 试行基层协商民主 探索基层社会治理的新路子
——青山湖区基层协商民主的实践与思考
（2015年5月23日）
党的十八届三中全会对推进协商民主广泛多层制度化发展作了全面的规划和部署，并于今年初出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，为基层协商民主提供了纲领性文件，各地推进基层协商民主建设、创新基层协商民主实践的积极性大大提高，兴起了基层协商民主实践的热潮。作为南昌市首批试点县区，2014年，青山湖区积极动员广大社区群众和社会单位参与社区治理，通过民主协商管理、监督、服务社区公共事务和公益事业，探索创新了基层社会治理的新思路、新方法。作为中西部地区省会城区，青山湖区实践具有样板价值。为此，我们从做法、作用、思考三个层面对基层协商民主实践过程中情况予以系统梳理、总结，为基层协商民主在更大范围内的推广提供参考借鉴。
一、青山湖区基层协商民主的做法
一是明确一个定位。基层协商民主作为一个新生事物，要在基层探索实践中不走样，必须在认识上有准确清晰的定位，经过专家指导、多方研讨、实践探索的过程，我们明确了基层协商民主的定位就是“民事民议民决”，所谓民事，就是老百姓自己的事情。本质就是涉及多方利益的公共事务。具有公共性、利益性、合法性三个特征，体现在公共设施、公共服务、公共秩序、影响公共安全的矛盾四个方面。所谓民议，就是老百姓自己来商量讨论。这是基层协商民主最本质要求。始终把民众尤其是有关利益相关者作为主体，纳入到协商事务的讨论、决策、实施以及管理的各个环节，让不同的利益群体之间充分交流、增进理解、形成共识，既努力谋求公共利益的最大公约数，又通过协商培养民众参与议事的能力和习惯。所谓民决，就是老百姓自己来决定。就是在村、社区当中，多数人的事由多数人决定，不是由少数人决定，也不是由上级决定。实践证明，在社区建设中，自上而下指令性的工作模式，少数干部开会拍板的决策方式，有时难以准确对接百姓需求，造成“政府买单、百姓不买账”的局面。通过协商民主，让民众自己来讨论决定公共事务，能极大提高公共事务决策的针对性、实效性。
二是坚持两类结合。我们在基层协商民主实践中始终坚持两类结合。第一类是上层设计与基层实际相结合。基层协商民主要能在基层社会治理中真正发挥作用必须谋定而后动。从基层协商民主试点到全面推广一年多来，青山湖区始终注重在高位推动、制度设计等方面结合基层实际发力，这也是基层协商民主能够在青山湖区有较好成效重要因素。在推动力量上形成了“一组三片”的格局。“一组”，就是从试点之初，就成立以主要领导为组长的基层协商民主试点工作领导小组，坚持经常调度，高位、高效地推动了全区基层协商民主工作。“三片”，就是全面推广阶段，为更好推进工作，将全区8个镇街、144个村社区，分成三个片区，实行分片区调度、分片区培训、分片区督促、分片区考核，真正做到“深耕细作”，让基层协商民主理念覆盖每个村社区。在制度设计上始终注重全局性与操作性相结合。试点初期，区委形成了“一意见、一流程、三规则”，为全区基层协商民主工作提供了及时、具体指导。在全面推广阶段，出台了一个实施方案和一个实施意见，从而基本完成了县区层面对基层协商民主工作的制度设计。第二类是“存量”与“增量”相结合。无论是从制度设计还是实践操作，整合好两者资源、渠道、工作机制是基层协商民主走向深入和具体的难点和关键所在。“存量”就是指原有基层自治工作机制、基层自治组织、基层党建品牌，“增量”就是基层协商民主制度。在制度设计和实践操作中，我们从三个层面对两者进行了整合、创新。基层协商民主与原有信息管理平台有机融合。青山湖区在推广基层协商民主实践中，注重整合区政府政务网、“青山湖家访”、“三资管理平台”以及各部门、各单位相关业务信息平台，构建“青山湖区基层管理信息化平台”，实现资源共享，对相关议题分类后，进入基层协商民主环节进行协商。基层协商民主制度与原有的党建品牌有效结合。基层协商民主与原有“四议两公开”工作法、“四公开两评定”的基层党建工作品牌有机整合，共同促进和完善，共同创新发展。比如基层协商民主广泛收集民情民意，有助于坚持和完善南昌市已有的“民情家访”品牌和青山湖区的“百千万行动”。基层协商民主工作机构与原有的工作机构高效协作。设立协商议事专门机构，对部分涉及面较广的公共事务进行协商治理，有效弥补村（居）民会议和村民代表会议的不足和局限，有利于进一步完善基层群众自治制度和基层社会治理。
