试论县级人大公文文种与文面格式的规范

　县级人大公文是地方国家权力机关及其组成人员依法履行职责、行使各项权力的工具，是实现人大职能的桥梁和纽带，其重要性日益突出。但从实际工作来看，由于种种原因，人大公文的规范化、制度化、科学化程度还远不能满足领导和实际工作的需要，公文文种与格式上存在的问题已不同程度地在影响相关职能的有效发挥，及时对此进行规范已是一件相当紧要的工作。

　　一、县级人大机关公文文种与格式方面存在的不足及原因县级人大机关公文处理工作中的不足主要体现在两个方面：一是公文文种的使用不规范，二是公文文面格式的不规范。

　　（一）公文文种使用的不规范。

　　公文文种是公文的名称，需要根据发文机关的权限、发文机关和收文机关的关系以及发文的具体目的和要求而确定。现人大机关公文文种使用的不规范主要体现在文种混淆、生造文种等方面。

　　1、“决定”和“通知”文种的使用相混淆。

　　根据全国人大办公厅《人大机关公文处理办法》（以下简称《办法》）的规定，“决定　适用于对重要事项做出的决策和安排”，“通知　适用于传达指示、转发公文，传达需要办理、执行或周知的事项，任免人员等”，这里非常明确地指出，任免人员用通知不用决定。然而现在通行的有些做法却与此相违背：同意有关领导辞职，现实工作中却常用“决定”文种行文，例如，常委会经研究同意××副市长提出的辞职，形成的文件是“××县（市）人大常委会关于接受××辞去××市（县）副市长职务的决定”，并没有说明接受其辞职请求后已免去其副县（市）长职务，只是说决定接受其辞职请求，显得非常含糊不清，推敲起来让人费解。

　　2、“请示”、“批复”的使用不规范。

　　“请示”是上行文，只有向上级领导机关请求指示或批准时才可使用，各级人大办公室和当地人民政府分属不同系统，本无上下级隶属关系，而人大办公室向当地政府行文时却往往用“关于×××的请示”，显得十分不妥。现在很多部门在向另外机关请求批准某项事务时也是如此操作，也不管是不是有上下级的隶属关系，从表面看好象是为了向有关机关表示尊重，实际上却违反了行文规则，实在无此必要。

　　“批复”，按照《办法》规定，“适用于答复请示事项”，其主要特点之一是针对性，即必须针对“请示”这一文种。然而在实际工作中其使用范围却被扩大了。比如，政府以“议案”或“函”行文给人大征求对某项工作的意见或请求批准某项事务，人大向政府回复时行文却往往用“批复”，来文和去文并不相对，如政府来函请求批准调整当年财政预算，人大的回函往往就是“关于同意调整××年财政预算的批复”，有失公文的严肃性。

　　3、生造文种。生造文种的情况不是很多，但也不能忽视。例如现在对个案监督产生的意见，许多县级人大往往采用“监督意见书”的形式向人民法院表达常委会的意见，人事任免通知为简便起见撰拟成人事任免名单，将工作要点、领导讲话当作公文文种直接下发等等，尽管公文的意思表达得还是十分清楚，但总是显得不规范，与人大常委会的地位和权威不相适合。

　　（二）公文文面格式上的不规范。

　　公文的文面格式也就是公文的规格式样，是指公文的各个要素在公文文面上标识的位置和书写的式样。公文的文面格式是公文的直观形象，一份正式公文如果在格式上缺这少那，行文不规范，不仅失去了公文的严肃性和法定权威性，甚至会误事造成不良后果。现在县级人大机关公文文面格式的问题主要表现为以下几个方面。

　　1、眉首部分。

　　（1）版头有时使用不当。例如，人大常委会主任会议向人大常委会提请审议事项，往往就直接使用人大常委会文件头（有些还同时使用人大常委会的机关代字），造成的结果是应该是主任会议向人大常委会提请审议事项看起来却是人大常委会在向自己提审议事项，相关工作的程序性、严肃性就难以体现，影响了人大常委会集体行使职权的法定性。

　　（2）发文字号。编排发文字号要力求准确、稳固、系统。机关代字应是该机关名称中最具特征、最精炼、最集中的概括。按照这个标准，××市人大常委会的机关代字就应该是“×人大常”而不应该简称为“×人大”，毕竟人大常委会是人民代表大会的常设机构，人大常委会和人民代表大会有很大区别，不能省下这个“常”字。现在的市（地）级以上人大机关基本上能较好处理两者的区别，人大常委会行文以“×人大常”作机关代字，而县（市）级人大则大部分是笼而统之地标识成“×人大”，其规范性值得商榷。

