提升治理水平要有治理技术支撑

“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”党的十八届三中全会公报这一表述马上引起了政治学界的高度关注，更是得到诸多常年致力于治理问题研究的政治学者的高度评价。并非巧合的是，恰好在十八届三中全会闭幕的前一天，清华大学社会科学学院治理技术研究中心举办了挂牌仪式暨“协商民主技术与中国政治发展”学术研讨会，来自中共中央编译局、国务院发展研究中心、中国社会科学院、清华大学、北京大学、中国人民大学、中国政法大学、北京师范大学、对外经贸大学、美国斯坦福大学和新加坡南洋理工大学等机构的专家学者20多人，就有关提高国家治理和社会治理水平、发展治理技术研究等问题发表了许多精彩的意见。这些意见或许可以帮助我们更好地理解十八届三中全会关于治理问题的论断。
　　何为治理？何为治理技术？
　　在党的十八大报告中明确提出要继续积极稳妥地推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。同时也指出，加强制度建设，实现治理的科学化和规范化是今后党和国家的重要任务和目标。十八届三中全会公报则分别提到了国家治理、政府治理和社会治理，提出要提高治理水平，提升治理能力。习近平总书记和李克强总理在此前的讲话中还曾多次提到，中国要积极参与全球治理、进一步完善全球治理体系。
　　在此次研讨会上，与会学者首先认为，治理有着特定的内涵和指向：相对于传统的统治，治理所强调的是具有现代民主政治和参与特征的善政良治；相对于一般的管理，治理所强调的是具有人性关怀和互动建构的公行良序。围绕着这一共识，有学者进一步提出了“历史结构说”，将治理视为一个从古到今、从西方到东方都普遍存在的政治现象；因为治理具有因应于历史情境的结构性维度，因此，从远古到传统，从近代到现代，不同时期的治理有着不同的内涵侧重。对于现代社会而言，生产力的高速发展，人们受教育程度的大幅提升，科技水平的改善以及日常闲暇时间的增多，增加了现代人参与政治的能力与机会；而现代国家公共政策向社会各个领域的渗透性，以及由此而对个人生活境遇的广泛波及，也同时强化了人们参与政治的动机。因此，现代国家要实现有效的治理，民主成为重要的因素。只是在选举式、参与式与协商式等不同的民主形式之间，由于历史文化情境的差异以及三种民主形式本身所适应的治理情境不同，如何在解决国家所迫切需要的优良治理的过程中择取具体的民主形式，才成为更为关键的问题。也有学者表达了“相对分离说”，认为在实际的社会生活中，治理在一定意义上可以视为与民主、法治相并立的政治领域，因此，可以在追求民主与法治的同时，大力推进具有相对自主性的治理质量提升和完善。例如，有关政治程序的理性化设计、国家能力建设、官僚自主性的应对以及社会参与能力培养，等等，这些都是世界各国所普遍面临的治理问题。
　　由此也就触及到了治理技术的根本属性问题。与会者普遍认为，治理技术并非是统治术的别称；作为现代治理所使用的工具、方法和行动方案的统称，治理技术有着特定的价值关怀；优良的治理首先就意味着有利于普通民众改善自身生活处境。以协商民主为例，正如有学者指出的，中国的案例已经充分证明，民主协商技术要充分发挥其积极效用，往往需要在两个维度上有所作为：一方面，协商技术要落实到政策层面，能够帮助政府官员优化公共政策；另一方面，协商民主也必然要满足民众的需要，为民众提供发表言论的机会，使之能够通过这一机会参与公共决策。在这个过程中，协商民主技术能够促进公民与政府官员之间的良性互动；在制度化的良性互动的基础上，政府的公共政策得到优化、公共政策质量得到提升，公众在积极参与公共决策的进程中不仅会增加其对特定公共政策的认可程度，而且会培育更高的理性思维和判断能力。
