且直接影响综合执法权威的树立。

2．对违法自然人执行难，执法缺乏威慑力。综合执法的相对方主要是自然人，由于综合执法人员对违法自然人缺乏有威慑力的执法手段，综合执法的权威难以树立，主要体现在：一是对违法自然人缺乏有效的处罚措施。现有的对违法自然人的处罚手段主要是罚款、暂扣物品与拆除，这些手段的共同点是对物不对人。由于违法成本低，很多违法自然人在被处罚后很快卷土重来；二是对执法的后续保障措施缺乏相应规定。现行规范性文件规定了对违法自然人的处罚手段，但对不接受处罚的违法自然人如何处理却没有规定，致使违法者不惧执法。如在查处黑网吧、乱摆卖过程中，当事人经常采取暴力手段阻挠、对抗执法，由于执法人员无权对当事人采取人身强制措施，对暴力抗法缺乏有效应对手段，连执法人员的自卫行为也经常被误解、渲染为野蛮执法，执法工作往往被迫中断。据不完全统计，20**年全区共发生较大规模暴力抗法事件119宗，执法人员受伤110人。

3．宣传工作不到位，群众缺乏认同感。有关部门对城管综合执法工作缺乏系统、全面、深入的宣传，群众不了解什么是城管综合执法，或者将其等同于原城管队，容易出现不配合执法的情形。如过去违反计划生育、无证照经营等行为分别由计生、工商等主管部门进行处罚，这在群众的观念中已根深蒂固，但对于现在城管综合执法的21项职权，很多群众并不熟悉，加之近年来媒体关于城管的负面报道较多，群众对综合执法的认同感不强。问卷调查显示，仅有4%的受访者对城管综合执法的权威性表示“很认同”。这样，违法行为发生时，社会舆论往往倾向于同情弱者，使综合执法常常陷入“管”与“不管”均会招致非议的尴尬处境。

（二）执法事项过多工作量过大，管不了也管不好

1．21项执法权设置不科学。调研中不少基层干部群众反映，21项执法权是“不该给的给了，该给的没有给”。问卷调查结果显示，72%的受访者认为21项执法权在数量上“太多”。一是21项执法权涉及的职能领域分散，缺乏内在逻辑联系。21项职权分别来自15个职能部门，涉及143部法律法规、583项执法事项，既跨行业又跨系统，无法形成具有关联性、内在统一性的职能链条和执法结构体系，导致综合执法工作做起来精力分散，最后也形成不了整体的行政目标和执法效果。二是现行的事权设置过多地受到部门利益影响。在研究确定事权设置过程中，相关职能部门出于部门利益的考虑，建议将一些执法难度大、耗费资源多、责任风险高的执法事项划归综合执法部门承担。由于相关职能部门提出的参考意见对决策的影响，以及听取基层干部群众意见不够充分，对综合执法队在人员、装备、技术等方面能否胜任这一关键性问题上缺乏科学考量和充分论证，导致执法队成了“难事的集中营”，小马拉大车，力不从心，而长期加班加点、超负荷工作，已经影响到部分执法队员的身心健康，调研中了解到，不少街道综合执法队都出现了有队员因工作压力大、负担重而产生心理问题的情况。三是对于一些专业性强的执法事项，执法队缺乏必要的专业人员和设备，导致相关违法行为得不到有效查处。如噪声污染、特种设备、危险化学品的查处等，需要具有专业资质的人员借助专业的仪器设备进行测定并作出鉴定报告后，才能对违法事实定性处罚，执法队显然难以承担，在实践中也几乎没有行使过这项职权。四是一些执法事项，原职能部门已经建立起完善的组织机构与管理体系，能及时有效地对行政相对人进行现场检查和处置。有关决策部门在论证21项执法权时，却放弃了这种经实践证明非常可行的职责履行模式，结果这些执法权划归执法队后，执法效果反不如前。如计划生育工作，计生部门在多年的实践中已经摸索总结出一套行之有效的方法，却又将其部分查处职能移交综合执法，结果事倍功半。五是一些本该移交综合执法的事项却没有移交，如268号文规定由综合执法队“对违反户外广告设置管理规定的行为进行查处”,但实际工作中,户外违法医疗广告的查处却仍由卫生部门负责。

