中国乡村法治调查:村官贪腐成城镇化趋势下突出问题

国的农村民主法治正是在两种观念交织之下缓慢向前迈进。

　　“三农”是立国之本。自上世纪八十年代中期以来,我国广大农村地区已开始一场党政部门领导下的、以司法行政部门和民政部门为主要推动力量的、发动亿万农民参与的学法、用法、守法基层法治活动。

　　二十几年来,从《村民委员会组织法》到《村民委员会选举法》,基层民主、基层自治理念不断深入人心;从《土地管理法》到《农村土地承包法》,农民的权益得到保障,这都为保持农村社会的长期稳定打下了坚实的基础。

　　然而从本质上讲,中国还是一个农业大国,近80%的人口在农村。目前,中国恰好正处于一个从传统集权型的人治社会向现代法治社会转型的过渡中,处于摆脱贫困落后愚昧迈向富裕文明的艰难过程中,中国的农村社会正在经历着一种千年未有的剧烈变动中。

　　作为中国社会的末梢神经,农村法治建设对整个国家的民主法治进程尤为重要。通过调查问卷的抽样分析及调查员访谈,我们发现,近年来,伴随城乡一体化进程,部分问题比较突出:因造城运动而衍生的村官贪腐现象日益严峻,因征地补偿衍生出的诈骗犯罪呈上升趋势;重大刑事犯罪少、激情犯罪多、区域化特征初显;邻里纠纷最为常见,私力救济往往是最主要的纠纷解决渠道;农村社会的思想观念发生了深刻变革,但许多地区仍旧保留着部分传统观念,我国的农村民主法治正是在这两种观念交织之下缓慢向前迈进。

　　造城运动下的村官贪腐现象日益严峻

　　村官贪腐问题是城镇化趋势下最为突出的一个问题。相较于普通刑事案件而言,发生在农村的村官贪腐现象往往更具社会危害性和影响力。

　　2013年1月24日,深圳市纪委发布消息称,深圳市龙岗区南联社区股份合作公司副董事长、南联社区工作站常务副站长周伟思利用职务之便,为他人谋取利益,收受巨额贿赂,涉嫌严重违纪违法,已被移送司法机关依法处理。此前,周伟思曾被网络举报在担任南联村村委会主任期间,非法变卖村集体土地,违法承接商业开发,并以村委会名义向政府部门行贿,个人拥有物业包括私家住宅、别墅、厂房、大厦超过80处,豪车超过20辆,总资产超过20亿元。

　　事实上,像周伟思这样的贪腐村官不在少数。 来自河南省三门峡市检察院的一份统计显示,自2003年以来,在“洛三”(河南洛阳至三门峡)高速公路陕县段不足20公里的范围内,陕县检察院共查办贪污土地补偿款职务犯罪22件33人,平均不到一公里路段便查处一个村官。频频曝出的村官贪腐事件已然在很大程度上损害了政府在公众心中的形象,滋生了公众对政府的不信任情绪。

　　严格来说在我国的行政体系中,村干部并不是一级公务员,他们只是村一级基层群众自治组织中享有一定话语权的成员,比如村委会主任、副主任以及村支书,其职能定位是协助乡、民族乡、镇政府工作。然而,村官虽然不大,但他们却是最经常、最直接地与农民打交道的人。

　　“由于村官们数量众多、掌握的职权直接关系到各项农民利益,他们的腐败行为危害的不仅是村民经济利益和村民自治秩序,直接影响国家法律制度和政策在农村的落实,更关系到党和国家在广大农民群众心目中的形象和农村社会和谐稳定等一系列全局问题。重庆市政法机关所做的一项调查显示,‘村官’腐败所引发的群众上访、举报,占到了总量的70%以上。又如浙江省武义县纪委2003年受理的状告村干部信访案件达305件,占全县信访总量的95%。”北京市农村法治研究会会长佟丽华认为,“村官”腐败问题不能得到很好解决,农村经济将是畸形的发展,农民权益不可能得到有效保障,农村不可能实现健康发展。

　　据《方圆》杂志调查,绝大多数的村官贪腐现象皆根植于“土地”征收补偿之上。中国人民大学法学院教授杨建顺表示,随着城乡一体化进程的推进,农村中不少土地被征用,用于房地产开发、改善交通和教育设施建设等,而由于我国实行农村土地集体所有制,因此实质上行使土地处分权的只有村官,农民通常情况下都没有发言权,许多腐败村官也就是在这个过程中发了横财。

