以行政管理体制改革促“五位一体”总体布局实现

  党的十八大指出，建设中国特色社会主义，总体布局是“五位一体”，并对社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会和生态文明等五大建设全面协调推进做出了一系列重大战略部署。作为一个相互联系、相互促进的有机整体，“五位一体”总体布局既要从宏观层面进行统筹，又必须以局部与全局特定关联的整体性结构思维，实现关键环节重点推进和突破。从改革发展现阶段看，统筹“五位一体”战略布局必须重点深入推进行政管理体制改革，以制度创新促进要素组合方式优化调整和有效配置，解决好人民最关心最实际最现实的利益问题，提高党的执政能力、巩固执政基础。
    制度创新蕴含的巨大红利是经济社会转型发展的重要推动力   
    理论研究证明，制度创新是经济社会持续发展主要决定因素。十八大明确提出要把创新驱动发展战略“摆在国家发展全局的核心位置”。马克思主义经典理论注重制度创新对社会生产的重要性，并用生产力、生产关系与上层建筑的辩证关系对此做出了系统科学的总结，在理论上阐述了上层建筑需要不断改革完善以适应生产力发展需要。进入20世纪后，西方经济学家逐步走出了要素决定论，将技术进步和制度要素引入现代经济增长理论的主流架构，制度因素对经济增长的重要性得到了广泛认可。新制度经济学更是提出，资本积累、技术进步等因素与其说是经济增长的原因，倒不如说是经济增长本身，经济增长的根本原因是制度的变迁，通过制度创新与变迁提高生产率是实现经济增长的决定性因素。近年来，发展经济学家对法国、德国、日本、韩国等后进国家经济发展史研究表明，成功发挥后发优势、有效开发借用技术需要制度创新支持。战后世界银行在非洲和拉美等地区半个多世纪的扶贫开发得出的一个重要结论是，制度创新能否不断取得突破，是后发国家成功跨越中等收入陷阱、实现经济社会转型发展的关键决定因素。
    改革开放实践证明，制度创新是激发经济社会活力的重要举措与坚实保障。30多年来我国能够不断实现经济社会发展的重大突破，能够在复杂多变的世界经济环境中持续增长取得举世瞩目的伟大成就，根本原因在于持续推进重要领域与关键环节的改革创新。如，家庭联产承包责任制全面推行，打破了“一大二公”、“大锅饭”等旧体制的束缚，释放了强大发展动力，极大地解放了农业生产力，促进了农村经济社会的繁荣与稳定。1984年我国粮食总产量就由1978年的3亿吨跃上了 4亿吨台阶，农村居民纯收入由134元迅速上升到355元（年均增长18%），不仅初步解决了温饱问题，还为工业化提供了必要的劳动力（农民工）、资本和市场。又如，对个体经济及私营经济合法性的再认识，促进了乡镇企业、个体经济和民营经济的迅速发展，成为我国经济社会发展的重要增长因素。1995年，我国乡镇企业产值已达到国内总产值的1/4强，解决了约1.3亿个乡村就业岗位。再如，对国营外贸垄断格局的打破，形成了多层次、多元化、市场化的贸易新格局，使我国迅速成长为第一大贸易出口国和第二大贸易进口国，对外贸易成为21世纪前10年我国经济快速增长的重要推动因素。改革开放推动的一系列重大制度突破，释放了巨大制度红利，充分调动了社会发展资源，促进了经济繁荣与社会稳定发展。
    30多年改革开放取得的巨大成就以及丰富的理论与鲜活的实践均表明，制度创新是经济持续平稳增长更为重要和持久的推动力，改革开放是推进制度创新、持续释放制度红利的重大举措。
    行政管理体制是深入推进“五位一体”全面发展的关键环节和重要切入点   
    当前，行政管理体制改革与政府职能转变的相对滞后，已成为进一步深入推进改革开放，实现“稳增长、调结构、保民生、促稳定”的系统短板。为此，党的十八大明确把行政管理体制改革作为进一步深化改革的重要任务之一。行政管理体制既是贯彻落实十八大发展改革的重大方针部署不可回避的核心领域，也是深入推进“五位一体”总体布局、解决好人民最关心最实际最现实的利益问题、促进要素组合方式优化调整和有效配置的制度保障。