2．执法队管不到底，违法行为屡禁不止。现行体制下，执法队只负责对特定事项的行政执法，不涉及对这些事项的行政许可，也没有后续治理措施，出现了重堵轻疏、重罚轻管、以罚代管等问题，同时，这种执法权与管理权分离、执法队只管中间（行政执法）不顾两头（行政许可和后续治理）的体制，客观上滋长了主管部门的消极管理倾向，导致违法行为屡禁不止，成为消耗行政资源的无底洞。如一些无证照经营行为，由于其市场需求的客观存在，靠综合执法队单一的处罚手段根本无法肃清，而主管部门缺乏有效的监管机制和积极解决问题的动力，发放营业证照的数量和速度、规范行业发展的措施和力度远远不能满足实际需要，导致无证照经营查不胜查，给执法工作带来很大难度。虽然执法队将“清无”作为经常性工作常抓不懈，倾注了巨大的人力物力，但我老秘网区无证照经营回潮现象还是非常严重，如据卫生部门的反映，2006年9月“清无”专项工作开展后，我老秘网区无证餐饮店面数量减少为1852户，至今年4月，无证餐饮店面数量又回升为4410户。

3．“查”、“处”分离降低执法效率。在开展综合执法之前，如查处违反计划生育等行为都由计生等职能部门当场完成；执法事项划归综合执法队后，“查”和“处”被分离，原职能部门在发现违法行为后，无权当场进行执法，必须先致函综合执法队，由综合执法队收函后再安排执法人员前往执法，常常出现当执法人员赶到现场时，违法场所早已改头换面、违法者早已转移的情况，人为增加了工作环节，降低了执法效率。问卷调查结果显示，78%的受访者对“综合执法比原来各部门分散执法效果更好”不持肯定态度。

（三）有执法资格的人员过少，管不过来

1．“人随事走”规定成一纸空文。268号文明确规定了推进城管综合执法工作的“人随事走”原则，但在实际执行中，执法事项划归城管综合执法部门后，各职能部门的执法力量却未按规定调整给综合执法部门，导致一方面综合执法队人手不够特别是专业人员不够，执法力量严重缺乏，另一方面各职能部门与综合执法部门之间执法队伍重叠设置，造成行政资源的浪费。

2. 执法队公务员到位率低。由于“人随事走”规定未得到执行，执法队公务员编制只能来源于原街道行政执法队编制和综合执法队新增编制，而全区10个街道综合执法队共有公务员编制405名，目前到位率仅60%左右，如**街道综合执法队有公务员编制43名，空编19名；松岗街道综合执法队有公务员编制40名，空编12名。此外，调研发现，街道办随意抽调综合执法人员从事街道其他工作的现象较为普遍，加剧了执法队事多人少的矛盾。调查问卷结果显示，没有一个受访者认为综合执法队的人员配备“完全可以承担目前的工作量”，59%的受访者认为“很多工作无法承担”，41%的受访者认为“勉强可以承担”。

3．执法队伍结构不合理。按照相关规定，只有取得执法证的公务员才具有执法资格，因此公务员应当在执法队伍中占绝大多数，发挥主要作用，协管员只能起配合执法的作用。然而目前的实际情况是公务员与协管员配备比例为1:3，这种有执法资格人员和无执法资格人员结构倒挂的现象显然不合理。公务员人手不足，导致综合执法队常常面临或渎职（行政不作为）或违法执法（协管员执法）的两难选择。

4．执法人员素质参差不齐。一是综合执法队人员结构复杂，包括各部门转任的公务员、新招录公务员、协管员、其他各类临聘人员等，他们在文化程度、专业知识、执法经验等方面相对其所承担的任务而言都存在一定的不足，且教育培训制度不配套，导致综合执法队的人员素质一直停留在较低水平。二是协管员与公务员同工不同酬，工资差距悬殊，导致一些协管员思想上不平衡，在执法过程中出现一些短期行为如野蛮执法、以权徇私、以权牟利等，既影响了执法队在群众心目中的形象，也给综合执法队伍的廉政建设带来了一定的难题。