　　为何需要治理技术和治理技术研究？
　　关于治理技术的学理研究问题，与会者普遍认为，治理技术既是一个可以同理论研究与经验研究并立的学术范畴，但更是一个有着特定偏好和侧重的研究领域；在具体的研究对象上，治理技术研究将特别关注于那些联结政府与社会、官员与公众的技术和方法，那些能够完善和健全国家治理体系的路径和计划，那些可以改善和提高政府治理水平的实务知识和行动方案，那些适用于中国场景和国情的社会治理手段和优秀经验。
　　在目前的治理研究中，决策者的实践与知识界的研究呈现出严重脱节的状态；空泛的概念与理论层出不穷，却在解释与应对现实难题上乏善可陈；田野调查式的案例研究不可谓不多，但对于提供普遍性的政策解决方案而言却裨益不大；反过来，在治理技术层面已经形成的研究成果却又鲜少应用于相关的政府实践。因此，与会者又强调，在关注宏观的政治体制和行政体制改革的同时，知识界必须积极参与全面深化改革的丰富实践，必须考虑如何在最基本的操作层面提供有效的技术支持。与会者还谈到，在目前的政府治理实践过程中，很多改革举措与公共政策的出台，在立意良善的前提下，往往会在技术层面上犯下了相当低级的错误，最终导致政府公信力的损害；而还有一些优秀的治理创新成果，未能得到足够的模式概括和技术总结，未能形成更大的模仿效果和典范影响。治理技术的研究应当致力于改变这种状况
　　治理技术的具体内容是什么？
　　治理技术包含着极其丰富的具体内容。例如，“协商技术”中的“协商式民意调查”就是一种操作简便而又非常科学的技术，已经在世界上近20个国家得到了应用。其中的关键程序是：通过随机抽样选出代表、通过代表们的协商恳谈以及最后的共识性决定，可以使特定的政府公共决策在多方案的选择过程中实现有效且理性的民众参与，民众的偏好和政府的考量以及约束性条件可以得到充分的展现和检讨。最后，所有的利益相关者可以得到最大共识集聚的结果。这一技术的最大特点在于，它可以使民众进入到协商程序之中，能够由此获得充分的相关政策信息，进而对事件进行理性而审慎的思考和讨论乃至争论，继而通过二次调查以发现凝聚共识的一致决定。
　　有学者介绍说，在浙江温岭泽国镇，当地官员与居民之间以及不同群体的民众之间，在特定年度的公共预算开支项目上存在着明显的利益分歧和认知差异，但是通过应用“协商式民意调查方法”，官民之间的分歧得到弥合，官员与民众形成共同的判断，最后的预算方案得到了一致的支持。
　　现实的案例往往会表现出极端不同的情形。浙江温岭近些年的协商民主实践越来越完善，制度化趋势也很明显，而且表现出一种良性联动机制，从最初的学校设点和道路修整，从最简单的垃圾筒设放到相对复杂的公墓设址问题，再到整体性的预算方案和预算协商，温岭的协商技术日益成熟，而政府官员和普通民众则在协商中得到自我教育，并且形成良性互动。也有学者提出，温岭的成功经验在向外推广的过程中似乎并不成功。但大多数学者认为，一是中国改革一向源自于问题的“倒逼”，出自于地方创新的“倒逼”和世界潮流的“倒逼”。同样的困境实际上使各个地方的政府趋于采用类似的办法。二是在目前条件下，许多地方所进行的自主探索与创新实践，虽然名称各异，但如果切近观察却可发现，各个地方都正在应用协商恳谈的技术以应对治理挑战，但领导者却会为了凸显自己的政绩而有意否认仿效的对象。更有学者指出，据不完全统计，2012年全国大约举办了两万多个具有协商恳谈性质的会议。这本身就是一种非常值得肯定的进步现象。
　　治理技术研讨会在预定的时程内宣告结束。但可以肯定的是，与会者对于治理和治理技术问题的思考和研究不会止歇。尤其可以肯定的是，在次日公布三中全会公报之后，这些与会者对于治理和治理技术的思考和研究获得了新的驱动，因而可以得到更丰硕的研究成果。作者：张小劲 苏鹏飞