　　据悉,在南联社区的一次旧城改造项目中,某房地产公司因其与拆迁户在补偿标准上难达成一致,便请求担任村官的周伟思出面帮忙。周伟思解决相关问题后,收受该房地产公司逾千万元人民币好处费。

　　“在旧城改造中,土地性质发生了改变,由原来的农村集体土地变更为城市国有土地,在征地补偿方面必然要由原来的集体土地所有者即现在的集体经济组织来决定和推动,这种集体经济组织在改制过渡期常常有政企不分的历史痕迹,以公权谋私利的可能性大增,这就是在旧城改造项目中滋生腐败的根源。”在广州市某街道办副书记看来,兼具双重身份的村干部既是旧城改造项目的推动者,又是旧城改造项目的利益方,很容易出现犯罪的情况。

　　事实上,像周伟思这样栽在土地上的村官不在少数,旧城改造项目已然为村官们提供了一条便捷且快速的“致富之路”。

　　赵宏刚是北京市昌平区沙河镇七里渠南村原党支部书记,2013年2月,他因在七北路改扩建过程中私自给关系户多批拆迁补偿款,同时又带头诈骗国家的停产停业款共计400余万元,被法院判处有期徒刑20年。

　　村民刘士杰与赵宏刚的关系一直不错,而他租用的土地恰巧在拆迁范围内,于是他找到赵宏刚希望能在拆迁中多获得些补偿款,并表示事成之后会好好感谢赵宏刚。刘士杰的一番话打动了赵宏刚,他告诉刘士杰,只要能找到一个有税票的营业执照,拆迁时就能多拿钱。在赵宏刚看来,拆迁补偿过程中的各类证照繁多,工作人员难免有疏忽,睁一只眼闭一只眼就过了,而且自己只是向刘士杰提供一点信息而已,实施的主体也不是自己,自己还能拿到好处费,何乐而不为。事成后,他收受刘士杰等人的好处费50万元。

　　据了解,政府在征地、拆迁过程中通常会制定相应的补偿标准,村官并没有审批、决定的权力,只是负责递交申领材料。然而,很多情况下乡、镇政府都没有专门的部门、人员去实地审核,村干部报什么材料就是什么材料,他们只是依材料计算具体的数额。这一权力看起来没什么油水,但许多村官就是在这一过程中伪造、虚报信息进而“发家致富”。

　　此外,村官手中还有一项权力“大”得惊人,那就是征地补偿款、国家惠农补贴等各项资金的发放权。尽管在这个过程中,村官的功能与“二传手”有些类似,但我国目前在此领域的监管缺位已然使得资金发放过程成为村官贪腐的“主阵地”。

　　2006年,穿越四川省达州市渠县境内的达成(达州至成都)、襄渝(襄樊至重庆)两条铁路复线相继规划建设。据悉,这两条铁路复线建设征地费用有三项,即土地补偿费,安置补助费,青苗补偿费,总金额有5000多万元。

　　为了让村民放心和保证资金安全,当地政府决定将所有征地费用以所涉及的村民小组组长的名字为户名存入银行,存折由村民小组组长保管,其所在乡镇确定一名干部对这笔专项资金进行监督,由这名干部设置密码。

　　2007年3月至4月,两条铁路复线征地费陆续拨付到位。但由于数额占一半的安置补助费具体实施细则没有出台以及各地情况不同,还有大约55%的征地费没有落实到位,暂时存留在账户上。

　　彭虹喻是中国工商银行渠县支行营业部的个人客户经理,他通过自己的银行工作便利得知这一信息。为了招揽客户,推销理财产品,他将负责专项资金监督和存折保管的乡镇及村里领导找到一块,推荐他们用专项资金购买工行推出的“灵通快线”理财产品,以获取更高收益,并明示除将正常储蓄利息交回做账外,盈利的差额部分他们可以自己处理。

