**县土地流转的调查与思考

**县现有可耕地129.6万亩,农户18.97万户,合同人口75.35万人，人均耕地1.42亩，2008年全县规模土地流转面积仅为9.29万亩,占承包地面积的8.63%,全省为16%；落后省平均水平。目前，**县农业生产方式仍然是一家一户的小农经济方式，仍然以种植一麦一稻为主，存在效益低、农民增收难等问题。生产条件也比较差，存在土地地块小、排灌设施不配套、机械化生产难的状况。要提高农业的劳动效益和土地产出效益，加快农业产业化的步伐，促进现代农业的发展，一个重要的条件是实行适度的土地规模化经营，但在土地使用权被分割、规模狭小，并归顺于各个农户的条件下，任何一个农户和龙头企业扩大土地规模经营的要求都会遇到其他农户土地使用权流转的限制。
　　一、土地流转取得的成效。
　　1、利用土地治理与产业化结合项目，促进土地流转，促进特色蔬菜发展。东昇食品公司利用农业开发项目投资投资120万元，企业自筹资金120万元，在蒋庵办事处建蔬菜基地0.2万亩。建各类配套建筑物64座，低压管道工程1项。项目涉及蒋庵办事处的北荡、官荡、符庄3个行政村，区域总面积0.31万亩，其中耕地面积0.2万亩。主要从事出口蔬菜的种植、加工、销售，主要产品有莲藕、荷仁豆、青刀豆、菠菜、大根、白花菜、西兰花等十几个品种。促进了蒋庵办事处北荡村、官荡村、符庄村等三村1500亩土地的流转给淮安东昇食品有限公司；项目区农民取得了土地租金收益近45万元，农民每亩直接增加收益500余元。项目区农民在基地打工变成了离土不离家的农业产业工人，公司全年支付农民工工资20余万元。公司把前处理车间前移，如荷仁豆拉丝、青刀豆去头等直接在北荡、符庄村建立加工点，转移农村剩余劳动力160人，吸纳返乡农民工近200人，同时也为村集体经济年增加6余万元管理费的收益。2007年5月份红窑镇龙兴村流转土地600亩建蔬菜大棚基地，亩均效益达13900元，是原来稻麦传统种植亩均效益的27.8倍；2007年11月份小金圩村、朱集村近千亩“绿绿园”立体养殖示范园，亩均效益达4800元，提高了9.6倍；正在启动建设的600亩食用菌（鸡腿菇）培育基地，预计亩均效益将比传统种植效益提高56倍。
　　2、利用农业开发项目促进土地流转，促进高效农业发展。2008年度涟城镇黄河故道高效农业基地项目总投资230万元，清理项目区苗木2万余棵，挖土8.6万方，建涵洞65座，砂石路4.2公里。该项目建成后，新增灌溉面积0.09万亩，改善灌溉面积0.31万亩，新增排涝面积0.08万亩,改善排涝面积0.32万亩,项目区农业生产条件明显改善。新增设施蔬菜600亩，果树1000亩，果树地套种地膜西瓜500亩。通过项目实施，带动土地流转400亩给富士康集团。促进农民增收，和项目前相比，新增产值409.45万元,新增纯收入总额122.84万元,人均增加收入386元，农民还从每亩土地流转中净收益700元，农民还到土地流转企业富士康集团做工，月收入1000余元。通过项目的实施，经济、社会、生态效益非常显著。红窑镇龙兴村流转土地近千亩建蔬菜大棚，蔬菜大棚生产的大椒与上海市场对接，改变了“望天收”状况，形成了产供销一条龙。
　　3、示范效应明显凸现。土地流转后，全部建成高产、高效的示范园、示范基地，对周边农民产生了一定的辐射带动作用，由此带动了周边的农户由单一的种粮向大棚蔬菜、食用菌等高效经济作物和养殖业方面发展。高效农业所占农业种植面积的比重仅2007年一年就比2006年增加了15%。2008年高效农业种植又有了较大发展。
　　4、就业渠道越来越宽。“流”出土地的农民在获得不低于传统种植业收入的同时，还有效地推动了农民从事其它产业：一部分人离地不离家，在原属于自己的土地上打工；更多的人外出打工更加安心。更重要的是一部分农民开始创业，从事二、三产业，收入结构呈现多元化。
　　二、存在问题
　　从调查情况看，**县土地流转存在以下六个方面问题：
