打好政府职能转变这场攻坚战

    转变政府职能包括四个方面：一是职能转移，解决政府与市场、政府与社会的关系问题；二是职能下放，解决中央与地方各级政府的职责关系问题；三是职能整合，解决部门之间职责交叉、关系不顺的问题；四是职能加强，解决政府该管的事没有管住管好的问题。

    《国务院机构改革和职能转变方案》，拉开了新一轮行政体制改革的大幕。这一轮改革把政府职能转变放在更加突出的位置，新一届政府也把它作为任期内的一项中心任务。要把《方案》提出的改革措施落实到位，今后的任务会更加复杂艰巨。
    政府职能转变是一场攻坚战   
    行政体制改革是一项系统工程，包括政府职能转变、组织结构优化、运行机制完善、管理方式创新、人员编制调整等多方面内容。其中，政府职能转变是根本。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出，深化行政体制改革要以转变政府职能为核心。经过多年持续改革，我国政府职能发生了重大变化，但在政府职能定位、配置合理规范等方面，还存在一些问题。
    推进政府职能转变存在不少障碍。主要有三个方面。
    一是思想认识不到位。例如对于政府职能的定位把握不准；对于转变政府职能的必要性和紧迫性缺乏足够认识；还有一些人只从部门和个人角度看问题，缺乏大局意识，对政府职能转变持消极态度。
    二是管理方式和能力不适应。政府职能的转变要求各级政府部门和人员的管理理念、管理方式、工作作风也相应改变。就拿由重审批向重监管转变来说，审批是一次性的源头管理，而监管则是长期性的过程管理。审批，是由当事人向管理者报送材料，管理者审核材料、作出决定；而监管，需要管理者对相关活动进行持续监测，甚至需要亲临市场、社区等相关场所。审批意味着权力，而监管更多地意味着责任。对于惯于审批的政府部门和人员来说，如何实施有效监管，知之甚少。
    三是有关体制和制度不配套。如取消职能必然要求精简机构和人员，加强职能需要增设机构、扩充人员、增加投入，职能下放则需要对现行财政收支制度进行调整；向市场和社会放权需要相应的制度来培育和规范相关市场和社会主体，以维护良好的市场秩序和社会环境。然而，体制变革和制度建设常常涉及利益格局的调整、涉及法律法规的修订完善，因而需要一个过程。
    以上三个方面，都会妨碍政府职能转变的推进，需要对症下药地采取措施。
    推进政府职能转变的主要工作   
    转变政府职能包括四个方面：一是职能转移，解决政府与市场、政府与社会的关系问题；二是职能下放，解决中央与地方各级政府的职责关系问题；三是职能整合，解决部门之间职责交叉、关系不顺的问题；四是职能加强，解决政府该管的事没有管住管好的问题。打好政府职能转变这场攻坚战，应抓好以下几项主要工作。
    以深化行政审批制度改革为转变政府职能的突破口
    目前，我国政府职能方面存在的最突出问题，是管得过多过细、统得过宽过死。因此，当务之急，转变政府职能要以深化行政审批制度改革为突破口，大力取消和下放行政审批权。
    对于行政审批权，有的“不愿放”，担心权力削弱、利益受损；有的“不敢放”，担心失去了抓手，无法有效实施管理，秩序会失控；还有的“不会放”，就是不知道哪些审批权该取消、哪些该下放、哪些该保留。这些担心都是多余的。把该由市场做的放给市场，该由社会做的交给社会，地方和基层能办好的下放给地方和基层，有利于更好地发挥多方作用，激发经济社会活力，有利于政府集中精力、集中资源管好自己该管的事。
    这就要明确划分各级政府权责。不同层级政府之间，特别是中央和地方之间权责边界不清，是影响政府有效履行职能的一个重要问题。为此，要按照统一高效、分工合理、权责一致的原则，明确界定中央和地方各级政府的职责权限，强化中央在全国性、跨区域性事务方面的政策和规划制定、统筹协调管理职能；对于由地方投资且不产生全局性或跨区域性影响的项目、直接面向基层的生产经营项目以及适合地方管理的专项转移支付项目的审批和资金安排工作，对于大量面向市场、企业、人民群众的社会管理和公共服务事务，由地方政府实施；健全不同层级政府之间事权与财力相匹配、权力与责任相统一的体制，以充分调动中央和地方各级政府的积极性，使政府管理更加贴近基层、贴近市场、贴近企业、贴近人民群众。在推进向地方放权的同时，要完善地方政府的责任机制，强化上级政府和当地人民群众对地方政府的制约监督，把地方政府对上级政府负责与对当地人民群众负责有机统一起来，避免出现权大责小、制约不足的问题。
