对高县贫困村互助资金机制创新的调查

文/王思铁

按：最近，习近平总书记在湘西土家族苗族自治州考察时强调的指出：扶贫攻坚就是“要实事求是，因地制宜，分类指导，精准扶贫。”这为当前和今后一个时期扶贫开发指明了方向，意义重大、影响深远。贫困村互助资金试点是扶贫的一种方式，需要结合当地实际落实好习总书记的指示，推进其巩固提升。本调查的认识仅代表个人一孔之见，在此发出旨在于与热心于此项工作的人士交流、探索。

4月24—25日，我们对高县贫困村互助资金体制机制创新作了专题调查。早在2003年，高县就在水井、闫村、水塘村建立“扶贫济困，共谋发展”互助社，增添了村党支部的吸引力、凝聚力，也为2008年以来开展的贫困村互助资金试点提供了一定借鉴。5年多来，高县互助资金试点始终坚持从贫困村实际出发、充分尊重群众意愿，创新完善体制机制，不断化解因农村金融产品日趋增多、互助资金自身设计缺陷等带来的诸多挑战，推动互助资金良性发展，促进了贫困村脱贫致富的进程。

一、基本作法

（一）整借整还，分期结费。针对种养业的大致生产周期和农村多数劳动力外出打工的实际，高县将社员借款分为月、季、半年、1年4个级次。根据借款用途确定还款期限，如：用于养蚕的借款，一般按月或按季还款；用于养猪的借款，一般按半年期还款；用于外出务工的借款，则按半年或一年还款。普遍实行整借整还，分期（如按季）结费（资金占用费）。为什么要整借整还，分期结费？落润乡计生办主任徐浩说：2012年之前，我任高兴村党支部书记，也抓互助资金。一月一还，很麻烦的。农户一般三四口人，会经营的不多，劳动力外出打工了，留在家里的，就是些老老少少。带孩子，搞种养业，一月一还，拿啥子来还啊！即便以季还，也还是难以适应农村的实际。

（二）淡化联保，灵活担保。针对农村绝大多数劳力外出务工的实际，也为适应生产关系的新调整，维护农户尊严，方便社员借款，高县调整了联保方式；首先将单一的5—7户连保调整为3—5户，其次更多的是个人担保、资质抵押等形式。为什么要作这样的调整？高县落润乡公益村村主任刘世昌说，借款中3000元以下的，我们都没有搞联保。联保要找张三李四的，识字的、年轻的都打工去了，找人很困难、太麻烦。去年，入社户涂文才在来复镇读高中的娃娃，因上学途中不趁摔断了腿要送去医治没钱，他（涂文才）向互助社借款，互助社钱也是有的，但是联保小组成员有两人外出打工去了，在家的又担心他还不起款而不愿为他担保。最后，还是村支书借给他2000元，其他人借了1000元给他，他娃娃的腿才得到医治。

（三）降低费率，放宽额度。为了更好地体现扶贫宗旨也适应农村金融环境趋好的情形，高县互助资金占用费率普遍低于当期农贷利率水平；每个互助社理事会成员由7人减少到5人，日常工作由理事长、会计、出纳承担，降低了直接费用。同时，为适应 “产村相融”以及产业发展规模扩大等新的形势，设定借款限额最高可到10000元。为什么要作这样的调整？西江村党支部书记杨辉荣介绍说，我们村 2008年开办的互助社，113户入社，中途陆续退了76户。退社的原因，他们认为手续繁琐，又要联保，借款总额又小。我们村开始的章程就规定分半年、一年还款付费（占用费）；对借款额度，章程开始就规定最高可借10000元。占用费，2012年前6‰，今年8‰，都比信用社低。第一次放款是 2009年1月1日，21户，其中3户1万元，用于建猪房、买车、养猪。可久镇高岭村村支书周先林说，去年8月县上开会讲最高只能借5000元，我们回来讲了这个规定后，至今有近5万元搁起，没人借款了，这是个损失。

高县公益村、高岭村扶贫互助社农户分类借款情况（2010年）

分类借款额（元）	分类借款户数
	公益村（户）	高岭村（户）
2000	1	/
3000	2	1
5000	1	7
6000	1	/
8000	1	1
9000	/	1
10000	16	10
总户数	22	20