　　彭虹喻的话打动了在场的所有人,从2007年9月至2008年7月期间,有7个乡镇开设了9个理财账户,转入的专项资金达1200多万元。

　　“与公务员的职务犯罪相比,村官贪腐要更加赤裸裸、明目张胆一些。”据中国乡村法治调查员、河南省三门峡市检察院宣传处处长王飞介绍,随着涉农项目和资金增加,农村基层组织人员权限空间扩大,村官在许多事务上既是实际操作者又是管理者,权力过于集中,加之他们的法治观念往往比较淡薄,这些都让村官在滥用职权时更加肆无忌惮。

　　山东省潍坊市昌乐县检察院反贪局侦查二科科长卜祥军说,村官们之所以可以肆无忌惮地贪腐,很大程度上是因为村务公开制度的缺位。“在办案过程中我们了解到,许多村民对相关的惠农政策了解甚少,有的甚至不知道土地复垦由财政拨款,工作组也从来没有公开过相关账目。”

　　“除了村务公开有缺位,许多规章制度也只是‘写在纸上,贴在墙上’。土地复垦项目由土地部门审批,审批之后再交由乡镇政府负责完成,土地部门就不再过问。而乡镇政府虽然设有专门的资金账户,由专人负责,但对资金的审批和使用监督不严,工作组报什么批什么,不核实也不审计。”在卜祥军看来,监管流于形式,势必会导致腐败。

　　征地补偿滋生的诈骗犯罪增多

　　“土地”是与城镇化密切相关的一个重要元素,在城镇化过程中,部分农民的土地被征收。根据我国宪法规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。然而,由于我国没有关于征地补偿的相关法律,且补偿程序也多有漏洞,因而利用相关制度漏洞而进行的犯罪屡见不鲜。

　　据中国乡村法治调查员、重庆市南岸区检察院政研室检察官周寔介绍,我国目前征地拆迁补偿涉及的国家政策相对比较复杂,相关制度尚不健全,同时由于相关安置补偿审核程序不科学、机制不健全,审查机关主要是对被拆迁人提供的资料进行形式上的审查,而这种形式上的审查又缺乏统一科学的信息系统支撑,因此很难发现做假、造假的情况,给征地拆迁安置补偿工作带来了很大的隐患,征地拆迁补偿制度的漏洞给了众多势利之徒可乘之机。

　　2012年8月17日,华西都市报一篇题为“为骗取拆迁费 四川宜宾一女婿闪电迎娶77岁丈母娘”的报道称,某村民为获取更多的拆迁补偿,与妻子商议后离婚,并迅速与自己77岁的丈母娘结婚,根据当地按人头补偿的拆迁政策,骗取了10万余元的拆迁补偿款。再与丈母娘离婚,和妻子复婚。最后,被当地检方以诈骗罪提起公诉。这荒唐的事件,不是孤例,而是在大发展背景下中国农村征地中正在反复上演的故事,折射出的是农村土地征用过程中的灰色一角。

　　曾某就是这样一个农民。根据曾某所在地征地补偿安置的相关规定,“住房安置对象已婚未育的,经审核确认后,货币安置住房时,一对夫妻可增加安置建筑面积15平方米。”“住房安置对象的配偶或未成年子女为城镇户口,经审核在他处确无住房并长期与配偶或父母居住在征地拆迁范围内的,货币安置住房时,按人均建筑面积15平方米予以安置。” “凡采取货币安置住房方式的被拆迁户,按1000元/人的标准一次性发给搬迁补助费。”

　　曾某一家四口均是本村户籍,如果按照人数计算,拆迁后只能按四个人来进行补偿,如果曾某一家分成四家,每家又多几个人,那么所获补偿费用必然不菲。于是,曾某在同伙陈某的鼓动之下,开始了一趟荒唐之旅。

　　按照陈某的建议,自己与妻子离婚,女儿、女婿离婚,然后各自再找人结婚,最好结婚对象有一、两名子女,那么自己一家的补偿费用必然翻倍。曾某和家人商议后,听从了陈某的建议,并且答应陈某,陈某帮自己一家人寻找结婚对象,办理领取征地补偿款所需的相关证明,顺利拿到补偿款后将支付陈某报酬。

　　一系列手续完成之后,曾某一家四口多获得了五六十万的拆迁补偿款。很快,曾某一家人与那些假结婚对象离婚,重新在法律上确立他们一家四口的地位。

　　尝到了甜头的曾某,从自己骗取征地补偿的经历中发现了一条生财之道,那就是通过介绍假结婚的方式帮助土地房屋被征拆者骗取国家征地拆迁补偿款并从中获益。曾某决定和陈某合作,由曾某在农村物色被拆迁对象,然后陈某提供假结婚对象,从而接连骗取拆迁补偿款。

