优化地方人大常委会组成人员结构

    从党的十三大到十八大，时间过去整整25年，党代会报告却依然在强调，要加强国家权力机关组织建设，优化人大常委会组成人员结构。这也意味着，我国人大常委会组成人员结构一直存在需要优化的空间。那么，问题出在哪里，又该如何来解决？

    人大常委会是人大的常设机关，在人大闭会期间行使国家权力。根据我国宪法和相关组织法，人大常委会的组成人员由人民代表大会从代表中选出。也就是说，各级人大常委会组成人员是同级人大的常务代表，其水平、能力以及结构如何，直接影响着人大常委会职能的发挥。
    党的十八大强调，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度，要健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力。其实，十八大报告的这一论述，在历次党代会报告中屡次出现。党的十三大报告就曾指出：要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化。此后，党的十六大强调，要优化人大常委会组成人员的结构。党的十七大继续强调，要加强人大常委会制度建设，优化组成人员知识结构和年龄结构。
    从党的十三大到十八大，时间过去整整25年，党代会报告却依然在强调，要加强国家权力机关组织建设，优化人大常委会组成人员结构。这也意味着，我国人大常委会组成人员结构一直存在需要优化的空间。那么，问题出在哪里，又该如何来解决？对应党代会报告，拟从以下四个方面分析。
    人大常委会组成人员的平均年龄仍待降低。高龄问题是我国各级人大常委会普遍存在、也是长期存在的问题。近年来，在各级人大换届中，人大常委会组成人员的年龄结构并没有得到较大改善，甚至没有改善。如2013年新换届的某省级人大常委会，其组成人员平均年龄为55.7岁，比上届增加0.47岁，56岁以上占比71.8%，比上届上升9%。而在省政府组成人员中，“60后”的正厅级干部已占相当比例。在我国市、县两级人大常委会，组成人员年龄老化的问题同样存在，远未形成老、中、青的合理结构比例。人大常委会组成人员之所以年龄偏高，很大程度上是由于组成人员许多是从党委、政府等领导岗位转任到人大常委会的。年龄大，有经验丰富等优势，但也有精力不足、进取不够等负面影响。同时，高龄比例过大，也使组成人员继续留任下届的范围缩小，从而导致大进大出、换届断层。因此，降低常委会组成人员平均年龄，形成合理的梯次结构，是激发人大活力，保证人大常委会工作连续性、稳定性的必要措施。
    人大常委会组成人员的知识结构有待优化。目前，人大常委会组成人员的学历层次普遍提升，如某省的市级人大常委会，本科以上学历占 80%以上，其中硕士、博士占到 20%，但专业背景构成还不尽合理，法律、经济类占比不到40%。人大常委会作为国家权力机关，其立法活动以及听取审议工作报告、专题询问、执法检查等监督活动，往往需要大量的专业知识，而这并非是进入人大常委会后经过短期培训就能胜任的。但在人大常委会组成人员的选举中，考虑更多的仍是政治素质、代表阶层、转岗安排，知识结构尚未引起足够重视。人文社科背景特别是法律、财经等专业知识的欠缺，导致人大常委会部分组成人员长期处于业余和被动状态，工作中难以提出有价值的见解和意见，从而弱化了人大常委会工作的严肃性和权威性。西方代议制先驱密尔曾言，代议制的缺陷和危险之一是议会中的普遍无知和无能，或者说得温和一点，智力条件不充分。就我国人大常委会而言，只有重视和优化组成人员的知识和智能结构，使其与人大常委会的职责相适应，才能从根本上提升常委会的议政水平和行使职权的能力。
    人大常委会组成人员的专职比例亟需提高。为加强人大常委会的工作，使常委会组成人员能够集中精力、保证时间，同时为了加强对一府两院的监督，我国宪法和法律规定，人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，这是使常委会组成人员专职化的重要举措。但实际上，人大常委会组成人员不在一府两院兼职，在其他部门兼职的仍占多数。由于人大常委会的构成往往要考虑广泛性、代表性等要求，在选配人大常委会组成人员时，各党派、团体、企事业单位的代表常常要占一定比例。目前，我国许多地方人大常委会，组成人员的专职比例仅在1/3左右。这不仅造成人大常委会开会和视察、调研时，组成人员的出席率和参与率不高，而且由于时间、精力的投入不足，常委会的工作质量和效果也大打折扣。因此，要更为有效地发挥人大常委会的各项职能，必须着力提高人大常委会专职委员的比例。
    人大常委会组成人员的规模需要适当扩大。我国地方各级人大常委会组成人员名额是由地方组织法规定了一个幅度：省级人大常委会组成人员为35至65人，人口超过八千万的省不超过85人；自治州、设区的市级人大常委会组成人员为19人至41人，人口超过八百万的市不超过51人；县级人大常委会组成人员为15人至27人，人口超过一百万的县（市、区）不超过35人。其中，市级和县级人大常委会组成人员的名额，还是2004年地方组织法修改后增加的人数。即使这样，我国各级人大常委会组成人员数量仍不到本级人大代表总数的 1/10，但却承担着本级人大闭会期间的大量工作。人数少，有便于召开会议的优势，但具体少到多少才为合适则是一个问题。如果人数过少，不仅难以使组成人员结构做到合理化，更为关键的是，过少的人数能在多大程度上体现民主。我国宪法和法律赋予人大常委会立法、决定、任免、监督等强大的职权，过少的人数导致民主基础薄弱，作出的决策也难以承载民意。因此，各级人大常委会组成人员规模多大才算合理，仍是一个需要科学论证的问题。但扩大现有人数却是现实的需要和未来的趋势。
    人大常委会被称为“议会中的议会”，作为民主的载体，其组成人员的素质和能力直接影响着中国的民主和法治进程。因而，重视和加强人大常委会组织建设，落实历次党代会所要求的不断优化人大常委会组成人员结构，已成为坚持和完善人民代表大会制度的重要内容。作者：钟丽娟