　　2、主体部分。

　　（1）关于公文标题。公文标题中的机关名称要统一，这是正式公文起码的一个要求，在其他类型机关一般很少出现此类问题，然而在人大机关却是经常碰到。例如，常委会审议通过了一项审议意见，在形成文件时标题中的机关名称却有多种，最常见的是这几种：“××县（市）第×届人民代表大会常务委员会第×次会议关于市××工作的审议意见”、“ ××县（市）第×届人大常委会第×次会议关于市××工作的审议意见”、“ ××县（市）人大常委会关于市××工作的审议意见”、“关于县（市）××工作的审议意见”，机关名称显得凌乱而不统一，影响了人大机关公文的严肃性。

　　（2）公文主送机关。主送机关指主要受理公文的机关。顾名思义，主送机关一般只是机关，然而不管是人大常委会主任会议还是“一府两院”，在向人大常委会提请审议事项或报告工作时习惯上却将主送机关写成“主任、副主任、各位委员”， 机关定义不明，有时难免有遗漏之嫌。人大工作虽有其特殊的一面，但相关的规范还是应该遵守的，应该主送给机关的还是应当把相应的机关作为主送单位，这样也有利于公文的传递和处理。

　　（3）公文生效标识。公文生效标识是指在正文或附件之后加盖发文机关印章或签署人姓名，它是证明公文效力的表现形式。然而根据《办法》规定，“公文中有发文机关署名的（含联合发文），应当加盖发文机关印章” ，所以现在县（市）人大常委会的决议、决定、审议意见类文书是一律不用加盖机关印章的，因为这些文件往往需经会议讨论通过，其成文时间标注在公文标题下方，生效标识没有地方加盖也就习惯成自然地不再加盖公文生效标识了。其实机关印章是公文生效的标志，一般情况下除会议纪要外，机关制发的公文都要加盖印章，不加盖印章的公文可视为无效。以前某地曾有某位人大代表触犯了法律，当地人民检察院依法提请人大常委会许可对其逮捕，然而当地人大常委会形成的如此重要的决定文件却连印章都不盖，这不仅不利于司法机关执行任务，也显得不够慎重和严肃。因此，对于（县）市级人大来讲还是应该区别情况，在必要的时候加盖生效标识，以示负责。

　　以上几点，是关于县级人大常委会机关在公文文种使用和格式安排方面存在的问题，引起这些问题的原因是多方面的，主要不外乎以下几种

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　　二、相关问题处理的对策和措施

　　公文文种和格式的规范是一项细致而长期的工作，就目前工作来说又显得非常紧迫。要做好这项工作，除了在认识上要加深、加大以外，对于相关知识的掌握非常重要，现结合相关公文处理工作的知识，试对上述具体问题作出以下处理对策和措施：

　　（一）在公文文种使用方面。要严格按照《办法》规定使用，对于不符合规范的做法要坚决摒弃。例如上文提到的同意有关领导辞职，应一律以“通知”文种下发，不能用“决定”文种，应明确表示为“关于免去××职务的通知”，要清楚明白、一目了然。对于请示和批复也严格控制使用范围，不能将文种当作客套话，不该使用的地方决不使用，上文中出现的人大办公室在向政府要求批准某项事务时，应以“函“行文，不用“请示”；“一府两院”以“议案”或“函”提请某项事务时，一律应以复函的形式回复，不能使用“批复“。公文文种是公文的名称，需要根据发文机关的权限、发文机关和收文机关之间的关系以及发文的具体目的和要求而确定，要正确使用文种，不能滥用。

　　坚决不生造文种。对于自己职权范围内的工作要理直气壮，同时一定要有理有据，对个案监督等产生的意见等完全可以意见的形式发文，不要在后面加个“书”字；人事任免的通知也不能就简，该以通知行文的还是要以通知行文；工作要点、领导讲话也不能直接作公文下发，如确系需要可以通知加附件形式发表。总之，一定要严格按《办法》规定选用合适的文种，不能凭自已的想象杜撰公文文种。

　　（二）在公文文面格式方面。一方面可借鉴《国家行政机关公文格式》，一方面应结合自身工作，在相关制度规定的范围内有所创新，力求各要素定位准确、美观大方。在眉首部分要特别注意正确使用发文机关标识，发文机关用全称或规范化的简称要前后统一，不能在此处行文是用全称，在彼处行文时用简称，主任会议如需单独行文，应用具有自身特征的标识，不能和常委会的标识混用。常委会各部门的机关代字要由办公室统一编排，县级人大常委会可用“×人大常”作代字，常委会各工作部门可用“×人大办”、“ ×人大法”、“ ×人大财”等等作代字，如主任会议需单独行文，可用“×人大议”代字， 这样看起来就比较统一、准确，也比较稳固了。

