马怀德:谈谈法治建设

    马怀德 中国政法大学副校长

核心提示：虽然我国法律体系已经形成了，但并不意味着我们法制是完备的，还有很多法律需要制定、修改、废除。应该是先立法，后改革，或者改革、立法同步进行。整体上执法状况不良，是下步法治中国建设最难的地方。

今天，我就习近平同志关于法治建设方面的讲话精神谈一点自己的看法，从三个方面与大家交流：首先是习近平同志关于法治建设的重要观点、论述和思想；其次是当前法治建设面临的挑战和问题；第三是下一步推进法治建设的几个重点工作。

习近平同志关于法治建设的重要观点、论述和思想

十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央深刻地论述了中国当前经济、社会、政治发展方面存在的挑战与问题，对下一步的改革发展做出了重要部署，尤其是习近平同志关于法治建设发表了很多重要的讲话。这些讲话中，关于法治中国建设、法治权威、宪法实施等很多观点非常重要，对下一步中国的法治建设具有引领作用。

习近平同志的讲话内容非常丰富，观点非常新颖，有些论述非常独到。我想重点就四个方面的问题谈一谈自己的学习体会。

（一）确立法治中国建设的目标

2013年1月，中央召开全国政法工作会议，习近平同志提出要建设平安中国、法治中国。在十八届三中全会《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》中，专列一章论述了法治中国建设的重要意义、具体举措。

什么是法治中国？它跟以往我们提的依法治国、法治国家是什么关系？对此学术界、理论界从2013年下半年以来做了很多研究。大家比较有共识的是，法治中国是在原有的依法治国基本方略的基础上对法治国家、法治社会、法治政府建设，对依法执政、依法治国、依法行政等概念的一个集成，把它提升到国家法治建设的一个基本目标上。也就是说法治中国是法治建设的总目标。法治中国总目标下，包含了法治政府、法治社会、法治国家，也包含了依法行政、依法治国和依法执政等概念和具体要求。

我个人理解，法治中国实际上是过去我们常讲到的区域法治的一个升级版。我们过去提过一些区域法治的概念。比如说，习近平在浙江担任省委书记的时候，就首次提出了法治浙江的建设要求。后来江苏提出了法治江苏的要求，湖南提出了法治湖南的要求。这些都是区域法治的概念，即：在一个区域内，从立法、执法、司法、政治、经济、社会、生态文明各个方面都要求加强法治工作。习近平担任总书记之后，提出了法治中国的概念，也就是说不仅区域要强调各个方面的法治化，更重要的是要在全国范围内就立法、执法、司法、守法各个环节、各个领域，强调法治中国的重要性。

法治中国概念的提出，是对以往的依法治国理论、法治国家建设等观点、论述的一种新的发展，也是一个更高的要求。习近平的多次讲话都对法治中国建设有明确的要求，这为下一步中国的法治建设进程确立了一个宏伟的目标。

法治中国的内涵非常地丰富，后面我会具体地讲。但总的目标就是在立法、执法、司法、守法各个环节、各个领域、各个层次，在国家和社会治理各个领域实现法治化，最终它将成为国家治理体系现代化、治理能力现代化的一个重要组成部分。

在这个目标下面，习近平同志重点论述了几个方面：

第一，法治中国强调了法治的重要性。

十八大以后，习近平同志在多次讲话中都提出，依法治国是治国基本方略，法治是治国理政的基本方式。什么是法治？传统意义上理解的一切组织机构都必须在宪法、法律范围内活动，法律面前人人平等，立法要发扬民主，法律要在全民中得到普及，要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。就是我们常说的，所谓的法治是规则之治、良法之治、程序之治、权力之治。所以，法治这个概念在法治中国建设目标中起到非常重要的作用，也是习近平同志提出的深化改革，推动发展，化解矛盾，维护稳定的一个重要方式。

说到法治，用什么词表达法治的涵义最准确？法治的英文是rule of law，它强调的是一个国家、一个社会统治的主要方式或主要的办法是法治。它强调制定良好的法律，得到全社会的一体遵行。所以，在这个法治的含义中，强调的是：一是法律具有最高的权威，一切组织机构必须在宪法、法律范围内活动；二是这个规则本身必须要制定良好的法律，是人民共同意志的结果。所以它是一个良法之治、规则之治。

