我国城市土地一级开发演变

我国城市土地一级开发演变   

    近年来，土地一级开发越来越得到各地政府的重视并广泛开展，并且已有一些相关的研究成果。然而由于各地对土地一级开发的称谓不一，在这些研究中缺乏对土地一级开发内涵的明确界定，尤其是缺少对土地一级开发与土地整理、土地储备、房地产开发等相关概念间的区别与联系进行梳理。内涵不清晰在较大程度上阻碍了土地一级开发相关研究的深入开展，因而有必要对此做深入研究。  

    一、我国城市土地一级开发产生的背景  

    1、  土地储备制度的建立，为土地一级开发提供了制度基础  

    我国的土地一级开发是伴随着土地储备制度的发展而产生的。1996年，为了解决“国有企业脱困、土地资产流失”等问题，上海成立了我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心，这标志着我国土地储备制度的诞生。随后，杭州、武汉、青岛、南通等地也纷纷成立土地储备机构。经过十多年的实践，土地储备已成为我国城市土地管理的一项基本制度，它大大提高了政府对土地市场的调控能力，促进了我国城市各项事业的快速发展。虽然各地土地储备的模式有所不同，但总体上都可分为收购、储备、供应三个环节，其中储备环节包括两个阶段——开发和储备。这里的“开发”实际上是指土地一级开发。因此，可以说土地一级开发是伴随着土地储备制度的产生而产生的，土地储备制度将“土地开发”作为一个环节进行突出，引起了政府部门以及学者的重视，为土地一级开发的发展提供了强有力的推动作用。  

    2、  我国城镇化进程不断加快，城市建设和发展迅速，迫切需要新型的土地开发模式  

    改革开放以后，尤其是20世纪90年代以来，我国城镇化进程不断加快。1978年到2004年，中国城镇化水平由17．9％提高到41．8％，城市人口由1.7亿增加到5．4亿。快速城镇化带来巨大的土地需求，给我国城市住房供应、基础设施配置等方面带来巨大的压力；而城市建设需要大量的资金，同时又有很大的风险。这就导致了城市建设的巨大需求与城市政府有限的财政能力之问的矛盾，单靠城市政府的财政能力难以及时实现城市基础设施、公共设施等完全供给。在这种背景下，原有的土地开发、供应模式难以满足时代的要求，迫切需要一种“通过基础设施建设促进土地升值，土地增值收益支持城市基础设施建设” 的滚动发展的城市经营理念。在这种背景下，土地一级开发应运而生。  

    3、  我国房地产企业发展迅速，已经具备了承担土地一级开发的能力  

    近年来，随着住房商品化进程不断加快，我国房地产企业也得到了难得的发展机遇。据国家统计局最新数据，目前全国房地产开发企业近3万个，其中二级以上资质的3000多个，企业平均资产总值由上年的2．7亿元增加到3．2亿元。这些企业完成的房地产开发投资占总投资的一半以上，并已经呈现出开发企业集中化的趋势。在土地供应方式逐步调整、房地产市场逐步规范、外资大举进入的背景下，那些信誉好、实力强、资金雄厚的开发企业将会在激烈的竞争中脱颖而出，而大量经营实力弱、抗风险能力低的中小企业逐渐被淘汰。经过优胜劣汰的激烈竞争后，我国房地产开发企业各方面的能力得到增强，已经具备了承担土地一级开发的能力。再加上近年来土地供应普遍趋紧，开发商拿地越来越困难，考虑到企业自身的发展，多数开发商开始对土地供应前的开发环节表现出了浓厚的兴趣。  

    二、我国城市土地一级开发的发展历程  

    从全国范围来看，土地一级开发大约经历了三个阶段：  

    1、  萌芽期(1996年至1999年)  

    这一阶段，文献或文件尚未明确提出“土地一级开发”的概念，因此人们对土地一级开发的概念还不是很明确。1996年上海、杭州等地率先开展的土地整理活动，可以说是土地一级开发的雏形。1999年以前，土地储备工作主要还停留在由开发商和用地单位自由组合阶段。土地一级开发的相关法律法规也尚未出台。按照当时的供地程序，开发商以协议出让或先划拨后补办协议出让手续的方式取得现状土地，自行进行征地、拆迁和大市政建设后，再开发建设房屋。可以看出这一时期土地储备开发工作还比较混乱，土地一级开发和房地产开发均由获得土地使用权的房地产开发商来完成。  

    2、  发展期(1999年至2002年)  

    这一阶段是土地一级开发走向正规的发展过渡阶段。由于经营性用地“招拍挂”制度的实施，协议出让土地逐渐减少，开发商拿地的门槛和难度越来越高，一些开发商迫于市场化的竞争压力，开始转向专门从事土地一级开发，这些公司的主要任务就是在完成具体地块的土地一级开发(包括征地、拆迁和基础设施建设等)之后将土地交还给政府，再由政府统一向社会出让熟地。但在这个时期，土地一级开发公司主要是通过政府划拨等形式来确定取得土地，虽然针对性和专业性比较强，但由于缺少市场竞争，使得土地一级开发工作未能达到理想的效果。这种情况的典型案例是中关村科技园区的土地一级开发中，成立了北京科技园建设股份有限公司、北京海淀科技园建设股份有限公司等多家土地一级开发公司，其各自以划拨方式取得了一定范围的土地，进行征地、拆迁、市政基础设施建设后，分别由政府以协议或公开方式出让土地。   