　　2011年4月到7月之间,曾某通过和陈某的合作,帮助本村的村民杨某、赵某等人假结婚的方式诈骗了国家数十万元的补偿款,曾某自己获得了数万元的报酬。然而,曾某没有意识到的是,不知不觉中自己的行为已经触犯了刑律。2012年6月,曾某和陈某等人因涉嫌诈骗罪相继被公安机关逮捕。

　　“在办案过程中,我们发现曾某所涉的罪行只是征地拆迁补偿诈骗活动中的冰山一角。”周寔说,征地拆迁补偿诈骗已经形成了自己独特的灰色产业链条。一旦政府对某地实施征地拆迁,陈某这样的人员必然闻风而动,在拆迁地域迅速联络被拆迁的人员,授之以骗取更多征地补偿款的方法,提供假结婚的人员和一些用于领取补偿所需的证明材料,并已经有了固定的分工。

　　在周寔看来,土地和房屋不仅是农民们的生活资料,更是他们的生产资料。被征地拆迁后,农民失去了其赖以生存的土地,并丧失了依附于土地的相关权益,如土地承包经营权、土地处置权等,同时,农民多年建造、居住的房屋被拆迁,失去了多年生活、劳动过的环境和生活方式,多年建立起来的社会关系也被打破,农民对进城后的生活及就业未能有很好的预期,而对失地后面临的困难确是显而易见的。所以对于一次性买卖的土地,如果不乘机多捞一笔,日后也就没有机会。

　　“要遏制因征地而发生的诈骗犯罪,最为关键的是改变相关规则。”周寔认为,如果规则没有改变,即使将再多的征地补偿诈骗犯罪投入牢狱,也阻挡不住失地农民想方设法骗取补偿、在征地拆迁活动中和政府“斗智斗勇”的行为。

　　那么,规则应该如何改变?通过此次调查,周寔认为可以从以下两方面加以改进。

　　首先,需要制定一部以平衡利益思想为指导、以社会利益为本位、兼顾经济利益的、体现公平和效率的法律来规范拆迁市场,保证征地拆迁在法制的轨道上运行。目前,《物权法》已对征地拆迁作出原则性的规定,在国家尚未出台统一的《征地拆迁法》之前,各地可以本着这一立法原则,在当前结合实际,制定相应的地方性法规、规章或规范性文件,为征地拆迁的顺利进行,为城市建设保驾护航。

　　其次是完善征地补偿制度。由于征地行为的单方性和不对等性,政府在制定征地补偿政策时,应当充分考虑农民的合法权益。目前,各地的征地补偿一般仅考虑对农民财产的现状保护,对其现状财产给予合理补偿,未充分考虑其因征地拆迁后可能引起的一系列社会问题。因此,在征地拆迁补偿政策的制定中,需要设计一种市场经济体制下,政府、土地使用者和失地农民都能接受的合理补偿标准和利益分享机制。比如,对土地拍卖所得的部分与征地农民利益共享,将征地收益折价入股、变一次性补偿为逐年分期给付,完善征地农民的医疗保险和养老保险制度等。

　　失地农民问题易成突发事件导火索

　　与土地征收相伴的另一个问题则是“失地农民”的生存权益保障问题。

　　2005年12月,国务院发展研究中心农村部部长韩俊在接受《人民日报》记者采访时表示,“令人吃惊的是,在发达地区的一个县,县城人口中失地农民已占了28%,西部一个30多万人口的县,几年时间就有3万多农民失去土地。”“上世纪90年代以来,由于工业化、城市化过程中大量农用土地转为非农用地,全国每年至少有300万农民成为失地农民。现在累计的失地农民可能已达4000万至5000万,已成为很庞大的社会群体,其中完全失去土地、没有工作的农民至少在1000万人以上,占失地农民的20%。”