三是搭建三级三类协商平台。按照协商于民、协商为民的要求，在层级上，从村（社区），拓展延伸至镇（街道、园区）、村（社区）、自然村（居民小组、楼栋）三个纵向层面，形成了镇（街道、园区）、村（社区）、自然村（居民小组、楼栋）三级平台，在领域上，横跨机关、学校、企业三个横向领域，形成了机关、学校、企业三类平台。三级三类协商平台虽然在协商人员具体结构、协商具体事项各有不同，但在实践中我们牢牢把握两个底线确保协商平台发挥好自身功能。一个底线体现在协商事务范围划定上，三级三类协商平台协商具体事务遵循合法合理、权限范围之类、涉及公共利益三个原则。另一个底线体现在人员产生方式和结构比例上，三级三类协商平台人员以邀请、自荐、推选三种方式产生，总体上是以“固定人员+变动人员”的结构，基层组织干部一般不超过1/3，从而保障基层协商民主平等、多元。三级三类协商平台拓展了基层协商民主领域和空间，统筹了党委、政府、社会组织、自治组织，从而更好地服务群众，强化社会管理，促进科学民主决策，促进社会和谐稳定。
四是构建“七步议事”协商机制。今年以来，按照“可操作、可复制、可推广”，青山湖区对基层协商民主的基本流程进行了细化分解，最终形成基层协商民主“七步议事”工作机制。具体来讲，第一步，广开渠道收议题。要“我要干什么”向“群众要干什么”转变。基层干部要经常性地征求群众意见建议，即收集议题。这是协商民主的开端。收集议题要突出广泛性、直接性，主要有三个渠道，干部通过“民情家访”渠道问事，群众通过热线电话、QQ、“微信公众号”等渠道说事，协商民主理事会成员通过提出议题提交党组织提事。第二步，党组织筛选议题。当村、社区干部收集到村（居）民反映的意见建议后，由党组织负责对所有意见建议进行梳理。议题筛选做到“五议五不议”。“五议”，即本级公共事务、本级公共矛盾、涉及本级公共秩序管理、涉及本级公共设施的建设、管理、使用属于本级党组织管理权限内的其他重大事务五个方面事务属于可议事项。“五不议”，即涉及党的政策、国家相关法律法规有明文规定的事项、上级党委、政府有明确要求、明文规定的事项、须基层自治组织法定职能事项、明显带有歧视性、明显不公平的事项、属于个体矛盾、两方纠纷的事项五个方面属于不议事项。三是理事会初拟方案。协商理事会根据议题的实际情况，确定最终协商民主参与者。并根据实际需求，协商理事会确定协商形式及具体环节步骤，拟定议事方案，提前通知相关单位和人员，提供相关议题资料。四是多方恳谈达共识。根据确定的协商方案、议题和形式，精心组织相关人员开展民主协商、平等议事，自由、平等、理性地表达诉求，集中各方智慧，达成协商共识。五是集体表决“说了算”。坚持依法依规、民主讨论、公开表决和少数服从多数原则，就共识进行最终表决。对一次难以作出决议的重大特殊问题，可进行再次协商。六是各方督促抓落实。由议事协商的利益相关者或村（居）民理事会遵循“谁负责、谁执行”“谁受益、谁监督”“谁执行、监督谁”的原则进行跟踪督办或检查考核。七是张榜公示全透明。基层党组织和协商理事会将议题协商民主结果进行公示，并在议定事项推进过程中，及时将该事项的办理情况、进展情况通过各种方式定期通报决策或项目进展情况，自觉接受监督。这七个环节，是一个完整的协商议事过程，整个过程须把握参与人员要广泛、意见表达要充分、协商过程要公开三条原则，只有这样，才能实现基层协商民主最终目标。
二、青山湖区基层协商民主的作用
在推进基层协商民主的实践中，感到有四个方面的作用比较明显。
一是基层协商民主可以有效化解社会矛盾，维护基层社会稳定。推行基层协商民主，让基层群众各方、各种利益诉求，都可以公开、自由、平等、理性地坐下来对话、讨论，最终达到利益平衡。这就能够尽量减少非理性的手段，使利益纷争发现在萌芽之初，使基层干部通过民主协商的方式方法主动化解，必然及时有效地避免矛盾积压，避免“小事拖大，大事拖炸”。用形象一点的话讲，基层的各种诉求如同万千溪流，协商如同开凿河道有序引导，让各种支流汇聚融合，最终形成一股水流，同心同向同力，使基层社会更加和谐稳定。
二是基层协商民主是践行群众路线、做好群众工作的重要手段。基层协商民主的核心，是扩大公共参与，让群众广泛参与基层事务管理。这就是发动群众的过程。同时，基层协商民主，注重征求意见，议题从群众中来，很多东西又到群众中去。从实践来看，“七步议事”机制的第一步，就是广泛征求意见；“七步议事”机制的核心，就是扩大公众的参与。推行基层协商民主，就是践行群众路线，是做好群众工作的有效措施。
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