　　1、社会保障制度不完善。农村土地具有社会保障和就业功能，而当前农村社会保障机制尚未形成，决定了农民不能轻易离开土地，农民把土地作为命根子来看待。认为有了土地生活就有退路，即使外出打工赚不到钱了还可以回来种田，心里踏实。在目前二元社会结构下，农民在城市打工，无论是多长时间，都很难融入城市生活，城市的社会保障始终把他们排除在外的。因此，农民始终惦恋土地，依靠土地养老。农民在从事非农产业经营后，仍然把承包地看成是“活命田”和就业“保险田”，有的宁可粗放经营，也不愿将土地转让出去。
　　2、要田弃田矛盾难调和。随着农业结构调整的不断推进，实行农业适度规模经营已成趋势。龙头企业，专业户需要生产基地以求发展，对一定数量、规模的耕地需求日趋增多，他们对传统的土地经营方式提出挑战，强烈要求土地合理流转，而一旦准备对涉及农户的耕地进行协商调整，部分农户坐地要价阻拦调整，甚至部分耕地丢荒的农户，即使自己不种田，也不将土地进行流转，使土地流转问题成为发展现代规模农业过程中的“拦路虎”。
　　3、流转信息渠道不畅通。由于农村土地供需信息尚未形成区域网络，供需双方的信息不能及时沟通，使流转受阻，出现“要转的转不出去，要租的租不到地”这一矛盾，难以形成有效流转。
　　4、发展水平局限不易流转。从目前农村经济结构上看，仍是单一的种植业占主导地位。二、三产业的发展相对滞后，从资本积累所处的阶段看，还处于积累的初级阶段，从农村的从业结构，年龄结构以及技能结构看，年龄高，文化水平低，科技素质低，致富能力低即“一高三低”问题比较突出，从农村农民现有保障看，社会保障替代土地保障的机制还不完善等。
　　5、流入方实力弱不能流转。由于农业投入量大，自然风险和社会风险也比较大，加之缺乏效益高、可持续性强的特色农业产业的有力支持，即便是体制障碍消除了，也未必有大型的企业和种养大户接包土地。
　　6、现有土地流转不规范。我老秘网县农村土地流转主要以转包为主，绝大部分农户是在亲戚、朋友或相互关系较好的村民之间私下流转，流转规模较小，流转双方没有签订书面合同，也未向发包的村委会或村民小组登记备案，土地流转随意性大。因流转程序不到位，法律手续不完备而导致双方责、权、利不明确，农村土地纠纷时常发生且调解难度大。
　　三、加快我老秘网县土地流转的对策
　　1、遵循农村土地流转原则。一是土地所有权不变的原则。土地流转，不能改变土地集体所有的权属关系，必须接受集体的监督和管理。二是自愿流转的原则。不管采取何种模式的土地流转，必须建立在农民自愿的基础上，广泛征求农民意见，取得农民的理解和支持。三是有偿流转的原则。四是依法流转的原则。要严格按照有关法律规定办理流转手续，确保土地规范流转。五是公平、公开、公正的原则。集体土地的发包、出租，必须由村集体经济组织统一组织进行公开招标，防止暗箱操作、私下交易行为的发生。
　　2、加强土地流转规范管理。一是要建立土地流转监管指导体系。农村土地流转工作涉及土地政策的宣传、培训、指导、流转手续的规范、合同的鉴证登记等工作，任务相当艰巨，必须建立健全强有力的监管体系。二是要规范土地流转手续。流转双方应先向村集体提出流转申请，村集体在充分征求双方的意愿后，明确土地流转的形式、补偿、期限，依法签订相应的流转合同，并做好流转合同的鉴证和登记备案工作。三是要加强土地流转的协调。妥善解决“有地无力开发”与“有力无地开发”的矛盾，切实加强土地流转协调，是村集体经济组织的重要职责。各级要加强服务指导，做好群众的思想动员、宣传解释等工作，并采取针对性的措施，在农民权益不受损害的前提下，让农民愿意将承包的土地流转出来，同时为承租者创造良好的创业环境。
　　3、建立流转中介服务组织。建立土地流转中介服务组织，实行土地流转委托管理，是优化土地资源配置，充分发挥土地的资源优势，实现土地有序流转的有效途径。镇、村二级尽快建立土地流转中介服务组织，中介组织要建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位，并根据土地质量类型、区位不同定出农地流转指导价，定期公开对外发布可开发土地资源的信息，接受土地供求双方的咨询，沟通市场供需双方的相互联系，提高土地流转交易的成功率。在双方协商一致前提下，帮助办理流转手续。
