乡镇经济体制改革探索

   近年来，通过认真分析乡镇经济发展中存在的问题，以乡镇为单位进行主体功能区规划建设，创造性地将主体功能区建设理论、产业集群理论以及非均衡发展理论结合起来，曲阜市形成了具有本地特色的乡镇经济发展新模式，有力推动了曲阜经济社会科学发展跨越发展。
      存在的问题分析
    传统发展模式之“痛”。首先是乡镇经济发展方向不明确。在传统思维定势下，一些基础条件较差的农业镇、库区镇，盲目招引工业项目，花费很大力气，收效甚微。其次是劳民伤财，重复建设严重。各乡镇在统筹城乡建设规划、土地资源利用、产业布局优化上各自为战，出现重复建设甚至负债建设局面，群众不满意、政府没收益。再次是项目、资源无序开发，难以科学循环发展。各乡镇没有突出一个产业，没有形成产业集群，结果造成“镇镇开发、处处点火”的局面，使得原本经济实力较弱的乡镇发展后劲无力。
    体制机制制约之“苦”。乡镇的责、权、利不相匹配，传统的大而全考核模式，考核指标太多、没有突出重点。乡镇权责不对称，想管的事管不了，该办的事办不好，应花的钱花不起，难以有为施政。同时，以GDP论英雄的考核，形成了重物轻人、城乡统筹不均衡的现象，造成公共财政对农村投入不足，各乡镇难以协调发展。
    民情民心求变之“压”。城乡群众普遍存在着提供高质量的城镇生活空间和良好的生态环境的需求，统筹城乡发展，壮大乡镇经济，已成为科学发展的执政所需，实现跨越崛起的发展所求，群众迫切期待共享发展成果的民心所向。
      具体探索的路径
    因地制宜合理功能分区。坚持以主体功能区理论为指导，按照“有所为、有所不为”原则，遵循“宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游”思路，坚持从曲阜实际出发，根据各乡镇地理位置、自然资源、经济基础、发展模式等不同情况和空间开发格局，充分考虑乡镇经济发展优势和劣势特点，将全市12个乡镇划分为8个工业主导型、3个观光农业主导型和1个服务业引领型三大类型乡镇主体功能区，实现了以乡镇为单元的主体功能分区规划建设。
    统筹确定乡镇主体功能。坚持“错位发展、以特取胜”的发展道路，进一步明确各区“该发展什么，不该发展什么”，并明确产业布局、人口布局、生态布局、交通布局。在充分评估各乡镇主体功能区的现有条件和发展潜力后，科学制定个性化考核的意见，对每一个主体功能区各自确立一个主导产业、一套发展目标、一套推进措施和考核办法，集中发展一个产业集群，打造一个产业品牌，引导产业集聚、发展集约。
    综合提供配套保障措施。一是建立扩权强镇机制。按照“充分授权、权责一致、能放则放”的原则，赋予乡镇在其区域内的部分市级经济管理权限，创新乡镇财政管理体制和土地管理制度，提升乡镇经济社会管理和公共服务职能。适当扩大乡镇在建设管理、投资管理、资源利用、财税工商等方面的管理职能，设立引导资金，每年财政列支5000万资金用于主体功能区建设，并建立乡镇财政平衡机制，乡镇经费工资由全市平衡，既保障乡镇运作，又理顺乡镇利益关系，实行税费奖励，对税收新增部分、行政事业收费、乡镇土地出让金、基础设施配套费全部或部分返还乡镇；积极倡导土地跨区域流转，鼓励工业主导型乡镇将土地流转给观光农业主导型乡镇；大力实施“双转移”战略，鼓励工商业户到观光农业主导型乡镇承包土地发展特色农业，鼓励农民进城务工。二是建立局镇联建机制。采取“1+1”包保模式，由12个经济主管部门与12个乡镇结对，共谋镇域经济、共建基础设施、共育产业发展，帮助各乡镇健全完善主体功能区建设规划、协助推进水、电、路、气等基础设施建设。三是建立科学用人机制。赋予包保乡镇市级领导和乡镇党委书记科级干部使用建议权和垂直单位干部调整建议权，在乡镇中层及以下干部选拔任免上，给予乡镇选拔任免权，市直部门派驻乡镇机构工作人员，其主要负责人的调整事先征求乡镇党委意见，由市直部门和乡镇党委协商后办理；赋予乡镇内设机构设置权，在不增加现有编制的前提下，乡镇可根据需要调整内部机构设置及人员配备，向特色产业、重大项目等主体功能区建设工作倾斜，使乡镇尽快建立起运作规范、服务高效、充满活力的管理体制和运作机制。四是建立红黄牌奖惩机制。根据不同主体功能区定位，制定个性化的绩效评价和政绩考核制度，科学设置分值权重，实行分类考核，建立“不以GDP大小论英雄、只以功能发挥论成绩”的个性化考核新机制，将考核重点放在功能职责要求上，体现权责一致、乡镇差异竞争和个性特色。
    通过以上探索，乡镇经济形成了各具特色、产业积聚的主导产业集群、特色产业体系。县域经济实现了快速发展。美国 ITW、德国大陆、联想控股等3家世界500强企业和其他一些有影响力的企业纷纷落户曲阜。而以“以德为先、实绩至上”的原则用干部，则使干部队伍活力进一步增强。
          几点启示
    县域经济发展要有创新思维。乡镇主体功能区模式的经验表明，各乡镇发展非平衡是客观事实，全面撒网、处处点火的发展并不能推进县域经济发展，不同乡镇发展应转变同质发展的惯性思维，走非均衡协同发展战略。如农业观光型和服务业引领型乡镇并不是不发展经济，而是通过保护生态环境来发展农业观光旅游，发展服务业经济，为全市人民优异的生态环境创造基础。
    在改革实践过程中要因地制宜。各地经济社会发展状况各不相同，在发展中要立足于实际走适合自己的道路。曲阜地处鲁西南沂岱山脉与黄淮平原结合部，各乡镇土地资源、人口环境、经济环境等差别明显，不能“大、全、同”地盲目建设，必须在县域范围内坚持从各乡镇实际出发，因地制宜，灵活制定适合各乡镇实际发展的战略规划，实现个性化发展。
    建立利益合理分配共享机制。乡镇主体功能区规划实质是一场经济模式改革，必然涉及利益调整，必须考虑利益的公平分享，以保证工作的顺利推进。通过建立返还资金、平衡财政、重点奖励等机制，公平共享获利、统一整合资源、突出特色产业、促进产业集聚、保护生态环境，统筹协调解决不同乡镇主体功能区之间的利益问题。同时，要让群众共享经济社会发展所带来的实惠，以利益成果共享、经济发展共赢激发全民参与，减少改革阻力，增强改革活力，保证改革持续深化。
    配套跟进综合保障措施。乡镇主体功能区建设不能单兵突进，必须有强有力的配套措施作为保障才能保证主体功能区建设目标的实现。通过强镇扩权、改革用人机制、改进考核方式和镇局一体考核等配套机制，一方面使各功能区能够集中资源和精力发挥区域主体功能，另一方面也改变了干部履职方式，干部工作的中心不再是如何增加 GDP，而变成了如何做实做强促进主体功能发挥，解除了主体功能区建设的后顾之忧作者：李长胜 来源：学习时报