县城：小城市发展的突破口

  大中小城市发展并举，全面放开小城镇和小城市落户限制，加快小城市的发展，是我国积极稳妥推进城镇化的战略选择。近日公布的《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》中，首次提出“全面放开小城镇和小城市化落户限制”的政策设计。我国数量众多的县城，具有发展成为小城市的基础和潜力，有吸纳农村人口市民化的特殊优势，为此，应该把县城作为加快小城市发展的突破口，通过政策的全方位扶持，强力推动县城的小城市化。
    县城具有小城市化的潜力巨大。从外延上看，我国县城数量众多，截止到2012年，我国共有县城（旗所在地）1875个（扣除市辖区），其中县级市368个，小城市化率将近20%，绝大多数的县城还是建制镇，不是小城市。如果我国县城小城市化率提升到40%～50%，东部地区县城平均规模达到35万～45万人口、中部地区县城达到25万～35万人口、西部地区少部分县城达到20万～25万人口，这样县城就可以增加2亿多农民转变为城市市民。从内涵来看，我国县城“地广人稀”，单位面积人口密度较小，有提高人口城镇化的发展空间。如果县城小城市化“双管齐下”，县城居民总量将从目前的1.7亿提高到4亿多，将接纳2亿农民进城，成为农民市民化的重要载体。
    县城具有小城市化的诸多优势。一是区位优势。县城是城乡资本、人员、资源、产品流通的交集点，也是县域经济、政治、文化的中心，城市基础设施和社会服务体系相对完善，教育水平和条件相对较好，是区域人口高度聚集的地方，宜于小城市的发展。二是宜居优势。县城地处城乡结合部，生态环境优美、农副产品供应丰富，生活成本低廉，适合人们生活和居住。县城，对于进城农民来说，不仅生活压力小，看病、上学、就业条件好于小城镇，同时，还能很好地接续地缘、亲缘、血缘等关系，可以很快地融入城市社会；县城，对于大城市中需要休闲和养老的居民来说，也是宜于居住生活的好地方。随着县城环境的优化和改善，比较优势日渐凸显，“人气”不断地聚集，具有成为小城市的实力。三是管理优势。县城是我国农村地区历史最悠久、最发达的城镇，是县级管理机构的所在地。县政府在长期管理和建设县城的实践中，积累了管理城乡结合部的经验，积淀了一些有效的管理制度和组织机制，有管理和建设以进城农民为主的“小城市”的条件和优势，有利于探索新兴小城市的管理方式。
    从目前县城的发展状况来看，要推进县城小城市化，就必须解决好统一规划、产业扶持及制度创新问题。因此，需要政府制定县城小城市化的发展规划和相关政策，指导和支持县城的城市化发展，尽快使县城发挥其应有的作用。
    县城小城市化需要规划先行。我国县城分布在不同区域，发展基础和环境差距很大，应该根据我国产业布局要求、主功能区建设规划以及历史文化保护需要，对县城的发展进行统一规划、分类定位、具体指导，形成和保持县城发展的鲜明“特色”。一方面，要防止和克服县城发展过程中的产业趋工化、功能及风格的趋同化，另一方面，也要防止县城在城市化浪潮中被盲目地“大城市化”。从 2000年至2011年，我国县城数量减少47个，很多历史悠久、享誉中外的县城“被消失”，甚至有的县城名字被地级市“夺走”，失去原有的文化认同和资源的独享。县城在我国历史悠久，具有特殊的历史文化内涵，因此，在接续和保持传统特色的基础上，对县城功能重新定位和规划，分类指导，这对于县城的合理、有序地小城市化，具有十分重要的战略意义。
    县城小城市化需要产业扶持。没有产业支撑的县城，是徒有其表的“空壳”城市，难以聚集“人气”。因此，有必要根据产业布局和主功能区建设要求，对不同区域的县城产业发展进行宏观指导和政策扶持，鼓励县级政府因地制宜地发展特色产业，形成区域竞争优势。同时，通过各种经济杠杆，鼓励和推进工商资本进县城，为县城产业发展带去资本、技术、人才和市场渠道，推动县域经济发展，创造良好的就业环境，加快农民进城的脚步，为县城小城市化打下坚实的产业基础。
    县城小城市化需要制度创新。最近政府公布了“全面放开小城市落户限制”的制度设计，为农民市民化打开了大门，这仅仅是第一步。县城小城市化是我国加快城市化的基础，也是发挥城市化效益的试验场，需要系统的制度创新。要建立促进县域经济发展的财政和税收制度，转变政府职能、重塑城镇化的动力机制；要建立和健全小城市的社会保障制度，加快公共服务均等化的步伐；要建立和创新土地制度，加快耕地和宅基地的流转以及农村集体建设用地的市场化，保护好农民的利益；要建立县域特色产业的扶持和融资制度，鼓励和促进生产要素向县城和县域转移，推动县域产业发展。作者：石霞