从领导与执政看基层服务型党组织建设

   党的十八大首次提出了建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党的战略目标，以及“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”的现实任务。近年来，基层服务型党组织建设的探索生机勃勃，许多地方都摸索出不少好经验，但普遍对一些基本问题存在理论困惑，如：新形势下服务型党组织应如何定位，有哪些基本内涵？政党服务与公共服务是什么关系，有没有边界？党组织利用执政资源进行服务的条件与范围是什么？党组织对群众服务与对党员服务有何区别与联系？新形势下党组织如何改善服务方式，广泛吸收或配置服务资源，等等。理论清晰是实践成功的前提，理论混沌是工作迷茫的根源。针对以上问题，本文以辨析党的领导活动和执政活动入手，尝试作简单梳理。
    应该把基层服务型党组织建设放在新形势下党的领导能力面临各种挑战的“大势”中去定位、去谋划、去设计
    中国的事情，关键在党，关键在党的领导。中国特色社会主义道路、中国特色社会主义制度的一个根本特点就是党的领导。改革开放初期，中国即使与周边过去的穷国相比，也大大落后，邓小平大声疾呼经历了“左”的指导思想和“文革”十年破坏的中国有“被开除球籍”的危险。在邓小平等中央领导设计的改革开放道路中，一个重要的原则就是始终坚持党的领导而不能有丝毫动摇，依靠党的领导统揽全局、协调各方，汇集各方资源，集中力量办大事，力争在较短的时间内“补课”，偿还陈年“老账”，追赶发达国家，实现中华民族的伟大复兴，这便是定位党的领导活动的“大势”。然而，随着改革开放的深入，在计划经济时代以党的权威同时覆盖国家、社会的“三圆重叠”模型在市场经济与全球化背景下，渐次出现了党与国家、党与社会的“两大关系”（国家与社会的逐步分离也成为一个基本“大势”）。党与国家的关系主要靠党的执政活动来实施，而党与社会的关系主要靠党的领导活动去落实。与世界许多大国的具体国情相比，在中国这个落后的东方大国，中国共产党唯有同时运用好领导与执政两个优势、把握好国际与国内两个大局，才能在较短时间内摆脱“开除球籍”的命运，实现中华民族伟大复兴的中国梦。
    党的领导活动与执政活动既有区别也有联系。党的领导活动遵循认同度或满意度逻辑，用政治学术语讲也叫合法性逻辑；而党的执政活动主要遵循效率逻辑，用政治学术语讲也叫有效性逻辑。从实现方式看，“领导就是服务”，好的领导必须立足于好的服务；执政就要“出主意”“用干部”，高水平的执政立足于科学的政策以及有效的执行力。从二者的联系上看，执政的有效性不断提高，终将提高党的认同度（合法性），即：会执政，终将会领导；但是合法性的增强却并不必然提高执政的有效性，如一些发展中国家用选举的方式凝聚了某个政党较高的合法性，但选举结束以后执政党要么不再听取民意，要么一味追随民意，变成“语言的巨人，行动的矮子”，治国理政能力低下，最终合法性还是要下降，这类案例比比皆是。
    中国共产党既是领导党，也是执政党。作为执政党，她需要给人民提供三种最重要的公共产品或公共服务，即：社会稳定与秩序、人民富裕与国家强大、社会公平且正义。作为领导党，她需要汇集各方资源去帮助执政目标的实现。在这三个目标中，第一、第二个目标的有效实现是中国共产党能得到最广大人民认可的根源，比如：没有人希望国家混乱，国家稳定与秩序是最大的公共物品；与改革开放前相比较，人民总体上比过去更加富裕，国家总体上比过去更加强大。与前两个目标相比，第三个目标的实现还存在不少问题，这是人民群众目前对党还有不少意见的根源，也是党的认同度面临巨大挑战的根源。当前，随着全球化、互联网、社交媒体的出现，个性化社会和情绪化社会正在全世界蔓延，即使党的执政能力总体上不断提高，公平正义议题中的“一丑”可能遮住“百俊”，对党的威信、党的领导力形成巨大挑战。于是，在社会多元化与个性化的基本“大势”之中，党组织会服务、善服务就具有重大战略意义，它是克服党的领导面临巨大挑战的重要抓手，只有服务好人民群众，党才能得到人民更高程度的支持。