    加快推进行政管理体制改革，是开创“五位一体”全面发展新格局，提高党的执政能力、巩固执政基础的关键支点。“五位一体”战略思想和总体布局是贯彻落实科学发展观的应有之义，是党中央在新时期应对“四个考验”、化解“四个危险”，提升执政能力、巩固执政基础的施政方针；是挖掘增长潜能、转变发展方式、构建和谐社会的内在要求。“五位一体”总体布局至关重要，其含义是统筹协调、有机衔接、良性互动，本质是通过要素组合方式优化与有效配置，实现经济、政治、文化、社会、生态等全面发展，任何一方面发展滞后或者功能不健全，必将拖累经济社会整体系统的发展进程，而对“五位一体”战略重点的把握是改革实现新突破的基础。从经济建设看，关键是正确处理政府与市场的关系，进一步发挥市场配置资源的基础性作用；从政治建设看，关键是建立民主化的政治体制和高效的行政运行机制，为中国特色社会主义事业的全面推进提供政治保障；从文化建设看，关键是社会主义核心价值观和信仰的塑造，以凝聚经济社会发展共识；从社会建设看，关键是创新和转变社会建设和管理的理念和方式，保障社会有序有效运转，促进对人的价值尊重和价值实现；从生态建设看，关键是走出对GDP增长崇拜和追逐的局限性，实现经济社会与生态文明的协同发展。可以看出，“五位一体”全面发展的各个重要环节最终都与行政管理体制及政府职能密切相关。而在现阶段，实现“五位一体”的统筹协调，行政管理体制改革突破在整体系统中居于关键节点位置。因此，深入推进行政管理体制改革，对于实现“五位一体”全面发展，进一步提高党的执政能力、巩固执政基础，已显得至关重要。
    加快行政管理体制改革，是破除制约发展方式转变的体制机制障碍，进一步释放制度红利、实现科学发展的政治保障。在推进“五位一体”全面发展布局中，必须抓住制约协调发展的短板和主要矛盾，从而推动经济社会协调发展，在社会主义市场经济体制初步确立后，制约科学发展的主要矛盾日益集中到行政管理体制。如，政府职能转变不到位，社会管理和公共服务职能比较薄弱，制约了城乡统筹发展和民生建设的推进步伐，加大了消费内需挖掘和发展方式转型的难度；政府主导经济发展的职能过度膨胀，阻碍了市场机制配置资源功能的发挥，导致资源配置效率低下与国民经济增长质量下滑，环境恶化与产能过剩等问题日益严重；行政权力缺乏有效的法律监督，行政管理没有纳入规范的法制化轨道，滥用职权、权力寻租等增加了社会交易成本和社会福利损失；一些党政干部依法治国理念缺失，以政代法、政大于法等现象还在一定程度上存在，加剧了社会矛盾和转型发展的不确定性。为此，抓住行政管理体制这个核心环节，加快行政管理体制改革与政府职能转变，能够确立良好的社会发展导向，有助于凝聚改革共识，稳步实现政治体制改革的主要目标，不断释放体制机制改革蕴含的巨大制度红利，提高经济社会发展效能与效率，实现经济社会发展与生态文明建设协同共进和科学发展。
    加快推进行政管理体制改革，是进一步拓展制度创新空间，发挥市场机制配置资源基础性作用的重要前提。金融危机后一些国家的经济社会发展表明，市场机制作用发挥越充分的国家，经济社会恢复的速度越快。作为危机发源地，美国经济社会在经历了一个激烈调整过程后，成为最早走出困境的国家，显示了市场机制的活力与优越性。从金融市场运行看，美国道琼斯指数从2007年10月到2009年3月最大下跌幅度达到54.7%，此后稳步上扬，目前已再次进入历史最高阶段，指数恢复到历史最高值的97%；从社会就业情况看，危机爆发后在破产机制与企业自发调整下，美国失业率短期内上升到 10.2%的罕见水平，目前已稳步回落到7.8%，依托社会保障网和经济的恢复，整体上没有发生大的社会动荡；从企业盈利能力看，经过一系列资源配置优化调整和重组，美国企业盈利能力迅速回升，美国标普500上市公司ROE在2008年、2009年和 2011年分别为 10%、13%和16.9%，仅用了两年多时间就回到了危机前的历史较高水平（2007年上半年约为 16%）。作为最发达的市场经济体，美国市场机制发挥作用所依赖的体制基础和潜在的重要影响力，应该成为我们进一步完善社会主义市场经济体制进程中比较借鉴的对象。长期以来，我国政府部门在资源配置中处于主导地位，这在发展起始阶段对于动员闲置资源、促进经济起飞是必要的，但是经济发展到一定阶段、市场机制初步确立后，如果政府部门仍然掌控要素配置的主导权，就会导致一系列的结构失衡，如消费与投资、内需与外需、国民收入分配、城乡差异以及区域结构等新矛盾、新问题。为此，要高度重视以行政管理体制改革推动政府职能转变，切实抑制政府“有形之手”对资源配置的干预，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，增强社会制度弹性与自我修复能力，为调结构、转方式、促发展创造良好环境。
