呼伦贝尔市生态建设的调研

   呼伦贝尔市位于内蒙古自治区东北部，总面积25.3万平方公里，是全国原生态保存完好的地区之一。近年来，呼伦贝尔市将“生态立市”确立为五大战略之首，作出了创建国家级生态市的战略部署，提出坚持不懈地走生态文明建设之路和又好又快发展之路，努力实现美丽与发展双赢的战略构想。
    呼伦贝尔市建设生态文明取得的成就
    呼伦贝尔市生态环境的特点。一是生态环境良好，生态质量较高。呼伦贝尔市素有“北国碧玉”和“绿色净土”之称。呼伦贝尔草原总面积 8.4万平方公里，是世界著名的三大草原之一；大兴安岭森林作为我国北方陆地生态系统的主体，在呼伦贝尔面积13万平方公里；河流、湿地星罗棋布，嫩江、额尔古纳两大水系，有大小河流3000多条，湖泊500多座；生物多样性丰富，生长着3000多种植物和400多种兽类和禽类。其完整的生态环境系统，是东北亚生物圈的重要组成部分，是内蒙古自治区、东北乃至国家的重要的自然生态屏障，具有独特的生态环境和不可替代的功能和作用。二是生态环境相对脆弱。导致生态环境脆弱的因素有自然因素和人为因素两个方面，地质历史时期的构造运动为呼伦贝尔草地脆弱性奠定了特殊的地貌格局和脆弱的地表物质基础；自然条件的严酷性、气候的波动性、使这一地区成为对全球气候变化响应的敏感带；虽然植被覆盖率高，净化条件好，但大部分草原地区降雨量小，且干旱多大风，腐殖土层薄，沙源丰富，植物再生能力低。随着近代以来对这里的开发，加剧了草原深林脆弱化的进程。因此国家把呼伦贝尔草原沙地治理区和大小兴安岭森林生态功能区列为限制开发区域。从而也就决定了呼伦贝尔发展的要求比其他地区更高。
    呼伦贝尔市建设生态文明的成就。一是坚持四退四进，全面实施生态建设工程。“退”，就是恢复自然生态，拓展可持续发展空间。一是退耕。二是退牧。三是退“伐”。四是退“小”。“进”就是发挥生态优势，发展新型特色产业，把更多的劳动力从原始粗放的种养业中解放出来，从对森林、草原、耕地的过度索取中解放出来。一是推进新型工业化。二是推进新型农牧林区建设。三是推进新型服务业。四是推进新型边境区域合作。入驻的一些大企业在利用俄蒙资源上取得新进展。
    二是加强生态保护，构筑北疆绿色生态屏障。实施了天然林保护、公益林管护、“三北”防护林、防沙治沙和保护、湿地保护、自然保护区建设以及野生动植物资源保护等多项工程。积极开展沙漠治理，据全国第四次荒漠化和沙化监测结果显示，通过大规模综合整治，呼伦贝尔沙化土地总面积比2004年缩减了36.4万亩；有明显沙化趋势的土地面积比2004年缩减了 8.9万亩。有监测记录以来，呼伦贝尔沙地沙化土地面积首次出现缩减。
    三是全力开展生态市创建设。为进一步发挥生态与资源优势，促进经济结构战略性调整，保护生态环境，在成功创建国家级生态示范区的基础上，2006年，市委、市政府决定在全市范围内开展生态市创建工作，编制了《生态市建设规划》，计划到2015年，实现国家级生态市的建设目标。2011年针对生态建设的实际，呼伦贝尔市提出以森林草原为基础，以市区绿化为核心，以道路林网为脉络，以森林产业发展为重点的创建森林城市的战略布局。相继出台了《关于加快林业发展的意见》、《关于加强环境保护的决定》和《关于加强草原保护建设的决定》等多项政策措施。
    呼伦贝尔市生态文明建设面临的难点
    长期积淀的环境问题和新的环境问题并存的双重压力。纵观呼伦贝尔的发展历程，曾一度把解决基本的生存问题和资源供给作为发展的优先选择，逐步形成了以森林采伐、煤炭采掘、土地屯垦、逐水草养牧为主的资源依赖型经济。这种发展模式对生态环境的索取过大，草场承载量过大，导致草原退化；大兴安岭森林因过度砍伐而遭到严重破坏。一定程度上又制约了经济的持续增长。
    呼伦贝尔生态资源相当丰富，但却处于欠发达、欠开发地区。目前正处在工业化、城镇化的起步阶段，发展不足仍然是主要矛盾。虽然近年来呼伦贝尔市转变经济发展方式、调整优化产业结构取得了一定成效，但以煤炭、电力为主的资源型、能源型的产业结构和粗放型的经济增长方式还没有得到根本性改变，对资源的依赖偏重，“原字号”产品和初级产品比重大，资源约束加剧，环境压力加大。
    生态文明建设的部署和加快发展的态势并存的双重挑战。由于呼伦贝尔具有巨大的生态屏障作用，国家把呼伦贝尔草原沙地治理区和大小兴安岭森林生态功能区列为限制开发区域，当地政府和群众的生态保护责任重大。
    而呼伦贝尔市仍处于欠发达地区，发展不足仍然是主要矛盾。虽然呼伦贝尔市经济多年保持较快增长，2012年地区生产总值和地方财政总收入实现历史性突破，但人均收入水平还不高，在内蒙古自治区处于中低水平。因此，人民群众对提高生活水平有更大期盼，对享有更加美好的生活环境有殷切期盼。为适应人民的新期待，“十二五”期间，呼伦贝尔市提出了地区生产总值年均增长18%、达到 2130亿元的目标，经济总量将有较大增长，能源、资源消耗还要增加，污染物排放总量不足的基本情况将不会改变。因此，经济社会发展与总量控制的矛盾仍然突出，生态文明建设面临诸多挑战。