为什么要强调法治是治国理政的基本方式？这个道理不难理解。我们国家经历了漫长的封建时代，经历了解放战争、文化大革命、改革开放，我们尝试了很多治国理政的方式，从现在来看，法治应该是治国理政的基本方式。因为靠革命来打破一个旧世界、建立一个新的国家、新的制度是可以的，但要治理国家、治理社会，光靠革命是不行的。治国还是要靠规则、靠制度。从古今中外，从人类历史发展的进程看，最有效的、最保险的，也最理性的治理方式就是靠规则治理，靠制度治理。所以，现在提出的国家治理体系现代化、治理能力现代化，首先强调的是规则、制度。当规则、制度在一个国家治理、管理中发挥重要作用，这个国家才称得上是现代国家，它的治理方式才称得上是现代化的治理方式。

第二，法治中国强调了法治的基本作用。

法治的基本作用是什么？一方面，法治可以维护公民、法人、其他组织的合法权益，维护社会秩序，维护公共秩序，维护公共利益。另外一方面，法治可以约束公共权力。所以，法治在治国理政过程中发挥两方面的重要作用，一方面保护老百姓的合法权益，也就是我们常说的保障私权利，这是法治最根本的作用。另外一方面，法治对于约束和规范国家公权力，也具有非常重要的作用。这两种作用不可偏废。通过约束国家公权力，保障私权利，这是法治最大的作用。

所以，法治中国建设目标，既要强调法治在维护社会秩序，打击违法犯罪，保障人民安居乐业方面的作用；另外一方面也要强调法治在规范公权力、约束公权力方面的作用。所以，法治是治国理政的基本方式，是法治中国建设的一个核心命题。

法治不仅仅是一个执法问题，也不仅仅是一个司法问题，它实际上是一个闭合的循环。也就是说，既有立法，也有执法，也有守法，还有司法的问题。所以当我们的立法、执法、司法、守法各个环节都能实现法治化的时候，那么这个国家的法治就是完整的，就是系统的，也是发挥作用的。所以，立法要不断地改革完善。比如说，现在提出的改革立法的方式，加强重点领域的立法，完善中国特色社会主义的法律体系。执法更为重要。因为立法的目的不仅仅是为了制定出一个文件，其目的还是为了让这些法律规范在社会生活、国家治理过程中发挥重要的作用，得到有效的实施。从我国现状来看，立法的进程速度是比较快的，我们已经制定了240多部法律、700多部行政法规、8600多部地方性法规，还有数以万计的政府规章。吴邦国同志在2010年宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，下一步就是要把重点任务放在执法，也就是法律如何得到有效的实施、执行。通过执法的方式实现法治。

当然，执法过程中必定会有一些争议，会有一些社会的纠纷矛盾，还需要靠公正的司法来解决。所以司法的体制也必须是健全的、完善的，能够发挥定纷止争、惩治犯罪的作用。当然老百姓，作为社会公众、行政相对人也必须守法，政府机关也必须守法，这样才能够实现法治的全领域、全过程的规范化、制度化。

所以，法治中国建设的目标体现在不同环节和领域，要做到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，要让各个环节，各个领域，都实现法治化状态。

（二）树立宪法、法律权威，保障宪法、法律实施的重要论断

光确立一个目标是不够的，关键还是要抓住整个法治的核心环节，特别是要树立、确立宪法、法律的权威，实施好宪法、法律，保障它的有效实施。所以，习近平多次提出了树立宪法权威以及宪法、法律有效实施的问题。2012年12月4日，在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平做重要讲话时强调宪法、法律的权威，保障宪法、法律的实施是核心命题。他在这次讲话中提出，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”对如何来保障宪法、法律的实施，他提出了一系列具体要求。对宪法的权威和实施的重要性有系统地论述。而且他提出，“宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。”这是过去没有提过的。

新中国从1954年制定宪法到现在，特别是从1982年制定新宪法到现在30多年了，人们对宪法的重要性、权威性的认识，实际上还有很大的提升空间。我们大家都知道宪法是治国安邦的总章程，是一个国家治理的一个根基。但是对宪法重要性，对宪法在日常生活中的作用，人们的认识还是有不同程度的差异。有很多人，包括一些领导干部，可能连宪法都没有通读过，对宪法中的基本制度、根本原则，特别是对宪法中权利保障的条款，知之甚少。这就是他无法在内心确认宪法的权威性，也无法信仰宪法的根本原因。一个法治国家，宪法没有权威，老百姓不相信宪法，领导干部，特别是高级领导干部不拥护、不信仰宪法，那怎么可能让宪法发挥作用呢？

当然，宪法权威的树立，包括宪法有效实施，光靠总书记呼吁，光靠学者呼吁是不够的，它是需要每一个社会公众，每一个领导干部发自内心的确信，确认它的效力，拥护它的内容，维护它的权威，保障宪法的实施。