    加快推进行政管理体制改革，是上层建筑适应生产力发展，进一步促进要素组合方式优化配置的客观要求。制度创新是个持续过程，发展阶段的变化和生产力水平的提高，客观上要求生产关系和以行政管理体制等为核心内容的上层建筑作出适应性变革，通过制度改革不断释放发展红利，促进要素组合方式的优化调整。经过 30多年的改革开放，我国经济规模已达到47万亿元，人均GDP突破5400美元，成为全球最大的制造业中心。量变孕育质变，我国人口结构、资源环境、资本积累、收入分配、区域发展、城乡差异等经济社会发展环境的重大变化，造成简单依靠要素投入实现快速发展的经济社会环境已不复存在。如，老龄化迅速发展，人口红利逐步消失，劳动力短缺现象开始在多个地区出现，我国60岁及以上老年人口比率已达13.3%，远超全球平均水平；资源能源外部依赖性日益严重，我国已成为最大矿产品和农产品进口国，生态环境对经济增长的硬约束作用也日渐显著；主要工业行业与基础设施出现较为严重的生产过剩，港口、高速公路、铁路等基础设施对国民经济发展的瓶颈约束已得到根本性缓解；对外贸易继续高增长的条件已不具备，2011年我国对外贸易总额占全球比重达到1/5，国际市场容量、国际政治经济等因素已不足以支持外贸继续高速增长。生产力的快速发展、生产要素禀赋的变化，客观上要求生产关系和上层建筑作出适应性变革，以制度创新推动要素组合方式的优化调整与技术进步，持续释放制度红利，充分挖掘资源潜能，改变过去30年以物为主要对象、以增加资源投入为主要内容的粗放型发展模式，在更高发展阶段和更高水平上持续推动经济社会发展。
    改革行政管理体制，释放新一轮制度红利，促进“五位一体”全面发展的政策建议       过去30多年我国改革开放取得巨大成就主要在于准确抓住了经济建设这个根本性的主要矛盾；当前经济社会发展面临的一系列结构性问题，同样根源于政治、文化、社会、生态等领域建设未能随经济建设推进协同发展。党的十八大强调，为“全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端”。当前及未来能否开创“五位一体”科学发展新局面，实现五大建设协同共进，全面实现小康社会建设目标，在很大程度上取决于能否抓住新时期深化改革的主要矛盾，取决于行政管理体制改革与政府职能转变能否得到重大突破。
    以解放思想为先导，树立科学开放的理念，促进行政管理体制改革与发展方式转变整体联动，推进“五位一体”总体布局。改革的突破、新格局的塑造，关键是思想观念的转变。面对经济社会转型发展新形势，应以科学开放的理念，加快推进行政管理体制改革，为“五位一体”建设提供制度支撑。应当认识和把握：行政管理体制改革在整个改革大局中具有中枢性，不能再等待观望，更不能寄希望于所谓在发展中自行解决矛盾，要遵循政府与市场、社会合作共治的理念，与政治、经济、文化、社会、生态建设等领域改革加强衔接，相互促进。行政管理体制改革的重点是职能转变和机制创新，不能仅仅停留在机构撤并上，而是要在职能整合、流程简化、责任清晰和效率提升上下功夫，稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。行政管理体制改革的推进应上下联动，在当前“条块结合、以块为主”的政府架构下，应建立统一政策平台和制度体系，形成推进政府职能转变的整体合力，减少地方政府职能部门推动综合改革和整合公共服务资源的制约和阻力。行政管理体制改革的方向是建设服务政府、法治政府、效能政府和生态政府，既要改变政府统包统揽的传统做法，处理好政府与市场、社会、民众和生态的关系，又要加强对政府履职有效的监督，切实提高政府促进“五位一体”统筹布局的能力。