    投入严重不足和科技支撑薄弱并存的双重困扰。呼伦贝尔是全国重要的生态屏障之所在，改善其生态环境质量，无疑是一项巨大的经济社会工程，需要巨大的资金投入，需要强有力的科技支撑。一个地区生态环境投入的多少，取决于该地区的经济承受力、资源环境约束力等因素。呼伦贝尔既是生态脆弱地区又是经济欠发达地区，经济承受力弱，没有外来资金，特别是国家资金的注入，难以开展大规模的生态重建和环境保护。虽然国家实施了天保工程和草原生态保护补助奖励机制，除去国家层面的补偿制度，当地政府又根据实际建立了一些奖励补偿制度。但保障水平偏低也是不争的事实，基本上是温饱型的保障。以治沙为例，随着治沙造林成本逐年提高，现在每亩治理成本已经达350元以上，而上级下达资金仅每亩100元，上级拨款不足，自有资金有限，导致治沙步伐缓慢。资金不足又导致科技支撑能力薄弱、作用发挥不够。缺乏必要的科技投入，缺乏先进的技术手段，以致生态治理效果不尽如人意，也成为严重制约生态建设的一个现实问题。
    呼伦贝尔市建设生态文明的对策
    尽快完善生态补偿机制。随着国家把呼伦贝尔草原沙地治理区和大小兴安岭森林生态功能区列为限制开发区域，当地政府职能、经济发展和农牧民生产生活方式等都发生了很大变化，突出表现在：一是当地经济发展和农牧民生产受到诸多限制，为生态保护与建设，当地政府和群众在发展经济方面做出了极大的牺牲，需要为他们的牺牲建立起稳定的保障机制。二是当地政府承担的生态保护与建设任务更加繁重，地方财政新增支出压力明显增大，生态环境保护与地方经济社会发展之间的矛盾日渐突出。三是各级政府既要抓生态保护，又要在确保机构正常运转、社会稳定的基础上，统筹兼顾，实现美丽发展、科学崛起、共享繁荣，任务非常艰巨。要妥善解决好这些困难和问题，在呼伦贝尔各级政府和广大群众自身努力的同时，必须依靠上级的大力支持，其中的重要举措之一就是尽快完善生态补偿机制，尽快解决草原森林保护建设国家重点工程投入不足、补贴标准低、覆盖面小、内容较单一等问题。通过建立持久、稳定的长效机制，对呼伦贝尔当地政府和广大群众因生态保护丧失发展机会或增加的发展成本给予合理的经济补偿，有效解决这里面临的生态保护与民生改善、经济发展间的矛盾，更好地保护好生态环境，促进人与自然和谐共处、经济社会协调发展，美丽与保护发展同行。
    加快转变经济发展方式。近年来呼伦贝尔一直致力于转变经济发展方式、调整优化产业结构，也取得了一定成效。但是经济结构调整需要一个长期过程，当前和今后一个时期，必须把加快转变经济发展方式放到更加突出的位置。
    一是大力推进发展模式的绿色化。良好的生态、丰富的资源，优美的环境是呼伦贝尔最大的特色和优势，是最重要的发展资本。要把生态保护作为最大的基础建设来抓，继续实施休牧、禁牧、轮牧等保护性措施，恢复生态环境。加快转变农牧业发展方式，大力发展现代农牧业，做大做强绿色农畜产品加工业。要把节能减排作为转方式调结构的重要抓手，通过减排严格控制“两高一资”，进一步优化产业结构、优化生产方式，努力构建有利于节约资源、保护环境的产业结构，探索一条代价小、效益好、排放低、可持续的新型工业发展路子。大力推进低碳经济的发展，包括碳汇交易、循环经济、清洁生产等以生态和节约资源、环境保护为主导的经济形态。
    二是大力推进战略性新兴产业、绿色产业的规模化。继续按照“点状布局、集约设置、深度转化、循环利用”的发展原则，加大生产力布局的调整力度，工业进一步向园区集中，加快大园区建设；以严格的环境准入提升经济发展质量和效益，在提升传统优势产业的同时，突出抓好一批传统优势特色产业和新兴产业项目，加快培育以新能源、新材料、装备制造与电子信息为重点的战略性新兴产业。
    三是努力提高产业结构的科学化水平。加快构建多元发展、多极支撑的现代产业体系。在注重发展生态工业的同时，大力发展高效生态农业，大力发展现代服务业和信息产业，加快发展现代服务业，重点发展现代物流、金融保险和总部经济等生产性服务业，提升发展旅游休闲、家政养老等生活性服务业，从而形成生态农业―生态工业―生态信息业―生态服务业“四位一体”的生态产业和经济结构。
    加大生态文明建设的投入力度。一是建立有效的投入机制。鉴于呼伦贝尔是欠发达地区，生态建设中所需投资巨大和投资能力有限的矛盾还将继续存在，因此，必须确定国家投入为主、地方配套投资为辅的机制，争取国家较大的资金投入以获得显著的建设效益。
    二是建立有效的投入激励机制。调动生态建设各参与主体及受益主体的积极性。进一步明确“谁建设、谁收益”的原则，出台明晰的产权制度和配套政策，鼓励和吸引国内外的投资者投资于生态建设或与之相关的产业。
    三是加大科技投入力度。以科学技术为依托和支撑，高起点地实施生态建设。加强对呼伦贝尔生态环境演变趋势和区域生态建设的研究，加强对退化生态系统退化机制和恢复改良途径的研究，积极开展碳汇核算和碳汇交易研究，依靠科技进步，不断提高生态建设质量和效益。
    （调研组成员：刘学侠，刘爽，沈辉，陆玉敏；执笔人：呼伦贝尔市委党校陆玉敏）