　　4、拓宽土地流转的新模式。土地流转一方面要促进农业结构调整步伐的不断加快，另一方面使农民的收益得到保护并不断提高，因此，必须进一步拓宽土地流转模式。要积极推进土地股份合作，集体可成立土地股份公司或股份合作社，农民将土地承包使用权入股，可以使经营者获得较为充分的自然资源，同时农民也能按照土地股份享受年终分红。目前农民比较认可的是“保底分红“的入股方式，在保证农户土地租金收益的前提下，进行股份制合作。
　　5、充分调动农民积极性。土地承包权属于农民，农村土地适度流转的主体是农民。要打破传统的小农经济意识，增强市场经济意识，要使农民认识到在“租金＋工资＞种田收入”时就应把农地流转出去。要帮助农民读懂政策，讲清道理，算好经济帐。
　　6、加快农村劳动力转移。通过建立以政府为主导，社会中介为补充的劳动力就业服务体系，形成多形式、多层次、有保障的劳务输出格局。应通过大力发展农产品加工及流通业，积极推进农村城镇化建设，放手发展农村第二、三产业和个体私营经济，进一步拓展农村劳动力转移的空间。通过广泛施行农村劳动力转移培训“阳光工程”，提高农村劳动力素质，增强农村劳动力就业层次。从多方面加速农村劳动力转移步伐，从而带动土地流转，实现“人走在先，流转在后”的目标。
　　7、健全社会保障制度。随着农村最低生活保障、医疗养老保险、大病求助、子女教育、农民工保护等多层次农村社会保障体系的建立和完善，必将逐步弱化土地的社会保障功能，从而为土地流转提供强有力的安全支撑，最终促进农村土地加快流转。
　　8、加大资金扶持力度。由于农业投资项目具有成本高、周期长、风险大、收益低的特点。政府可通过减税贴息的办法，激励银行简化贷款手续，积极为农村种养大户，农民专业合作组织，农业产业化企业发放贷款，确保租赁经营流转农地所需的资金。同时，农业项目资金、小额贷款、农民资金合作社、开发扶贫资金，省、市县补贴资金等都要实实在在的用在土地流转上。随着农业产业化、合作化的相应促进，必将极大地推动土地流转。
　　9、多部门协同作战。县政府出台《加快农村土地流转，促进规模经营发展意见》，国土局负责流转区内土地利用规划；规划局负责搬迁农民的调查摸底及安置区规划方案，包括进城、进镇、进中心村建新区的规划方案等；开发、水利局负责水系、桥梁、电站等方案，制定土地整理规划的水利设施；交通局负责道路设施基本情况的相关资料收集和道路建设规划；农业局制定规模高效农业方案，搞好农业结构调整，林牧局负责林网、防护林的规划；劳动局探索以土地承包经营权换社保工作，让放弃土地经营权的农民进入被征地农民基本生活保障体系，享受被征地农民基本生活保障、就业、医疗等政策，探索能否直接进入城镇保障体系，实现农民向市民的身份转换，同时加强对农民就业技能培训，帮助引导农民就业；财政局负责搬迁安置筹措与管理（主要来源使用挂钩指标产生的新增建设用地有偿使用费部分，耕地开垦费以及县土地出让金纯收益用于农业开发部分）；土地整理资金争取由省投资，民政局负责贫困和低保户安置；公安负责农民户口转移和社会治安工作；建设局负责流转户安置、搬迁；农工部负责土地流转方案制定及相关台账建立，矛盾调解。
     　四、利用国家加大农业开发投入机遇，加快土地流转步伐，高标准建设高产稳产农田。回良玉副总理5月19日在全国农业综合开发工作会议强调，一是通过大力改造中低产田、推广先进科技成果，显著提高了农业综合开发生产能力，对确保主要农产品供给、保障国家粮食安全功不可没；二是通过大力支持农业产业化经营，扶持农产品加工业和龙头企业，提高了农业综合效益，对促进农民增收、改善农村民生功不可没；三是通过大力实施农田林网、草原改良和水土保持治理项目，提高了农业抗御自然灾害的能力，对改善农业生态环境、促进可持续发展功不可没；四是通过大力推进体制机制创新，形成了综合性开发、多元化投入、规范化管理为支撑，以上下联动、部门配合、各方协作为特点的科学运作管理体系，显著提高了资金使用效率，对创新政府农业投入方式、完善农业支持保护制度，加快土地流转，高标准建设高产稳产农田，促进农业增效，农民增收，农村发展。