    加快建设服务政府，正确处理好政府与市场关系，实现政府职能的收放结合，强化公共服务核心职能，创造更加良好的经济转型发展环境。党的十八大指出，“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”，要“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，“继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。当前，我国政府职能仍存在两方面的错位，与完善社会主义市场经济体制、促进经济结构调整的目标不相适应。一方面，政府职能过度膨胀，管了许多不该管、管不了也管不好的事，导致资源配置效率低下。有的地方政府偏离市场化改革的方向，全面围绕GDP增长“上项目、铺摊子”，导致过度投资、重复建设和产业结构恶化。另一方面，一些公共服务领域政府职能缺失或没有有效发挥，又在一定程度上制约了扩内需促消费举措的有效推进。如，在教育、医疗和保障性住房等一些基本公共服务领域，出现了过度市场化倾向，导致不同程度的上学难、看病难、住房难、养老难等问题，成为制约居民消费能力提升的主要因素。
    深入推进行政管理体制改革，转变政府职能，既是贯彻落实党的十八大重大战略部署的重要任务，也是进一步深化经济体制改革、发挥市场机制在配置资源中发挥基础性作用的关键。为此，应积极适应经济社会发展需要，按照建设服务政府的目标，实现政府职能的收放结合，有所为有所不为，为实现发展方式转变创造良好的外部环境。在生产领域和经济建设领域，深化国企改革，打破行政垄断，收缩政府投资规模，支持非公经济发展，逐步消除政府日益膨胀的直接配置资源的权力，让企业和市场真正发挥主导作用。在宏观调控领域，逐步淡出限购等“一刀切”的行政指令性调控，回归到以税收政策和货币政策为主的市场调控，避免行政指令性调控可能造成的经济大起大落。在公共服务领域，以保障和改善民生为重点，创新机制和模式，运用市场化的手段提高政府基本公共服务资源投入效能，扩大基本公共服务范围，构建完善与经济转型相适应的公共服务体系，实现包容性增长，为扩内需促消费创造良好环境和条件。
    加快建设法治政府，正确处理好政府与民众关系，以公开透明为重点，建立完善行政职能的法律赋权与法律监督机制，形成公共治理新格局。党的十八大要求全面推进依法治国，要“从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化”，“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”，“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”，“让人民监督权利，让权力在阳光下运行”。习近平同志也多次强调党政机关要“权为民所赋，权为民所用”。然而从现有制度层面看，由于政府职能授予没有纳入规范的法制化轨道，某些地方和部门存在利用自身地位，自我授权，自定审批和收费项目设租寻租，谋取本地区、本部门小团体利益的情况，既人为加大了社会交易成本，又给群众带来了“花钱买服务”、“行政效率低”的感受，在一定程度上影响了党和政府的形象。随着人民权利意识的提升，公共治理必须实现由传统封闭模式向现代开放模式的转型，建立科学、规范、阳光的行政职能法律赋权与法律监督机制，实现行政决策、运行、监督的相互分离，从源头上克服弄虚作假和以权谋私等弊端，提升民众满意度，改善党和政府形象。
    为此，应进一步深化行政审批制度改革，在《行政许可法》的基础上，加快制定完善相关的法律法规体系，把行政审批纳入法制化的轨道，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责，逐步取消竞争性领域的审批制度，从根本上遏止行政职能的自授权。应进一步推进政府信息公开，坚持“公开是原则，不公开是例外”，按照行政权力取得有据、配置科学、运行公开、行使依法、监督到位的要求，公开行政职权依据，推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度。应完善行政权力运行监督机制，在坚决惩治腐败的同时，建立决策问责和纠错制度，创造条件让人民批评政府，真正对政府和官员行政权力行使形成必要约束和制衡，保证人民赋予的权力始终为人民谋利益，为切实做到“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”创造制度条件。应建立健全政府政绩考核评价机制，既要改进上级政府对下级政府的评价机制，又要积极建立由公众自下而上的评价机制，有序扩大公民的政治参与，保证公众在公共治理中的知情权和表达权，逐步改变政府权力的来源结构。