    从全国范围来看，这一阶段的另一个明显特点是：由于土地储备开发工作逐渐升温，有条件的城市大都建立了土地储备制度，成立了土地储备机构，并由土地储备机构专门承担土地一级开发工作。  

    3．规范期(2002年至2006年)  

为规范土地一级开发行为，合理开发利用土地资源，满足经济发展和城市建设用地需求，各地结合自身实际情况，陆续出台了一些地方文件，对土地一级开发的组织实施、合同监管、项目验收、资金管理等方面进行了规定。比较有代表性的是北京市2002年出台的《北京市土地一级开发管理暂行办法》，规定土地储备机构和政府以招标方式选择土地一级开发公司，并委托其实施土地一级开发，在将土地开发为熟地之后以公开方式向社会供应。可以说，北京市出台的一些土地一级开发文件对全国的土地一级开发工作起到了积极的推动作用，全国范围内的土地一级开发工作也逐渐步入正轨，其中土地开发方式的改革成为各地工作重点，目标就是要建立体现政府土地所有权以及符合市场经济运行机制的“效率优先、兼顾公平”的土地一级开发新模式。  

    值得一提的是，随着更为细化的文件的出台，土地一级开发工作将会朝着开发模式的合理化、市场化，开发过程的规范化、透明化方向发展。以北京市为例，近期《关于加强北京市土地一级开发管理有关问题的通知》、《关于北京市土地一级开发招标投标管理有关问题的通知》、《北京市土地一级开发项目融资方案》等文件正在酝酿或将要出台，这将进一步推动北京乃至全国土地一级开发工作的发展。  

    三、土地一级开发的内涵界定  

    由于我国各地土地一级开发模式有较大差异，称谓也不统一，因此在已有的一些研究中对其内涵也缺乏明确的界定。尤其是这些研究中没有从根本上将“土地一级开发”与城市经营、城市开发、土地储备、土地开发、土地整理等容易混淆的概念进行梳理，这也给后续的研究带来较大的困难。

    1．  土地一级开发的定义  

土地一级开发是指按照城市规划、土地利用总体规划、城市功能定位和经济发展要求，由政府统一组织，由土地一级开发主体实施，通过征地、拆迁和市政建设，使建设用地实现宗地平整、市政配套的状态，达到出让标准的土地开发行为。  

    2、土地一级开发内涵的三要素  

    从内涵上看，土地一级开发除了是一个以“生地变熟地”为主要特点的工程过程之外，还具有以下三个要素：   

    (1)权属流转的过程。土地一级开发的过程实际上是一个土地所有权、使用权等权属的转移和流动的过程。  

    (2)利益协调的平台。土地一级开发体现着以土地为载体的国家、企业(一级开发企业)和经济个体(包含原用地企业、城市居民和农村农业生产者)三者之间的利益关系，是三者利益协调的平台。  

    (3)调控土地的手段。土地一级开发是政府运用土地供应规模与节奏调控土地市场的重要手段。  

    四、土地一级开发与相关概念的区别与联系  

    1．与城市经营的区别和联系  

    城市经营是指对构成城市空间资源、功能载体的自然资本、人力资本及其相关延伸资本(如道路、广场冠名权)等进行集聚、重组与运营，从而获得收益的行为。由城市经营与土地一级开发的定义可以看出，两者既有区别又有联系，以土地一级开发为核心的城市土地经营是城市经营的重要内容之一。  

    2、与城市开发的区别和联系  

    城市开发的对象不仅包括城市土地，而且包括城市矿产资源、无形资产、人力资源等。而城市土地一级开发的对象则是土地。二者是包含与被包含关系，同时土地一级开发又具有上述三方面更深层次的内涵。  

    3、  与土地储备的区别和联系  

    土地储备是指城市政府或政府授权的储备机构，根据土地利用总体规划和城市规划的要求，按照法定程序，运用市场机制，通过收购、收回、征用、置换等方式，从分散的土地使用者手中将土地集中起来，组织进行前期开发，并根据城市发展需要有计划地将土地投入市场的制度。  

    可以看出，一方面，在我国土地储备制度刚建立时，城市土地多以生地出让为主，这种情况下，土地储备是不包含土地一级开发的；而对于如今推广储备土地的熟地出让，土地一级开发是土地储备的重要组成部分。另一方面，从实践中来看，土地一级开发的内涵在不断扩大，一级开发主体不仅涉及土地开发环节，还涉及土地取得的环节，在这种情形下，我们可以得出这样一个结论：土地一级开发大致等于没有储备期的土地储备。  

    4．与土地开发的区别和联系  

    土地开发有狭义和广义两个层次，狭义的土地开发是指对未利用土地的开垦；广义的土地开发，既包括对未利用土地的开垦，也包括对已开发利用土地进行追加投资和劳动、实现集约利用的行为，如对工矿废弃地的复垦、农村闲散地的开发、中低产田和旧城区的改造等。在城市中，土地开发有一级和二级之分，土地二级开发通常是指房地产开发；土地供应是土地一级开发与二级开发的分界点，供应之前的开发属一级开发，之后为二级开发。  

    5．与土地整理的区别和联系  

    土地整理源于早期对农用地的平整等等，随后此概念也用于建设用地。土地整理更多的是一种工程物理变化过程，而土地一级开发除了工程特征之外，还涉及产权的流转、资金的循环、利益分配以及政府调控等等。由此可见二者在内涵上有较大的区别。