公文写作要有明确的意图和目的意识

　公文是依法行政和进行公务活动的重要工具(2000 年 8 月 24 日发布《国务院关于国家行政机〔1〕关公文处理办法》) 。在这行政法规中把公文明确定性为“重要工具”,这是对公文性质的科学揭示 ,也说明了公文是特殊的文章 ,因为一般的文章不能作为依法行政和进行公务活动的重要工具。公文是依法行政和进行公务活动的重要工具 ,表明了公文的重要工具性与行政性紧密联系着 ,因此制发公文不是一般的上行或下发文章的简单事 ,而是在使用具有法定效力(行政约束力)的重要工具。我们在公文处理中 ,一定要有“重要工具性”的意识。本文仅从公文写作角度探讨公文的重要工具性的有关问题 ,以期引起对我国当前公文存在的一些问题的关注。

( Q9 ?3 S! m5 T% d一、公文写作要有明确的意图和目的意识
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公文写作是生产制造依法行政和公务活动的重要工具的行为。凡人类的活动行为都有动因、动机驱动 ,即需要驱动 ,这种驱动受意图和目的驱使 ,是为实现意图或目的服务的。公文写作是生产制造重要工具(依法行政和进行公务活动的重要工具 ,以下出现的重要工具专指其内涵) ,它必须有清晰、明确的意图和目的 即为什么制发公,文 用它来做(干)什么 想用它达到某种希望目的, ,或得到某一结果。因为工具是要直接使用的器具 ,要生产制造工具 ,就要首先考虑为什么要生产制造这工具 ,用它来干什么的 ,生产制造这工具使用起来能不能达到所希望的目的和想要得到的结果 ,这是人类的任何生产制造活动的规律。任何生产制造活动都要有明确的意图和目的 ,否则就是“梦游”行为。受这有形物质产品生产制造规律的启迪 ,机关部门一旦需要制发公文 ,那就一定要有明确意图和目的 ,这意图和目的就是制发这公文要解决什么问题 ,或要得到什么结果 ,这些工作开展是不是非要生产制造重要工具来使用不可 ,或者可以使用其他工具 ,可以采取其他形式也能达到意图和目的。但目前一些机关部门仅把公文当做其机关部门行使职权、实施管理的唯一的工具 ,动不动就发文 ,把制发公文等同于行政管理的全部内容 ,全然没有强烈的生产制造(制发)重要工具(公文)的意图和目的意识 ,致使目前机关部门的公文发文量日益增加。有一个事业单位在2005年 9 月 20 日 ,其单位的发文号已编到 458号 ,也就是该单位平均每天制发 115 份公文 ,这样的日发文量过份的多又快。这从一个侧面说明目前一些机关部门的公文泛滥 ,一些机关部门的人员处在“红头文件”包围中 ,如果再任其发展下去 ,公文就成了互联网上的“信息”了 ,公文的权威性就“斯文扫地”。如果我们的一些机关部门有了生产制造重要工具的意图和目的意识 ,意识到依法行政和进行公务活动的手段与形式是丰富多样的 ,机关工作所使用的工具也是丰富多样的 ,公文不是唯一的使用工具。虽然公文是机关工作中使用的重要工具 ,但只有当机关工作希望达到的目的和想要得到的结果非制发公文不可时 ,才动用公文这重要工具。这样可以扼制机关部门中“文山”日益增高趋势 ,防止机关文牍主义直接代替管理 ,行政效力才能提高。

