贫困山区保护农民利益规范土地流转分析与思考

“民以食为天，食以地为本”，土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障，在今年召开的十二届全国人大一次会议上，首次将保障农民财产权写进政府工作报告，温家宝总理在政府工作报告中强调：农村土地制度关乎农村的根本稳定，也关乎中国的长远发展，农村土地制度完善与否，土地流转机制是否适应现代经济的市场化发展，将对国民经济的发展产生深远的影响。近年来，保康县在稳定农村土地承包经营基本制度的前提下，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，积极推进农村土地承包经营权流转，创新农业经营模式，在建设现代农业，推动农业产业结构调整，加快农村劳动力转移、促进农民增收等方面起到了积极的作用。但由于土地流转模式简单、操作不够规范化、部门服务不到位导致农业生产小规模分散经营，许多大宗农产品缺乏竞争力，难以适应当前农业市场化、国际化的要求，难以体现规模效益，为了更好地促进和规范农村土地流转，加快农业结构调整，推进农业规模经营，我们有必要对当前保康土地流转现状进行探析。

一、我老秘网县农村土地流转的现状及特点

我老秘网县农村现有家庭承包经营农户9.8万户，承包土地面积131.6万亩（含林地，以下同）。目前，土地流转面积已达63927亩，占承包面积的4.6%；已建土地流转合作社142个，入社农户2.09万户，入社土地面积14.07万亩。从流转情况来看，有以下五个特点：

(一)流转形式多样化。我老秘网县土地流转的形式有转包、互换、租赁、入股、转让和委托代耕6种，主要以租赁、转包和委托代耕为主。在流转土地中，转包31039亩，转让6301亩，互换5102亩，出租8939亩，入股9200亩，委托代耕3346亩。

(二)流转主体遂渐趋向多元化。目前我老秘网县农村土地流转已从初始时的农户间自发流转逐步扩大到农户与城镇业主之间、农户与企业之间、农户与专业大户之间的有序流转，流转的主体有一般农户、农村专业大户、农民专业合作组织、农业龙头企业、科技人员、城镇职工居民等。从统计情况来看，流向龙头企业31939亩，专业大户21587亩，一般农户6301亩，其他业主4100亩。

(三)流转范围和渠道不断拓宽。土地流转的对象已由原来的村内扩展到村外、乡外甚至县外。发展产业从种粮转向发展优质高效农业为主，其中，种植业31800亩，养殖业21197亩，林果业7200亩，其他业3100亩。土地流转渠道从农民间的自发流转逐步向组织化、有序化、多渠道发展。

（四）流转产业化趋势更加明显。全县流转土地经营范围从以前的单纯种水稻、玉米、油菜等传统农作物逐步扩大到种植核桃、蔬菜、烟叶、茶叶、水果和生猪、樱桃谷鸭养殖等多种类型。全县除了保康县圭萃园合作社，流转土地进行核桃种植外，歇马镇通过土地流转，集中建成万亩烟叶示范基地；黄堡镇村民李远明租赁农户土地40余亩，用于养殖樱桃谷鸭；过渡湾镇村民熊忠元，转包福利院土地和租赁农户土地共计200余亩，用于种植黄姜等作物；龙坪镇村民秦其武租赁农户土地600余亩，用于种植反季节蔬菜；均取得良好的示范效应和经济效益。

（五）流转效益逐渐凸显。土地流转前，农户经营一亩田地的净收入最多也就五六百元，计算劳动力成本后基本上所剩无几，流转后，农民不但从土地流转中得到直接流转租金，而且在租赁土地的企业务工还可赚到劳务费，比过去自己经营土地经济效益增加3-5倍。

二、当前农村土地流转存在的主要问题

保康县土地流转还处于发展阶段，受多方面条件制约，不可避免地存在一些问题，主要表现在：

一是规模化流转不容易，模式有待突破。土地经营权的股份化这一有效形式未得到及时有效地引导和支持，始终在小范围进行；以企业、业主为主体开展的规模化租赁受到经营权保护的制约，一旦个别农户拒绝流转，就可能“流产”或受到影响；转包、转让、互换没有形成规模化气候。　　

    二是规范化操作不普遍，管理有待加强。普遍表现为流转合同不规范，权利、义务不明确；规模化流转对农民的风险保护不够；农户之间的小规模流转一般只有口头约定。部分表现为基层干部干预、强迫承包权人流转，不尊重农民的意愿，引发社会不稳定；承包权人脱离所在合作经济组织监督，未按规定报批或备案；发生纠纷时没有权威机构调解、仲裁，流转双方相互扯皮。　　