所以，在十八大报告、十八届三中全会的《决定》以及习近平的其他讲话中，都提出了一切组织机构都必须在宪法、法律范围内活动，包括党的组织、党的机构，党自身也必须在宪法、法律范围内活动。这是一个非常明确的信号。过去有人搞不懂这个关系，党的领导、宪法、法律以及人民当家作主、依法治国，这到底是什么关系？在遵守宪法法律，特别是维护法治的权威方面，一些党的领导干部可能还真的没有认识到宪法的权威、宪法实施有效性的重要性，破坏宪法、违反宪法、法律的行为也是时有发生。党的十八大报告提出，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。这句话是对所有的领导干部，特别是一些把自己凌驾于宪法、法律之上的领导干部的告诫。

（三）提出了弘扬法治精神，提高法治思维、法治方式能力的观点

习近平同志要求所有的国家机关、领导干部都要学法、遵法、守法、用法。要努力地提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。要营造出办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治氛围。要弘扬法治精神，弘扬法治文化，加强法治观念，宣传教育普及，使得人人都守法，人人都懂法，人人遵法，人人用法。形成一个在法治社会的范围内，大家都是讲规则、讲礼信、讲程序的合法公民。

习近平总书记强调法治思维、法治方式，强调法治文化、法治精神，实际上是抓住了法治的核心。真正的法治是存活于人们的内心，在人们的观念意识层面产生重大作用，发挥重大影响，甚至变成人们的信仰和生活方式，那才是法治。

很多年前，我去德国考察德国的行政诉讼制度。我们和柏林市某个区的三四个基层的官员交流，我发现他们有的负责文化，有的负责教育，有的负责城市管理，但在交流过程中，每个人都是法言法语，对比例原则、信赖利益保护原则、法律保留原则、法律优位原则、依法行政等娓娓道来。我试图询问他们是不是都是学法律的。结果没有一个人是学法律的。我问他们为什么都讲这些法律的语言或法律概念原则？他们说这是做公务员起码的知识背景要求，在上岗之前都经过行政学院的培训，主要学的都是法律的东西，尤其要懂行政法。德国法治确实搞得好，不是说它制定了多少法律，也不仅仅看它执行法律的严格状况，关键是要看全体老百姓、公民是不是有法律意识、法治观念。

要树立法治权威，首先要弘扬法治精神，让每个人都是一个守法、懂法、用法、遵法的人，让每个领导干部都能够运用法治思维、法治方式履行职责，行使权力，这是法治国家的根本。

（四）提出实现法治中国基本路径是共同推进和一体建设的论断

在实现法治中国建设目标的路径上，习近平提出，建设法治中国，必须共同推进依法治国、依法执政、依法行政，必须一体建设法治国家、法治社会、法治政府。我们叫“共同推进和一体建设”的论断。党的十五大提出了依法治国，建设社会主义法治国家。十六届四中全会又提出了依法执政。1999年提出了推进依法行政。2004年提出了建设法治政府。这些内容不是相互独立的，它是一体的，是相互关联的，必须共同推进、一体建设。就像依法执政，这是党领导人民制定宪法、法律，遵守宪法、法律，按照宪法、法律来治国理政的一个基本的要求。它与行政机关的依法行政，与整体的依法治国方略是紧密联系在一起的，不可分割的。不能说我们只搞依法行政、依法治国，党不依法执政，可以游离在宪法、法律之外。那就没办法建成法治国家，更没办法建成法治政府。

当前法治中国建设面临的挑战和问题

随着经济的快速发展，社会的急剧转型，也产生了很多社会矛盾，在处理这些社会矛盾过程中，我们能不能坚守法治的底线，能不能运用法治思维、法治方式来推动经济社会发展，从而实现法治中国建设的目标，对我们是一个极大的考验。所以，认真分析当前我们面临的挑战以及原因，为下一步推动法治中国建设做好理论、实践的准备，这是非常重要的内容。

当前的法治建设面临的挑战和主要问题，我概括为四个方面。

（一）公民意识觉醒，公众参与的热情极度高涨

随着经济社会的快速发展，老百姓有了自主的权利意识、公民意识，对知情权、表达权、参与权、监督权的认同、行使的热情日益高涨。

现在越来越多的人愿意用法律维护自己的合法权益。人们意识到了法律赋予自己的知情、表达、参议、监督的权利，意识到了诉讼、申请、信息公开、复议，对政府有效的监督作用。

不仅是学法律的人有法律意识，现在普通老百姓的法律意识都非常地强。这些年以来发生了一系列申请信息公开的案件，从这些案件中也可以看得出来普通老百姓的意识有多么的强烈。比如，清华大学有一个学生申请14个部委公布副部长分工的信息。因为他在所有部委的网站上发现有14个部委没有公布副部长分工的信息，他认为违反了《政府信息公开条例》的要求。他向14个部委发出了申请之后，11个部委如期答复了他，但是有三个部委没有公开，也没有答复。后来，他起诉到了北京市第一中级法院，状告三个部委。当三个部委接到法院的应诉通知的时候，才意识到问题的严重性，迅速地采取措施，有的是答复，有的公布，有的是协调。