    近些年来，我国持续推进行政审批制度改革，大幅取消和下放审批事项。本届政府任期内要将原有 1700多项审批事项再减少1/3，现已取消和下放了165项。进一步取消和下放审批事项的重点，是要减少对企业投资、生产经营活动、产品物品等的许可，对各类机构及其活动的认定批准；同时要清理行政许可和非行政许可事项，防止一些部门把行政许可纳入非行政许可，以规避《行政许可法》的约束；还要规范行政审批行为，优化审批流程，公开审批过程和结果，提高行政审批的效率和公平性。
    把管好该管的事作为转变政府职能的重点
    放权的同时，要加强和改善管理，强化市场监管、社会管理、公共服务等职能，管好该管的事。只有对下放权力和加强管理两方面并重，才能使政府职能转变顺利推进下去。
    有效加强和改善宏观管理。加强和改善发展战略、规划、政策法规的制定；建立完善宏观管理体制和基础制度，树立和维护中央的权威，确保政令畅通、令行禁止；改善和创新宏观管理方式和手段，有效利用总量控制、经济杠杆、信息化手段实施宏观管理。
    切实强化市场监管，我国市场经济秩序还很不规范，假冒伪劣产品充斥市场、侵权盗版行为时有发生、食品安全事件接二连三。这些问题的出现，与政府的市场监管不到位直接相关，必须采取措施切实强化市场监管。
    加强和创新公共服务，公共服务质量和水平是衡量政府职能的最重要标准之一，要从体制机制、政策计划、资源投入、人员配置等多个方面，加强公共服务职能。当前，特别是要在基础教育、医疗卫生、社会保障、保障性住房等方面增加投入、完善政策、提高水平。要创新公共服务方式，引入竞争机制，发挥市场和社会力量的作用，更多地通过购买方式提供公共服务，做到办事而不养人，提高公共服务的效率和公平性。
    职能转变和行政体制其他方面的改革协调推进
    如果其他方面的改革滞后，也会对政府职能转变形成掣肘甚至阻碍。因此，政府职能转变不能“单兵突进”，而要在推进政府职能转变的同时，对政府组织机构、行政运行机制、政府管理方式等进行相应的改革调整。
    当前，特别是要把转变政府职能与转变政风结合起来。一方面，通过明确政府职能定位，为转变政风、改进作风提供体制和制度基础；另一方面，要坚决贯彻落实中央有关规定，大力转变各级政府部门和人员的思想作风和工作作风，为转变政府职能创造良好的环境。“为民务实清廉”要成为各级政府部门和工作人员的实际行动，形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风要切实得到治理。只有同时推进转变政府职能和转变政风这样“两个转变”，党的十八大提出的职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府才能更快地建成。
    政府自身建设与市场、社会主体建设相衔接
    大力向市场和社会放权，需要规范市场和社会运行的规则、标准和制度体系，需要市场和社会主体发育比较成熟。长期以来政府对市场和社会主体管得过多，使不少主体产生了“政府依赖症”，独立发展和管理能力不足。
    目前，我国社会组织存在两方面的问题。一方面是培育发展不足。到2012年底，我国在民政部门登记注册的社会组织近50万个，相对于人口规模而言低于世界一般水平。据有关资料，世界 22个国家社会组织支出占GDP的比重平均为4.6%，发达国家为7%，我国仅占0.55%；一些国家社会组织就业人员占全部就业人员的 3%以上，我国仅占0.7%。另一方面是规范管理不够。据估计，我国没有在民政部门登记但在开展活动的社会组织有100万个以上；很多社会组织机构残缺、管理不善、行为不规范。为推进政社分开，必须着力培育和规范社会组织，一手抓积极引导发展、一手抓严格依法管理，降低登记成立社会组织的门槛，推进社会组织与行政机关脱钩，通过多种形式支持社会组织发展，同时加强对社会组织的规范管理，推动社会组织建立科学合理的内部治理结构，提高其自身管理、发展和服务的能力。