　　主体部分。1、关于公文标题，可参照全国人大的做法，凡是人大常委会的文件，发文机关一律标明是“××县（市）人民代表大会常务委员会”，标题中不具体标明是哪次会议、不使用简称标识，各工作部门标识为“××县（市）人大常委会办公室”、“ ××县（市）人大常委会法制工作委员会”、“ ××县（市）人大常委会财政经济工作委员会”等，也显得繁简得当，有序、规范。2、关于主送机关，应根据不同情况分别对待：需向人大常委会进行书面报告的，其主送机关必须是机关，也就是“县（市）人大常委会”；相关部门负责人需在会议上向市人大常委会宣读报告、当面汇报的，可以将主送机关规范地称作“主任、副主任、各位委员”，这样做既遵守相关规范，也照顾了习惯。3、关于公文生效标识。《办法》上比较原则地指出“有发文机关署名的（含联合发文），应当加盖发文机关印章”，那么没有署名的常委会文件其效力如何证明呢？因此，对县级人大常委会机关的公文生效标识还是要认真对待，结合相关规定，比较可行的做法就是：人大常委会的公告、决议、决定、意见等文件，在党报、公报上公开发表时，可以依法不署名；凡是以人大常委会文件形式发布的，一律署名，并加盖印章。这不仅是公文处理工作的需要，也是实际工作的需要。

　　县级人大机关是基层国家权力机关，而公文正是代其立言、打造刚性监督的法定工具，公文文种和文面格式的规范已显得相当紧迫，除了具体要注意以上几个问题外，更重要的是要相关人员在思想上要引起足够的重视，具体来讲，要做到以下几点：

　　（一）要提高相关人员对人大公文作用的认识。人大公文的作用，就是实现人民代表大会及其常务委员会的职能，人大公文能否准确而及时地表达权力机关的意念，直接影响人大权力的行使，要从各个方面提高相关人员、特别是常委会领导对公文工作的认识。使每一位从事人大工作的人员都清楚地认识到要充分发挥权力机关的作用，一定要使用规范化的公文。

　　（二）要做好人大公文相关知识的培训。人大工作与党的工作和其他国家机关的工作有较大的不同，因此要做好人大公文处理工作，必须熟悉人大工作的专业知识。只有具备足够的专业知识，才能在撰拟等公文形成过程中，把握好人大工作的各项特点，选择合适的文种，注意格式，制作出高水平的人大公文来。因此，在对相关人员进行公文知识的培训教育时，一定要把人大知识结合进去，把人大工作的特点结合进去。

　　（四）县级人大常委会对《办法》要有实施细则。要因时因地地根据《办法》制定相应的实施细则，以制度形式保障该项工作的规范化。要长期有效地做好人大公文工作，没有一个操作性很强的实施细则是相当困难的，也不利于工作的延续性和稳定性。制定相应的实施细则，要遵守《办法》的规定，要借鉴其他国家机关的公文处理办法，更要有创新，要有适当的超前意识，要有较强的操作性。

　　1978年12月党的十一届三中全会召开，使我国的人民代表大会制度建设进入了一个崭新的时期，20多年来，县级人大常委会在基层政权建设、社会民主法制建设工作中发挥了极其重要的作用，但相对县级党的机关、政府机关而言，毕竟还略显年轻。在新的历史时期，县级人大常委会要进一步确立自己在人民心目中的位置，更充分地发挥各项重要作用，首先就是自身要有较高的素质和过硬的本领，人大公文作为常委会行使职权、履行职责的工具，当然应该是被熟练运用、牢牢掌握的。然而从总体上看，目前县级人大机关公文撰拟和办理工作的规范化、制度化、科学化程度虽然已臻完善，但有待进一步提高的地方确实还不少。希望通过本文，能够使更多的领导、专家和同行来关心、支持人大机关的公文工作，开展相关问题的研究，采取各种措施提高全体人大公文工作者的业务素质，不断提高人大公文的规范化水平，为日益繁重的人大工作作出新的贡献，为我国的民主法制建设作出新的贡献。

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在公文文种使用方面。要严格按照《办法》规定使用，对于不符合规范的做法要坚决摒弃。例如上文提到的同意有关领导辞职，应一律以“通知”文种下发，不能用“决定”文种，应明确表示为“关于免去××职务的通知”，要清楚明白、一目了然。对于请示和批复也严格控制使用范围，不能将文种当作客套话，不该使用的地方决不使用，上文中出现的人大办公室在向政府要求批准某项事务时，应以“函“行文，不用“请示”；“一府两院”以“议案”或“函”提请某项事务时，一律应以复函的形式回复，不能使用“批复“。公文文种是公文的名称，需要根据发文机关的权限、发文机关和收文机关之间的关系以及发文的具体目的和要求而确定，要正确使用文种，不能滥用。