（四）管理过乱，协作机制运转不灵

1．管理体系内耗严重。一是“婆婆”太多，执法队工作难以协调。综合执法队是区城管局的派出机构，在业务上接受区城管局的领导和监督，而街道办事处掌管着综合执法队的人事、财务，执法队的日常工作也必须接受街道办的指挥、调度和考核。虽然268号文明确了以“块”为主，但在实践中，执法队必须同时接受来自“条”和“块”两个部门的领导和指挥，由于两部门工作重心和决策思路的不同，业务指导与具体管理之间必然会出现矛盾，导致各项执法工作协调难度大，顾此失彼，影响了执法队效能的发挥。二是“考官”太多，执法队疲于应付。实践中，执法队不仅要接受领导部门的考核，还要接受15个授权部门的考核。相关职能局在清无、食品安全查处等方面不考核其下属单位，而是整体考核街道，事实上将考核转嫁到街道执法队身上，造成考评主体众多、考核缺乏规范等问题。执法队为了应付各种考核，消耗了本可以用于执法的人力物力。混乱的管理现状显然与268号文提出的“节约行政成本，提高行政效率”原则相悖离，61%的受访者认为，综合执法与原来各部门分散执法相比，“增加了行政成本”。

2．职能部门乘机推诿塞责。由于268号文只规定了各部门在“发现违法行为属于街道执法队管辖范围的，应移交街道执法队处理”，但没有明确查清事实、调查取证、明确定性等前期工作的责任归属，因此导致了目前一些职能部门变成了纯粹的案件移交部门。综合执法队每月接收各部门移交的案件数量庞大，且不少案件未经认真核查，执法队还要费时费力重新核实，造成新的重复执法，大大降低了执法效率。根据区城管部门的统计，仅20**年3-12月，各职能部门向街道综合执法队正式移送的案件就达30420宗。执法队由于人力及精力有限，为避免处理数字为零的尴尬，往往只能象征性地完成几件以应付检查，其执法效果也可想而知。

3．协同执法机制运行不畅。从调研的情况看，城管综合执法部门与其他职能部门的协同执法能力有限，问卷调查中，只有11%的受访者认为执法部门与职能部门之间的合作“很协调”，89%的受访者均认为“一般”或“不协调”，可见各部门各自为政、孤军作战现象较为突出，主要体现在：一是268号文提出要建立公安协同执法机制，但由于缺乏强制性、可操作性的规定，实践中，各级公安机关支持、配合城管执法的情况并不理想，执法队对违法自然人处罚手段欠缺的问题始终得不到解决，发生暴力抗法事件时，执法人员的人身安全难以保障。二是由于信息及有关技术资源共享机制的缺失，执法队无法有效获得各职能部门掌握的专业信息及技术支持，执法行为缺少针对性和准确性，执法效率不高，执法效果不佳。如综合执法队在查处无证照经营行为时，常遇到大量无证照经营当事人称其执照正在办理，而执法队由于缺少工商部门掌握的相关信息，无法进行核实，只能是事后监督，进行简单的重复查处工作，执法成效难以提高。

三、对我老秘网区城市管理综合执法工作的意见和建议

（一）加强立法工作，树立法律权威

一是建议**利用较大市立法权制定地方性法规，形成完整、统一的城管执法工作法律体系，改变目前城管综合执法的依据分散、权威不足、职能边界不清的现状。要充分论证城管执法权限设置的合理性，科学审慎地调整事权设置。未经法定程序，不得随意变更综合执法的职责范围和执法程序，真正树立起法律权威。二是既要民主立法，又要科学立法。立法过程中不仅要听取专业人士的意见，更要广泛搜集社会各阶层尤其是弱势群体的意见建议，同时充分借鉴国内外的成熟经验。三是制定具有强制性的公安协同执法规定，真正落实268号文“建立公安保障机制”的要求，解决综合执法队对违法自然人缺乏有效处罚手段这一瓶颈问题，有效震慑违法行为，减少暴力抗法情形，确保综合执法工作的依法顺利推进。四是要加大对城管综合执法的目的、意义、执法范围等内容的宣传力度，让群众了解、理解进而支持综合执法工作，同时增强舆论引导能力，做好正面宣传工作，改善综合执法的舆论环境。