二、公文写作要有强烈的政治意识
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0 w' L* {% R4 R$ ~公文既然是机关工作使用的重要工具 ,那么机关工作中撰写公文的工作 ,就是生产制造机关工作使用的重要工具的工作。在这一生产制造过程 ,到底要“用什么”来生产制造 ,使生产制造出来的产品能成为机关工作的重要工具呢 ? 要回答这问题之前 ,必须认识或把握这方面的内容:首先公文所指的重要工具不是生产要素中的机器、设备等硬件性的有形物质的工具 ,它是非物质性的 ,是靠公文的文章功能发挥工具功能。其次 ,公文是重要工具 ,但其构成的物质不是有形的物质 ,而是通过文字符号运载这重要工具的生产制造者的思维信息作为生产制造的物质。由此 ,我们就可以回过头来研究 ,机关工作中生产制造重要工具这问题。
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3 }; r6 ^. {7 \0 g既然生产制造公文的物质是非物质 ,是用文字符号运载生产制造者的思维信息作为物质 ,既然生产制造公文这重要工具的物质是用生产制造者的思维信息作为物质 ,那么这生产制造者的思维信息与一般应用文作者在应用文中所运载的思维信息是截然不同的。作为构成公文物质元素的思维信息是“大我”的信息 ,而一般应用文的思维信息是“自我”的信息 ,这是因为公文是机关工作中使用的重要工具。公文之所以是重要工具 ,而不是一般文章 ,是因为公文的内容(上面阐述了公文的工具性是依靠其文章功能来发挥的;公文的内容就是构成重要工具的物质 ,即公文生产制造者的思维信息)与依法行政和公务活动紧密联系捆绑在一起 ,是具有法定约束力 ,即公文的工具性和行政性紧密联系着 ,工具是公文的非物质的外显形态 而行政性是公文这重要工具的内核灵魂,公文如果失去了行政性这内核灵魂就是一般性的应用文。而公文的内核灵魂 就是公文所运载的,思维信息是“大我”的依法行政和进行公务活动的信息 即生产制造重要工具单位或机关的集体思,维的信息 ,是代表机关集体意志的信息 ,而不是机关领导个人、撰稿者 ,或机关小部分人的意志。其次 ,公文所运载的思维信息虽然是生产制造重要工具的机关的集体意志 ,但这还不能成为生产制造重要工具的物质。这集体意志的信息必须符合国家的法律、法规和执政党的方针、路线、政策 ,不得与现行的公文相抵触 ,只有这样的思维信息才能成为生产制造重要工具的物质 ,即公文内容要有密集的政治元素 ,生产制造重要工具物质要有充盈政治气息。

目前在行政管理工作中 ,出现了一些公文内容与国家法律、政策和执政党的方针、路线、政策相抵触 ,甚至相违背的上有政策下有对策的公文 ,是因为一些公文发文机关仅把公文作为本单位部门的小工具 ,而不是把公文作为国家行政管理这“大工具”属性来使用 ,或者把公文当成单位或个人牟取单位或个人利益的工具使用 ,这样致使国家和社会的利益受到损害。这都是公文制发机关对公文的重要工具性的内核灵魂欠缺科学认识 ,仅是对公文的重要工具性表层地把握 ,是把依法行政和进行公务活动的重要工具 ,当牟小利的“私器”。公文属“公”,这个“公”是国家利益层面的“大公”。只有“大公”的思维信息才能成为制造重要工具的物质。这就要求公文的发文机关 ,在制发公文时 ,一定要清醒认识公文中“为什么”“为什么做”和“做什么”的内容 ,必须合乎政治 ,又属于公文发文机关行使职权、实施管理的范畴这是公文重要工具性要求公文写作必须有强烈的政治意识。
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3 a; q' ^5 i1 H  Z2 k! w) p5 `三、公文写作要有严谨的程序意识

# `& M% h# M8 K0 B& K7 S8 f生产制造工具是必须严格按照设计图的工序来生产制造的 ,如果生产制造工序颠倒或跳跃 ,就生产制造不出所设计的工具 ,或者生产制造出质量严重瑕疵的废品 ,同理机关工作使用的重要工〔2〕具要求依据严格的程序制发 。这主要表现在这些程序环节上:1、接受制发公文的意图。公文写作不是抒发己见 ,而是依据发文机关的意志进行的受命写作 ,即机关意志决定生产制造什么样的重要工具。这程序环节是先受命启动制发公文。2、写作过程的程序环环相扣。受命启动后 ,草拟公文稿前要集思广益 ,然后理顺思路 ,安排公文整体布局、形式。公文初稿完成后应广泛征求意见 ,反复修改 ,然后送相关部门、有关人员及领导审核后 ,又进行修改经他们认可后 ,最后由发文机关领导人签发 ,公文才能印发。公文制发严格依照这样环环相扣的程序 ,才可能制发出高质量公文 ,公文才能成为依法行政和进行公务活动的重要工具。当前机关的一些公文质量不高 ,已经严重影响了机关行使职权实施管理的工作。例如某机关下发公文《×××关于治理工业污染源的紧急通知》该文的发文主旨是禁止工业污水排放江河 ,保护沿江群众饮水安全和生态环境。可该份公文从“三个代表”谈到和谐环境 ,谈到以治污为抓手保护沿江的水资源 ,最后提出 5 条要求 ,要求受文机关把改革作为第一大事 ,一心一意谋发展、聚精会神搞建设等空泛的“套装式”的内容 ,而公文中的核心内容“治理”,却几行字带过。类似这样蛮缠胡搅 ,牵强附会 ,意识流式的公文经常出现在机关的办公桌上。受文机关对这类的公文根本无法按其内容去执行、实施 ,使行政管理工作的时机延误 ,或陷入混乱 ,严重削弱公文的权威性。虽然这类公文的“病因”有多种 ,但主要原因还是公文制发单位对公文制发的严格程序意识缺失。假如该公文制发单位严格依照公文制发的程序来做 ,即使公文撰稿人的思维贫乏些 ,那么在公文制发的环环相扣的一系列环节中其内容可以得到修正的 ,或者及时被“打补丁”。重要工具的生产制造一定要严格依据其生产制造工序 ,才能保证重要工具的质量 ,同理制发公文也一定要严格按照公文制发的程序 ,这样才能保证公文的质量 ,使依法行政和进行公务活动的重要工具能发挥效用。这要求在公文写作活动过程一定要有严格的程序意识。