    避免陷入误区，以基层党组织服务撬动、引导、带动社会服务，完善现代服务型政府，构建服务型社会
    新中国成立以来很长一段时间，党的领导活动与执政活动合二为一，这有时代背景的需要。改革开放以来，随着群众自治力量的崛起、市场经济的发展、法治与服务型政府要求的渐次提出，党的领导与党的执政既有融合的部分，也有逐渐分离的领域。在这个大背景下思考基层服务型党组织建设，要避免陷入三个误区。
    一是不能把基层服务型党组织建设搞成共产党一家服务。服务群众、做群众工作，要靠包括共产党在内的各种力量和各种资源。
    二是不能让人误解为共产党只会动员执政资源去服务。国外执政党服务社会，大多依靠执政资源。许多国家的《政党法》《信息公开法》《选举法》对政党直接服务公民都有一定的限制，规定政党直接提供服务不能影响选举公正。在许多国家，政党直接服务选民被看作有违选举公正。于是，这些政党大都通过执政资源发挥影响力，如通过政党的公共政策或政纲、政党的国会议员接见选民、国家搭建的各种执政平台，等等。新加坡人民行动党是一个善于服务选民的政党，表面上看是政党直接服务选民，其实大都通过执政资源的平台，如人民行动党国会议员从上世纪60年代起就开始在“民情诊所”中接见选民，帮助民众解决生活问题；人民行动党还通过对总理直接负责的人民协会统领各种服务型组织，服务基层民众。作为执政党，中国共产党也需要借助于执政资源去服务群众，但作为领导党，她还可以在执政资源之外开辟新的资源，以党组织自身的资源或撬动各种社会资源参与对群众的服务。从这个角度讲，中国共产党的服务资源要比世界上许多政党都丰富，这是基层服务型党组织建设能够做得更好的前提。
    三是不能理解为只对群众服务，不对党员服务。世界上许多政党都是依靠政纲、利益来吸引党员参与党的活动，因此它必须提供丰富的党内服务才能吸收到足够的党员。从理论上讲，中国共产党不同于国外许多政党，它不是靠利益来吸引党员，而是靠全心全意为人民服务的理念与宗旨来吸纳党员，因而服务群众是首要的，服务党员是次要的。服务群众是提高党的领导力的重要抓手，服务党员是党的自身建设的应有之意。因而，总体上看，服务群众高于服务党员，但是服务群众的同时也必须服务党员。如果对二者平均用力，基层服务型党组织建设定位的战略高度必将降下来；如果只强调服务群众，其内涵又不够全面。这个矛盾需要党建工作者在实践中寻找具体的解决办法。
    因此，基层服务型党组织建设的内涵应该有三个层次：基层服务型党组织建设是有效发挥党的领导作用和执政功能的重要抓手；服务的主要对象是人民群众，其次也包括党员；以党组织服务撬动、带动社会服务，完善服务型政府，建立服务型社会。
    立足新形势，时刻把握群众的个性化需求，不断改善基层党组织服务方式、拓展服务渠道、创新服务手段
    新形势下，基层党组织服务方式正在发生新的变化，如各地党组织在实践中创造了“一站式”服务、“组团式”服务、“一线工作法”、“第一书记”、结对帮扶、“挂包帮”等好做法、好经验。除以上服务方式外，当前还应该立足于群众的个性化需求，不断改善服务方式、拓展服务渠道、创新服务手段。
    一是重视对群众的生活辅导。当前，有越来越多的群众从农业文明走向工业文明、从乡村文明走向城市文明，需要适应新生活、融于新环境、遵守新规则，最需要广泛的生活辅导。比如，人活动的舞台有三个，从小在家庭，长大在学校，学校毕业在单位，三者统称社会。如果在三个舞台上搭建三个平台、拥有三支队伍积极开展生活辅导，就能形成群众工作全覆盖。