（二）明确事权划分的原则

要在理论分析和实践检验的基础上，根据“便于判断、便于操作、便于执行”的要求，遵循以下原则科学设置综合执法的各项事权：第一，相关联性。以维护市容市貌为主线，以整合执法资源、提高执法集中化和系统化水平为标准，确保划归城管综合执法的事项与城市管理具有统一性和关联性。与市容市貌关联不大、由相关职能部门执法更为适合的事项，应由相关职能部门依法进行查处，必要时由执法队协同执法。第二，易判断性。划归综合执法的事项应具有违法性容易识别、执法手段容易判断的特征，即执法人员凭外部观察、凭一般法律常识就能够判断该行为是否违法，不需具备除执法资格以外的其它专业资质，也无需借助专业设备。一些专业性较强的执法事项，如对未依法登记使用特种设备、擅自生产、经营、储存危化品行为的查处等，不应纳入综合执法范围。第三，易操作性。综合执法的目的之一就是提高行政执法效率。综合执法应当只承担在掌握违法行为事实、证据前提下即可当场进行执法的事项，才能达到这一目的。执法人员发现违法行为后可以现场纠错、现场处置的执法事项，是符合易操作性原则的，应划归综合执法部门，反之则应划归相关职能部门。此外，在划分事权时还应充分考虑对原有的高效执法模式的保留和发展，一些通过长期实践已探索出有效模式的执法事项，应以保证行政效能为首要考虑，避免不加甄别地将其划转给综合执法；对于相关职能部门在履行行政管理职能时能够附带发现违法行为并现场查处的执法事项，应由职能部门负责，职能部门不易附带发现违法行为且执法力量不足的，可由执法队根据实际需要配合执法。

（三）疏堵结合，以疏为主，减轻执法压力

一是在目前区和各街道都将“查违”、“清无”列为重点工作的情况下，执法队大量的人力物力都投到了“查违”、“清无”工作中，客观上削弱了查处城市“六乱”等其它职能的行使，而违法建筑、无证照经营行为等历史遗留问题并不是简单地“堵”就能解决的，应本着尊重历史、实事求是、执政为民的原则和态度，从快、彻底地解决此类问题，这样既有利于基层的和谐，也能减轻综合执法的压力，使执法队能更好地履行其它方面的职能。二是强化相关职能部门的管理意识和责任意识，构建常态、长效监管机制，改变目前重罚轻管、执法被动的局面。同时建立对行政相对人的后续跟踪管理机制，违法行为被查处后，相关职能部门应敦促行政相对人及时调整，从源头上减少违法行为的反复出现。三是采取疏导措施逐步解决乱摆卖等问题，如在各街道人口集中区的非主干道上，在不影响交通的前提下，提供定时的摆摊区域，一方面解决部分困难群体的生计问题，另一方面便于集中管理、集中保洁，改善城市的环境和卫生状况。

（四）进一步加强综合执法队伍建设

一是树立正确的执法理念，明确为谁管理、为谁执法问题。综合执法的权力来源于人民群众、服务于人民群众，只有坚持弱势思维，坚持人性化管理，才能最大限度地获得人民群众的理解和支持。二是落实“人随事走”规定，调整充实综合执法人员配备。要研究制定人员调配的具体操作办法，重点加强专业人员、具备执法所需相关资质人员的调配，凡是移交了执法权给综合执法队的部门，就应当调配相应的人员或编制到综合执法队，在此基础上适当增加执法队公务员编制。三是确保执法队人员配置到位，有空编的执法队应尽快配齐公务员，同时对随意抽调执法队人员的情况进行清理纠正，确保各街道执法队在编不在岗人员回归工作岗位。四是努力提高综合执法人员素质。加强对执法人员的综合业务培训，提高专业素养和实际执法能力。

（五）明确管理和考核权限，规范部门协作机制

一是理顺综合执法队的管理体制，加强街道对执法队的领导和管理，落实综合执法以块管理为主的规定，并赋予街道统一领导和管理区职能部门派驻基层站所的权力，进一步整合管理力量，解决基层各部门各自为政、缺乏有效协作的问题。同时，明确考核主体，只有城管部门对执法队有考核权，其他部门均不得直接或变相考核执法队。二是明确主管部门的案件前置调查责任。规范案件移送程序，加强执法工作的衔接，相关职能部门巡查发现违法行为，应先履行调查取证职责后，才能将案件移交，执法队可直接根据所提供证据采取执法手段。三是整合执法资源，打造综合执法信息及有关技术资源共享平台，如实现与工商、国土、交警等部门的专业管理系统互联，实现信息资料共享以及相关数据的自动交换，提高综合执法效能。