四、公文写作要有严格的规范意识

生产制造工具要严格依据生产制造工序来生产制造 ,但按照生产工序还不能生产出合格的产品 ,生产工序是生产制造工具的一个环节过程 ,这环节过程必须和所要生产制造的工具的设计图样等紧密结合在一起 ,即按规范样式、规范尺寸要求等技术、标准的规范来生产制造 ,这样生产制造的工序才有实际意义。严格依照生产制造的程序 ,却没有严格遵照设计的图样和标准等工艺和技术要求生产制造 ,生产制造出来的必定是另类的东西 ,或者根本生产不出来。因此生产制造工序仅是整个生产制造过程的时间维度的先后顺序 ,或空间维度的上、中、下或左、中、右的先后顺序 ,它只有同严格依照所要生产制造的工具的设计图样和标准等工艺和技术要求结合在一起进行操作 ,其生产制造的程序才有用、有效 ,其程序才有意义。同理在机关工作中拟写公文稿 ,制发公文 ,要有严谨的程序意识 ,同时还要把公文写作的严谨程序意识与严格的规范意识紧密结合成一体 ,这样才能制发出合格的重要工具。公文写作的程序规定了公文写作进程的时空先后顺序 ,公文写作的规范决定了制发公文的类型、规格及外观样式的规格标准 ,使公文产生庄重、严肃和权威的外观样式。这是公文写作要遵循程序 ,按照规范的理由。

但目前在机关工作中对公文的规范意识比较淡漠 ,或随心所欲 ,个别机关甚至是无视公文规范。据笔者阅读了 2004 年 1 月至 2005 年 10 月的国务院公报及有关省、市的 1820 份公文 ,发现了在这些公文中 ,符合 2000 年 8 月 24 日国务院发布的公文处理《办法》和 1996 年 5 月 3 日中共〔2〕中央印发的公文处理《条例》 规范的公文仅38176 %。其不规范表现为文种混用、自设文种、文件外观标识错位或随意、没有依据机关间工作的隶属关系或职权行文和公文格式的版记标注或残缺或多出等四大方面的不规范。对这些不规范的公文进行分析 ,其最根本的问题就是公文制发者没有严格规范意识 ,公文规范性缺位。我们从这“一斑”窥见了国家公文处理规范化工作的“不〔3〕规范”的老大难问题还十分严竣 。公文写作规范失范 ,国家公文标准无法得到很好执行 ,使国家威信力降低 ,更重要的是在这类失范公文的背后 ,造成了机关工作使用重要工具迷失和错位 ,依法行政和进行公务活动的重要工具的权威性遭受到轻视 ,甚至蔑视 ,致使大大降低了公文为机关工作服务的效率。因此公文写作一定要有严格规范意识 ,公文处理工作规范化要求才有可能实现 ,公文规范的格式和外观形态才能得到施行 ,公文制式所显示的权威才能彰显。