（四）守住底线，注重创新。高县互助资金运行中，始终守住扶贫宗旨、资金安全这个底线。在此基础上推进体制机制创新，促进健康发展。为此，高县下发了《关于推进互助资金试点加强农村基层组织能力建设的意见》、《关于切实加强村级互助资金项目管理的通知》等文件。一是建立专门管理机构，县上成立了有5个事业编制的扶贫移民管理服务中心、互助社达到5个以上村的乡镇成立互助资金管理办公室。二是互助社5人中必须有3人为党员，以便在互助社成立党的组织。三是相对集中、成建制推进，目前蕉村镇16个村中已有87.50%、落润乡16个村中已有56.25%的村开展了互助资金。四是由于互助社管理条件不具备、业务能力差等原因，全县大都实行手工做账报表，但进行了严格监管，确保业务规范。

二、主要效果

（一）有利于顺应变化了的农村金融环境。近年来，特别是2010年中央1号文件提出消除农村金融服务空白乡镇以来，农村金融产品渐多，互助资金生存发展空间“受挤”。据高县信用社办公室主任介绍，全县19个乡镇都有信用社，大的乡镇还不止一个。县信用社对全县11万多农户都发放了信贷证。目前，村村都有epos机，一天可以取款2次，500元一次。天星村村民魏先奎房子垮了，要贷款2万元，互助社没有借，村支书担保，信用社给全额贷了。高县的作法与时俱进，改进了互助资金操作运行方式，适应了客观变化了的形势，使得互助资金得以巩固、提升。

（二）有利于注入互助资金以新的活力。由于整借零还、多户联保、微机报账、占用费高、借款额小等多种原因，互助社干部和入社农户对互助资金的运行机制产生“抵触”情绪。在一些村还使村干部与群众、群众与群众之间产生了一些矛盾，如安（方言，就是上级指定的意思）联保户、不愿联保、入股没息且借不到款等。高县从当地实际出发，尊重群众意愿而采取的作法，消除了村社干部群众的“抵触”情绪、化解了不必要的纠结，激发了干部群众参与的热情，注入互助资金以新的活力，推动了互助资金的良性发展。

（三）有利于提升村两委的执政能力。县扶贫移民局局长周剑认为，“按省上的要求做，做不到。比如规模化的微机报账，根本做不到。”天星村村支书杨国金说，贫困户很少有借款意愿，联保人也不好找，支部动员人安的也不牢，过了不认。高县的作法切合农村实际，村两委容易操作，群众也满意。这样的互助资金成了村两委服务村民的平台，锻炼和提高了村两委干部带领村民发展生产，脱贫致富的能力。县扶贫移民局周华股长认为，全县只有几个村有集体资产并且较少，村两委缺乏服务村民的平台。从村的实际出发、尊重群众意愿搞了互助资金的村，提高了村党支部的办事能力，战斗力和吸引力。

（四）有利于调动相关部门的积极性。由于互助资金发挥了积极作用，县委决定由一位副书记分管，县委组织部、扶贫移民局、财政局、民政局、人口计生局、团县委、县妇联、县信用社等8个部门合力抓，扩大了互助社规模。到2012年底止，高县以行政村为单位组建了36个扶贫互助社、1262个互助小组；入社农户7085户，其中贫困户669户；互助资金总额达596.60万元，平均每村16.67万元。高县互助资金村有20个村占56%属于县里自主发展的。这20个村中，有3个属于县财政直接投入；另17个村每村16万元，其中，项目资金作本金10万元，县财政安排本金5万元、培训费和开办费1万元。县扶贫移民局局长周剑说，今年还计划在连片扶贫开发村、移民后扶连片示范项目村新建8个以村为单位的互助社，到年底全县互助资金村可达到44个。

三、两点体会

（一）具有推广价值。贫困村互助资金对缓解贫困作出了应有的贡献，但是，当前农村金融产品日趋增多、贫困结构发生明显变化、扶贫面临新的目标任务，贫困村互助资金面临诸多挑战，务必与时俱进，积极探索新的体制机制，才能促进健康发展。高县在贫困村互助资金试点中，始终针对贫困村实际，尊重群众意愿，创新体制机制，不断化解挑战，注入以新的活力，推动了互助资金的发展，赢得贫困村干部群众的喜爱。不言而喻，高县的作法对全省互助资金具有积极意义。有互助资金的市、县、乡、村，应结合实际，有选择地借鉴、推广。

（二）有待进一步完善。高县贫困村互助资金体制机制创新，取得了初步的成效，但是需要进一步完善方式和巩固成果。一是高县的作法与省上的《指南》不尽相同，但它却是基层干部群众的创造，切合当地农村实际，且取得了实实在在的效果，需要给予保护、支持；互助资金试点，只要守住扶贫宗旨和资金安全这个底线，在此基础上采取何种方式，只要切合当地实际，都应当允许“试”。二是其作法，还需要适度规范，形成制度层面的支撑。三是互助资金本金过小，但村两委和群众又有积极性，省、市财政应在财政专项扶贫资金中给予适当补充。

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