    因此，我们既要清理和减少政府部门的权力，也要大力支持、促进市场和社会主体的发育。
    政府推动和社会参与相结合
    政府职能涉及政府与市场、政府与社会的关系，因此，职能转变仅仅依靠政府部门“自我革命”是不够的，必须广纳人民群众的智慧，使他们以适当的形式参与其中，为推动和落实政府职能转变增加正能量。确定政府职能定位和转变的方向、设计政府职能转变的路径、评估政府职能转变取得的进展等，都应组织有关专家和群众代表参与研究、发表意见。特别是对于政府职能转变的成效，人民群众最有发言权。
    以行政文化建设引领政府职能转变   
    职能转变实际上就是行政行为的转变。无论我们是否意识到，行政行为始终是受行政文化支配的。因为行政文化是政府行政管理的灵魂，一定的行政制度是按照一定的行政文化建立起来的，并且是按照一定的行政文化运行的，它影响了行政制度的建立和行政行为的过程和结果。行政文化对政府公共行政起到定向作用、动力作用、规范作用、评价作用。因此，要顺利实现政府职能的转变，一定要大力倡导和建设行政文化，靠行政文化引领职能转变。
    行政文化离不开物质载体，常常表现为看得见、摸得着的有形存在，但行政文化首先的和本质的东西是精神的。加强行政文化建设要做到三个创新：
    创新行政观念文化。牢牢确立“科学”“高效”“让群众满意”等行政理想；牢牢确立“为民服务”“为民造福”等行政价值；牢牢确立“鞠躬尽瘁”“公平正义”“务实勤政”等行政精神；牢牢确立“用权不谋一己之私”等行政道德，并以此作为职能转变的价值追求和目标取向。
    创新行政制度文化。职能转变要靠制度规范。树立用制度管权管事管人的意识，在制度建设上下功夫，制度建设过程就是深化改革的过程；深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府；深化行政审批制度改革，继续推进大部门制改革，严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本，优化行政层级和行政区划设置；推行行政公开制度，让权力在阳光下运行；把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。
    创新行政行为文化。坚持求真务实，实干兴邦，克服官僚主义和形式主义；坚持廉洁奉公，风清气正，任何时候都把人民利益放在第一位，不谋求任何私利和特权，始终与人民心连心、同呼吸、共命运；坚持问政于民、问需于民、问计于民；敢于开拓，勇于担当；坚持艰苦奋斗、勤俭节约；模范践行社会主义荣辱观，讲党性、重品行、作表率，做社会主义道德的示范者、诚信风尚的引领者、公平正义的维护者，以实际行动彰显共产党人的人格力量。
    行政文化既需要建设者，也需要研究者。建设者应当成为研究者，但研究者不一定要成为建设者，研究在一定意义上也具有建设的价值。面临深化行政体制改革的重要阶段，我国政府要比以往任何时候都要重视对行政文化的研究。
    思想理论创新是一切创新的先导和前提，行政体制、行政机构、行政管理等等方面的创新，需要行政文化理论的创新。研究和创新行政文化，对于建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府,具有十分重要的意义和广阔的前景。
    转变政府职能关系到我国经济社会发展目标的实现、关系到中国特色社会主义行政体制的建成、关系到政府的施政能力和公信力，是一场任务重、阻力大、时间紧的硬仗。打赢这一仗，需要广大理论工作者和实际工作者共同做出艰苦努力。

作者：周文彰