9 }$ b) I7 p2 P' ?- n五、公文写作要有实在的功用意识
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5 B1 p! L5 i. c! E公文是依法行政和进行公务活动的重要工具 ,而工具是要直接使用的器具 ,它有很强的功用性 ,即工具必须要能使用又好使用。同理公文是重要工具 ,一旦在行政工作需要使用它 ,拿起来就能用 ,用起来就要有效果 ,实现了意图和目的。但工具是有形的物件器具 ,而公文是文字篇章 ,这两样的工具形态上差异太大 ,怎样使公文这工具能操作使用又好使用呢 ? 公文是依赖其文章功能发挥起重要工具性的 ,因此要使公文成为实用又好使用的重要工具 ,所起关键作用的是公文的内容如果上面所阐述的内容比喻为生产制造工具的生产目的、生产工具所需的材料品质、生产的设计图、规格标准和生产工序 ,那以就可以把公文写作要有实在功用性比喻为生产制造工具的工艺及技术要求。公文写作目的不是为了求真 ,而是对客观世界的变革或改造为目的 ,有着明显的功利性 ,作为这明显功利性产品的公文在公务活动实践中就要能操作使用、适用又顶用。公文这实在的功用性主要依赖于对公文篇章组织和表达公文内容的技术与技巧 ,来实现它。那就要求公文写作一定要遵循广大公文撰稿者在长期公文写作实践中所形成的约定俗成的具有普遍约束力的模(范)式 ,因为凡工具都有各自的模式 ,都有相对稳定的生产制造工艺和技术 ,凡工具都有实在的功用性 ,都有生产制作的相定固定的模式。公文的模式正是公文重要工具性的表征 ,实在功用性体现。模式作为事物或行为的一种内在尺度 ,在公文内容中物质化为一系列的要素。公文内容一般由“为什么做(怎样)”、“做什么”和“怎么做”这三要素和〔4〕逻辑顺序组织而成的 。公文内容由三要素组成及组成的内在逻辑思路规律 正是公文作为文,章又是重要工具的功用性体现。因为一旦使用起工具 越是能快速达到使用目的就越是好工具。,而公文内容由“为什么做(怎样)”、“做什么”和“怎样做”这三要素和逻辑顺序构成 ,正是能使行政机关使用这重要工具能快捷迅速使用并有效达到目的。一是按照公文这“三要素”和逻辑顺序的模式进行公文写作 ,能迅速展开公文写作的思路 ,不会出现公文内容遗漏和残缺的问题 ,同时使公文写作简便 ,这样能快捷提高公文写作效率及使公文内容更有效 ,即好使用 ,使用效率高。二是公文作为重要工具 ,它要有相对稳定外观格式 ,也需要内在稳定要素。公文的“三要素”和逻辑顺序构成 ,可以使公文内容实在、稳定和布局稳定 ,这样方便阅读 ,能迅速把握公文的主旨内容 ,方便对公文内容处理 ,能有效地提高行政效力。这正是公文写作的一般模式产生了公文实在的功用性。
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5 \7 C( V- ]0 X8 ]0 j另一方面公文是用以指导公务实践活动 ,达到改革(造)客观世界目的的重要工具 ,因此公文的内容必须针对性强和可操作。宛如剪纸只能拿剪刀这工具(针对性) ,同时这剪刀要让使用的人有办法使用又能剪出所需要的纸样(可操作又适用) 。同理公文的内容是要在公务活动中使用的重要工具 ,其功利性很强 ,更需要这重要工具便于操作、适用和顶用 ,尤其公文这心用的工具非常需要使人易理解能把握的操作启示。公文实在的功用性集中体现在“做什么”和“怎样做”要素 ,即知行的内容。公文内容的“做什么”要素一定要明确具体 ,让主送机关一看就能懂 ,一看就明白无误 ,知晓要干什么 ,而且照着它就能依法行政和进行公务活动 ,同时做(执行或实施)起来又切合实际、实在可行。公文这重要工具的实在功用性 ,要求公文写作时对“怎样做”要素内容(尤其知行内容)要表达得明确、具体 ,不能模糊不清、笼统抽象 ,能看着做的内容 ,同时内容在实际中有办法操作、好操作又顶用 ,即切实可行又有效 ,不能是脱离实际、束之高阁的知行或办法措施的内容。

2 y# a- Y" u  ^3 X$ P* X) N" t, a目前一些机关对公文的实在功用性方面认识贫乏 ,公文内容的实在功用性较差 ,致使一些公文内容出现两大方面的硬伤:

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总之 ,公文写作就是生产制造依法行政和进行公务活动的重要工具 ,所生产制造的重要工具必须拿起来就能用、合适用又顶用 ,因而公文写作在遵循文章一般写作规律的同时 ,更应该有公文的“工具性”意识 ,即公文写作要有明确的意图和目的意识、内容要有强烈的政治意识、公文制作要有严谨程序和严格规范的意识、公文的元素内容要有可操作能解决实际问题、指导实践活动的实在功用的意识。只有这样 ,公文的重要工具的功能才有办法得到发挥。文/杨 江 云

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