    加快建设效能政府，正确处理好政府与社会关系，改革公共服务提供和社会管理模式，鼓励社会力量参与社会建设，保障社会有序有效运转。党的十八大明确要求“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，“改进政府提供公共服务方式”，“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。随着经济社会发展，需要政府提供的公共服务和社会建设会越来越多，如果仍局限于传统的政府直接提供和管理方式，既不符合全球公共服务管理改革将政府职能重新定位为决策者和监督者的趋势，又容易导致层层设机构、扩编制，引发政府部门规模膨胀。因此，加快转变政府社会管理观念，在坚持政府负责的前提下，通过制度建设和政策引导，充分发挥市场机制作用，在基本公共服务领域，引入竞争机制、扩大购买服务；在非基本公共服务领域，加快市场化改革，以鼓励社会力量参与社会建设和提供公共产品，增强多层次供给能力，提高社会管理与服务的有效性，更好地保障社会有序有效运转。
    为此，应积极培育发展社会组织，支持社会组织承接政府职能转移，加强社会内部的管理和约束机制建设，推动公共服务和社会管理的重心下移，提高社会自治能力。应建立完善社会力量进入公共服务和社会管理领域的制度安排，充分发挥市场机制的竞争活力，提高行政资源配置效能，弥补政府对公共产品供给的不足，最大限度地改善社会福利水平。应高度重视财政投入效能，无论是财力雄厚的发达地区还是财力不足的欠发达地区，都不能忽视投入产出原则，不计成本的财政投入其负担最终仍要落到纳税人身上，偏离政府提供公共服务的价值导向。应在公共服务的部分环节和领域策略性退出，进而将主要职能集中在政策制定、服务购买和严格监督上，变公共服务的预算投入为战略购买，切实提升财政资金的宏观配置效率。
    加快建设生态政府，正确处理好政府与生态关系，进一步促进要素组合方式优化与有效整合，提高单位资源产能，把生态文明建设提高到新层次。党的十八大明确提出“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”，“坚持节约资源和保护环境的基本国策”，“着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展”，“从源头上扭转生态环境恶化趋势”。经过30多年的快速发展，我国正面临越来越大的资源环境压力，传统上高资源消耗、高污染排放的粗放发展方式不可持续，必须把生态文明建设摆在更加重要的战略地位，通过制度改革促进企业、组织和个人在生产生活中节约集约利用资源，以较少的资源消耗支撑更大规模的经济增长，探索生态环境与生产力相互适应、相互促进和相互协调的持续发展之路。
    为此，应明确政府的生态责任，加快建立推广绿色GDP核算体系，在政绩考核评价中引入自然资源成本、环境污染损失和生态保护等生态指标，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，纠正一些地方重经济增长轻生态保护的倾向，将政府对生态的责任落到实处。应积极推进资源要素配置市场化改革，深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度，克服要素资源配置中的政府过度干预和垄断扭曲，加快完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的资源要素价格形成机制，抑制对资源性要素的过度需求和破坏性开发，对产业结构升级和经济增长方式转变形成倒逼机制。应充分发挥科技第一生产力作用，把创新发展与绿色发展有机结合，推动能源生产和消费革命，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，推动形成有利于节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式，促进经济增长从主要依靠要素投入向主要依靠要素组合优化与整合、提高全要素生产率转变。
作者：吴焰 来源：学习时报