    二是重视调整基层治理结构。愿不愿服务群众表面上看是个作风问题，实际上也是体制机制问题。我国政府治理结构的主要特点是“条块分割”，其优势是便于集权、进行宏观调控；其劣势是收权容易放权难，容易导致基层积极性不足。当前，条块分割在基层政权中表现出相当多的弊端，以条为主、以块为辅，条条专政、条条安排项目，权力“材夜思”、责任“下访”，到了基层就会出现权责不平衡，干部心态要失衡，久而久之就由“不能做事”发展到“不想做事”，慵、懒、散毛病就会流行，大量的基层矛盾就会上交。因而，在基层服务型党组织建设过程中，应该以顶层统筹方式适当调整基层政府治理结构，科学配置条块权能，让条块科学、有效配合，充分发挥二者合力作用。
    三是充分发挥党组织服务的杠杆作用，引领、带动并最终撬动各种人、财、物资源服务群众。例如，以基层党组织服务引领、统筹政府提供的公共服务、以保护消费者权益为主要内容的市场服务、由群众自治组织提供的社会服务、由公民个人自发提供的志愿服务、由企业家和宗教组织自愿提供的慈善服务、以互助式或自我满足为特点的群众自主服务，等等。基层党组织撬动的资源越多、渠道越广，越容易形成服务合力。
    四是重视用市场这双“看不见的手”去服务。向来我们容易重视利用党委政府这双“看得见的手”去服务，如各种“送温暖”活动、结对帮扶等。随着市场经济不断发展、不断成熟，我们还要重视利用资本的杠杆作用、价格的引导作用去拓宽服务群众渠道，提升服务质量。
    五是加大从优秀的志愿者中培养党员的力度。凡是社会建设比较成熟的国家，都大力倡导公民志愿服务，并建立激励、登记制度。公民提供志愿服务的记录将成为升学、就业、晋职、评奖等方面的重要凭据。作为一种服务形式，志愿服务在我国才刚刚兴起，将来应建立全国联网的志愿服务登记制度，每个人都是服务者，每个人也都是服务对象。今后，应加大从优秀志愿者中培养党员的力度，倡导从“服务能手”中培养“服务型”党员。党员只有对社会有爱心，才会对群众有感情，最终对党有忠心。
    六是通过开放式参与引导群众自主服务。要提升群众自治水平，首先要培养群众自我服务能力，如果群众自我服务资源与能力不足，一旦社会矛盾产生必然求助于党和政府。因而，要在基层形成居民开放式参与的氛围，培养居民的互助式服务、自我服务，从而消除一旦大灾大难发生以后群众“等靠要”的惰性思维，形成政府救助、社会扶助、志愿者帮助、灾民自助的救援大格局。
    七是通过党代表、人大代表发挥作用的平台，提升代表联系服务群众的能力。当前，一些地方正在探索党委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众的模式，这个模式应继续得到推广。今后，还需要加大并规范人大代表联系服务群众的力度，设立人大代表工作室，形成行政首长联系人大代表、人大代表联系普通群众或人大代表与党代表互联等具体做法，充分发挥党民主执政的优势。
    八是坚持群众路线和国际视野的统一。既要继承服务群众的优秀历史经验，也要借鉴吸收国外政党服务的好办法、好经验，最终形成基层党组织科学服务、民主服务、依法服务的大格局。
    总之，基层服务型党组织建设的主要任务是服务群众，做群众工作。做群众工作，要以具体的人为对象，只有起点，没有终点。服务群众，没完没了、尽善尽美，没有最好、只有更好。因此，服务型党组织建设可以制定原则，却不可倡导达标。此外，服务是一个精细活，细节决定成败，服务的好坏全凭群众来感受，每个人的需求不一样，感受也不一样，因而服务质量难以设定标准，难以量化。这些都将构成基层服务型党组织建设的特点，也是难点。作者：祝灵君