　　然而,失地农民人口数量的不断上涨并没有促进相关法律法规及社会保障措施的跟进,失地农民权益问题可能成为中国社会要面临的另一重大难题。

　　李海文是海南省万宁市新华村的一个普通村民。2008年的时候,因经济开发的需要,李海文所在的新华村的土地被征用,当地的村民都搬进了安置区,当时的土地征用补偿最高约为3万元一亩,李海文和父亲都拿到了一笔钱。之后,为了养家糊口,李海文找了份货运司机的工作,经常在岛内各地跑,回家的次数便少了。2010年,海南国际旅游岛建设上升为国家战略,海岛的土地价格随之高涨,新华村的土地起码增加了十倍,面对如此大的价格差,村民们心里都很不是滋味。

　　于是村民们组织到省里去上访,省政府工作人员也下来了解,但新华村民认为没有为他们解决实际问题。于是村民们决定

　　组织人员到神州半岛工地阻挠施工,希望引起政府重视,出面解决相关问题。李海文是被林勇涛叫去的,根据林勇涛的安排,李海文的主要工作是用摄像机拍下当时的情况,方便日后引起当地政府注意。

　　然而,事情的发展却不似李海文想的那般简单。阻挠开始后,由于维护秩序的武警们守护得力,村民们无法闯过警戒线,有些人便恼羞成怒,开始喊“打”,场面最终失去了控制,李海文在激动的情绪之下用一块石头把岗亭上面的两个摄像头给砸破了。

　　“土地是农民的根,是他们工作、生活的重要场所和生存基础,也是他们最基本、最可靠的收入来源。失去土地,就相当于失去了社会保障。”在中国乡村法治调查员、海南省万宁市检察院办公室检察官唐丽娜看来,土地对农民来说是一切,不仅可以给他们带来经济收入,还有很强的社会、整治功能,是农民在市场经济条件下,抵御市场风险的最后一道生活保障线。土地一旦被征收,农民失去最稳定的经济来源,对生活带来了很大冲击,包括就业、收入等方面的稳定性,随之影响到农民的养老、医疗、事业等社会保障问题。

　　“这个案件所反映的最突出的问题就是失地农民的权益保障问题。根据当时的补偿标准,每户农民拿到的征地补偿款是3万元一亩,但随着国际旅游岛口号的提出,周边的地价都水涨船高,这些农民手里的补偿款却没有跟着升值,巨大的落差很难让失地农民们感到平衡。”据唐丽娜介绍,由于农民们受教育程度低,他们在失去土地后所从事的只能是社会底层的一些工作,而这些工作有时连温保都没有办法解决。

　　“尽管近些年来,在一些大中城市周边的失地农民能够获得较高的货币补偿,有些还能解决社会保障和就业。但总的来看,在当前中国的1亿多失地农民中,绝大多数都只是获得了货币补偿,既没有社会保障,也无法安排就业,同时货币补偿的数额也是很低。”佟丽华表示,在当前物价快速上涨的背景下,当失地农民花完了手中的积蓄,在无法就业、也没有社会保障时,他们将很快沦为城市中的贫民,这必将对社会稳定带来严峻挑战。

　　此外,由于我国目前征地补偿标准低,且补偿款常被挪用、截流,失地农民常常会为了争取自己的合法权益而多次上访,许多暴力性群体性事件也因此而来。佟丽华表示,频频发生的各类征地诈骗以及群体性事件的背后所折射的便是我国法律在此方面的薄弱。

　　现行《土地管理法》规定,征用农民土地,要按照被征用土地的原用途给予补偿。在佟丽华看来,这一规定完全排斥了农民对农村土地发展权的利益分享,即土地用途变更所产生的增值被排除在征地补偿范围之外。同时,尽管法律规定了种种救济途径,但客观说,农民在面对土地权益受到侵害时却往往缺乏有效的救济途径。因为征地的主体主要是当地政府,而行政复议、信访等往往流于形式,失地农民救济制度基本处于无效运行状态。

　　佟丽华认为,解决失地农民问题可以从以下三方面着手:首先就是制定相关的征地补偿规则,保障农民失地时的利益;其次就是对无法转为新市民的,要让其享有对农民的各种保障;最后是加强培训,促进其就业,使其享有城市发展的利益。“换句话说,对庞大的失地农民群体,短时间内单纯依靠城市或农村来解决其出路都很艰难,只有发挥各自优势,让城市和农村都来关注失地农民,才可以保障其稳定生活和基本权利。”