三是社会化服务不到位，体系有待健全。流转平台尚未健全，土地流转信息不畅，出现农户有意转出土地却找不到合适的流入方，而需要土地的流入方又难以找到有流转土地意向的农户，造成转入转出两头难。没有专业的经营权价值评估机构，农村土地承包经营权流转缺乏金融服务支持。　　

三、农村土地流转问题成因初探　　

（一）思想认识错位。县乡各级政府和部门普遍把经营权流转当成流转主体的经济行为，没有认识到其在农业现代化进程中的重大意义，以致对管理决策层有利的模式不加以鼓励和推广，不利的模式不加以批判和限制，采取放任自流的态度；以致基层干部在实践中重视引进企业、业主而没有注重培养农民的合作精神。

（二）政策法规错位。一是《农民专业合作社法》仅限于“同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者”的合作，即产品生产和服务领域的合作，对农民在土地生产资料领域开展的股份合作缺乏相应规定和政策支持。二是土地承包经营权流转受到限制。《物权法》把土地承包经营权归入“用益物权”，但同为“用益物权”的建设用地使用权设立后，使用权人有权将其转让、互换、出资、赠与或者抵押，而《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》均规定不能抵押，《农村土地承包法》虽规定经营权可以入股，但相关政策规定不能折资作为资本金。三是后续政策不配套。中央提出土地承包关系长久不变后，没有像《土地承包法》中“流转的期限不得超过承包期的剩余期限”类似规定，在实践中可能会出现很长或无限期流转,势必影响今后国家政策的调整和执行。四是土地流转受相关政策制约。《基本农田保护条例》“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。由于种粮比较效益低，规模流转者多发展比较效益高的林果业甚至非农产业，该《条例》在实践中必然成为反对流转者的政策武器。　　

（三）管理服务错位。县、乡管理机构力量薄弱，人员编制受限制，流转过程中没有相应人员进行管理指导；过去建立的农村承包合同管理、纠纷处理机构基本处于瘫痪状态。　　

四、推进农村土地流转的对策与思考　　

农村土地流在农业现代化进程中的地位和作用，决定了其价值取向应是规模化和规范化，为此需要从政策法规、模式引导、管理服务等方面努力。　　

（一）大力扶持农村土地股份合作。农村第一次土地合作中途夭折主要有三大原因：一是生产关系超前，分配制度不合理。二是生产力水平低，单位面积产量低。三是二、三产业不发达，农村富余劳动力无处吸纳，以致出现出工不出力。伴随着科技进步和惠农政策实施，这些不利因素皆一一消除，已经具备“第二次土地合作化”的条件。土地流转集中有利于农民将田土进行改造，以适应现代化的机械作业。土地流转后农民可参加集体作业、承包作业、自由择业，收入扣除劳动、物质等成本后按土地股份分配，其权利可继承、可转让。　　

（二）完善配套政策法规。一是出台农村土地股份合作相关政策法规。出台《农村土地股份合作化法》或在《农民专业合作社法》中专章规定，确立农村土地流转法律地位，同时，在计划、财政、投资、金融等有关政策中对此强力扶持。二是修改《基本农田保护条例》。按照保障国家粮食安全的原则，并根据粮食自给率的要求，在现有“基本农田”内进一步划分“基本粮田”。“基本粮田”实行严格保护，实行占补平衡原则，只能种植规定的粮食作物，其土地整治、道路水利等基础设施建设国家重点投入，对农民因种粮减少的收入给予差额补贴。“基本农田”中未划入“基本粮田”部份，既可根据占补平衡要求，由国家投入整治后转为“基本粮田”，也可以退耕还林或转为建设用地。三是进一步明确土地承包经营权的法律地位。进一步明确土地承包经营权“用益物权”的地位，允许其抵押、折资入股等流转。四是完善土地承包政策。出台促进规模经营的政策措施，有针对性解决规模化流转困难问题；出台流转期限的指导意见,可设定为二轮土地承包期满后20-30年。五是建立健全农村社会保障体系，建立多层次的农村社会保障制度，以替代土地对农民的保障功能。　　

（三）规范土地流转制度。规范合同主体，探索流转主体资质审查制度；完善土地承包经营权流转中的备案、登记；规范合同条款，制定规范性文本；探索流转风险保证金制度。对流转期限长，改变田坎、地界的流转，应注重物价变化、情势变更等，在履行、期满复耕等方面进行相关约定或设立流转风险保证金，解决拖延租金、复耕等问题。　　

（四）搞好土地流转服务。建立健全县、乡、村三级土地流转管理服务机构，主要包括业务指导、流转服务、合同管理、、纠纷仲裁、监督执行等方面。发展土地流转社会化服务组织，探索开展土地信托、价值评估、抵押融资等社会化服务。