有人就会问，一个学生要副部长分工信息的理由是什么？因为我国《政府信息公开条例》规定，公民可以根据自己生产、生活、科研等特殊需要申请政府的信息。“表哥”杨达才刚被查处的时候，湖北三峡大学的一个学生向陕西省财政申请信息公开，要求公开杨达才的工资收入。陕西财政厅答复是，申请的信息不属于陕西省财政厅政府信息公开范围。但他被这件事情所激励着，全国各地哪儿查出一个贪官，他都第一时间申请当地的财政部门公开贪官的工资收入，尽管屡屡碰壁，但热情不减。

十七大报告提出的有序扩大公众参与，符合顺应了时代的需求，老百姓的期待。前段时间，中央的50多个部委公布了2013年政府信息公开报告。一年之内申请建设部公开相关信息的就有4万多起，申请的信息五花八门，有历史信息、档案信息、内部信息、过程信息。公民的热情高涨，不是坏事，至少说明老百姓有意识了，懂法了，也愿意依法维权了，但它对政府的治理确实是一个很大的挑战，要有相应的机制、人员、机构去复议案件，去回答人家信息公开的申请，去解决人家的投诉举报。同时，要提高这些机构、人员的素质和能力，不能天天处于被动挨打的状态。要主动提高依法行政的水平和能力，尽可能减少纠纷矛盾，减少老百姓投诉、举报、检举、信息公开的申请。

公民意识的觉醒对整个国家治理、政府治理，形成了很大的挑战。在法治中国建设的今天，必须去迎接这些挑战，没有办法躲避。这是时代发展的一个潮流。这也是社会发展进步的一个迹象。无论到法院，还是到复议机关，还是到仲裁部门，无论是申请复议，还是提供信息公开申请，他都是在理性的表达诉求，都可以在法治的轨道上有效的加以解决和应对。我们鼓励、保护、倡导这些理性的维权，鼓励这些老百姓的参与。好几起因为PX项目上马引发当地市民**、静坐、抗议的事件，如果人们能够有一个理性的渠道去反映，决策者也能够理性地依法做出决策的话，很多问题都可以避免，很多群体性事件都可以减少。

（二）新兴媒体的快速发展，监督效果日益明显

新兴媒体的快速发展导致舆论监督效果日益明显。新兴媒体这几年的发展速度非常快。现在的手机用户有12亿，微博用户有6个多亿，微信用户有3个多亿，网民有6个多亿。这些新兴媒体的发展带来了舆论监督的新格局、新面貌。

微博现在已经成了传播信息、聚焦信息的一个重要的媒体。而且它和其他的传统媒体相比，具有快速传播、快速聚焦、互动交流的特点。它是新兴媒体的一种重要形式，它发挥了极强的舆论监督作用。很多信息都是第一时间经由微博披露的。连薄熙来案件的审理都进行微博直播，就是因为它具有即时性、互动性等特点，可以快速传播、集聚传播、围观聚焦。

新兴媒体的快速发展，对政府，特别对法治建设提出的挑战是什么？法治只能是规范它、引导它，更多的是要促进它。互联网这扇门打开了，再想关上是做不到的，它只能是越来越开放，信息流动的速度越来越快，传播的面越来越广。所以，政府机关、领导干部要学会在新兴媒体有效监督的新形势下开展工作、履行职责、行使权力。

任何一个行使权力的人、履行职责的人，甚至是一个普通人，都应该意识到这种新兴媒体的威力和它的影响力。越来越多的人变成一个透明的人、没有隐私的人。十八大以来，网络反腐成为反腐的新形式、新手段。新兴媒体的快速发展，发挥舆论监督作用，对政府公权力的规范，发挥了非常好的作用，也对政府治理提出一个新的挑战，就是如何习惯于在“围观”的情况下履行职责、行使权力，如何习惯在强大的舆论监督下合法的、廉洁的开展工作。

（三）社会矛盾急剧增多

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当今中国法律体系已经逐步完善，但制度的生命力在于执行。

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坐等四中全会，法治中国建设

如雷贯耳。。。。。。。。

马上要开四中全会了，学而不思则罔下依法治国方面的知识

任何一个行使权力的人、履行职责的人，甚至是一个普通人，都应该意识到这种新兴媒体的威力和它的影响力。