我国电子政务与信息化最新发展述

我国电子政务与信息化最新发展述
自2002年发布《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设的指导意见》后，近三年来我国信息基础设施不断完善，政府网上服务内容日益充实，服务形式与机制的创新不断涌现，电子政务在促进政府管理体制与模式创新的同时，也极大地提升了全社会的信息化意识，直接推动了企业信息化及社会服务信息化的进程。因此，对当前电子政务及信息化发展态势进行总结和分析是非常必要的。

从初步分析来看，我国的电子政务呈现出以下特点：

一、我国电子政务建设“条”、“块”分治的基本格局初步形成。
　　我国的政府信息化首先是从加强行业监管、提高重要的经济职能部门的监管效率出发的。从1994年起我国开始启动“三金工程”（即金关、金桥、金卡），到2002年， “金字工程”由原来的3项增加到12项（办公业务资源系统、金关、金税和金融监管<含金卡>、宏观经济管理、金财、金盾、金审、社会保障、金农、金质、金水）。这也就是我们通常所说的“条”的信息化。
另一方面，以各级地方政府为主体的信息化建设工程获得了迅猛的发展，电子政务及其门户老秘网成为各级地方政府建设现代服务型政府的平台，涌现了很多富有特色的电子政务老秘网。其中，地方政府门户老秘网的建设是“十五”期间我国政府信息化建设所取得的最为重大的成就，也是我国电子政务纵深发展的集中体现。
　　我国由此而形成了“条、块”分别发展的政府信息化思路。这与我国目前的行政管理结构是一致的，而且，从2004年10月27日通过的“关于修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会及地方各级人民政府组织法》的决定”来看，这种管理体制结构在“十一&#8226;五”期间也不会有大的变化。这会对我国电子政务的建设情况产生影响是：一方面有利于继续促进经济职能部门行政管理效率的改善和提高，促进国家宏观经济调节与管理的能力和水平的提高；另一方面也会对政府门户老秘网建设的完善继续带来不利的影响，各级地方政府必须花费更大的精力来与同级“条”的部门打交道才能实现业务流程的一体化。

二、信息资源共享与业务内容创新正在成为发展的主线。
　　对很多经济发达地区而言，纯粹的基础设施建设过程已经初步完成，如何整合现有信息基础设施与信息资源、通过易于为老百姓所接受的形式提供更多信息服务内容的电子政务业务，是各级地方政府进行政府管理创新的重要着力点。这方面有代表性的做法有四点：一是后面要详细介绍的政府信息公开及其做法；二是通过行政服务中心与政府门户老秘网的结合，借助于电话、信息亭、呼叫中心等传统服务形式，构建符合群众需要、便于群众操作的电子政务前台-后台系统；三是陆续建立与电子政务深入发展有关的配套设施，如信息资源管理中心、网络管理中心、网络安全中心等机构；四是市民信箱的嬗变。市民信箱是很多政府门户老秘网都具有的功能，其内容是，公民通过电子邮箱向政府有关部门反映有关情况、希望解决有关问题。这其实是一种最原始的形式，其作用仍然比较有限。
　　不过，2004年8月18日上海市政府开通的“市民信箱”则将互联网时代的邮件邮箱功能发挥到了极致。与普通电子邮箱相比，实名制的上海“市民信箱”除了具有电子邮件的收发功能外，还可为个人定期发送各类缴付记录、公用事业账单、信用卡对账单、个人信用提示、驾驶员违章通知等个性化信息和政府公共服务信息，为市民提供一个便捷、权威、安全、诚信的信息服务平台。实名制信箱地址还可作为网上身份认证的依据，成为市民通过网络办理各类业务的“钥匙”。根据上海市市民信箱电子邮件系统管理中心计划，“市民信箱”将不断拓展邮件的接收方式，尽早开通统一消息服务系统（ＵＭＳ），届时，市民还可通过短信、传真和语音电话等方式接收邮件。
这种将“市民信箱”与政府信息公开及各类相关电子政务结合起来，从而给电子政务以一种具体的表现形式的创新做法，可以看作是新形势下我国电子政务走向成熟的一个标志，而这也应该成为“十一&#8226;五”时期我国电子政务发展的一个方向。

三、地方政府信息公开立法正促进电子政务发展到一个新的阶段。
　　虽然国家层面通过政府信息公开条例面临着重重阻力，但是一些地方政府的信息公开立法却远远地走在前面。它为地方电子政务建设及门户老秘网的发展提供了直接的推动力。因为政府信息公开是电子政务发展的基本条件，电子政务应用要向纵深方向发展，必须解决如何让社会更多地分享电子政务所带来的便捷和信息的问题，而政府信息公开则是关键性应用领域。为此，在全面推进政府信息公开时，要特别注意发挥目前大规模建设电子政务的后发优势，注意两者的结合：一是由信息化工作部门来主管政府信息公开工作；二是通过政府老秘网予以公开成为部分政府信息的首选公开方式；三是鼓励政府机关通过电子政务手段来处理信息公开申请。
　　从影响程度来看，到目前为止，共有四个城市实施了政府信息公开的规定，它们是广州（2003年1月1日起）、深圳（2004年4月1日起）、上海（2004年5月1日起）、杭州（2004年10月1起）。在这四个城市中，广州最早实施；深圳的政府信息公开则是直接奔着互联网而来的，因为其名称就是《深圳市政府信息网上公开办法》；而上海的政府信息公开则做得最为彻底、也最有效果。
《上海市政府信息公开规定》是一部立法质量较高的地方政府规章，这主要表现在 “实”上：一是信息内容“实”。该规定明确地列出了应当主动公开的政府信息范围、必须公开的重大决定草案、免于公开的政府信息范围，同时还明确了公民的信息公开请求权；二是组织保障“实”。这表现在有关组织实施部门、责任机构、年度报告等的规定当中；三是程序和形式“实”。该规定对政府信息公开过程当中的所有问题都做了非常明确而具体的规定，不存在任何含糊和模棱两可的地方。
近年来，很多人认为上海开始走在全国电子政务建设的前列，其实这与上海颁布该规定是有着密切关系的。实际上，该规定的一些核心内容也被后来的杭州市的相关规定所吸收，显示出自身所具有的示范作用。

四、通过各种方式提高电子政务的有效性成为各级政府电子政务建设的首要问题。
　　受互联网泡沫破灭的影响，电子政务的效益问题从一开始就受到人们的高度关注。国家信息中心曾就此提出了一些建议与做法：
1、加强对电子政务工程的统筹规划。在2001到2003年间，各级政府讨论得最多的是如何加强统筹规划的问题，到了2004年，加强电子政务的总体设计成为主轴，而且“总体设计”的具体内容还被一个更加技术化的“顶层设计”所取代，更增加了电子政务规划的高新技术特性。从现有资料看，由国信办分别委托中科院数学与系统科学研究院和中国电子集团第15所承担的国两份家电子政务顶层设计课题，和另一份海淀区政府信息化工作办公室委托有关知名专家完成的《海淀区信息化顶层设计分析报告》，所采用的思路都是按照政府职能转变的“16字方针”（即，经济调节、市场监管、社会管理、公共服务）将各政府部门对号入座，然后根据“三定”方案仔细地分析及分解每个部门所应该承担的电子政务业务内容，再在此基础上应用信息系统规划方法来确定相关的电子政务业务、信息资源共享方案、网络结构及其安全保护方案等。这种思路最大缺陷是，仅仅根据“16字方针”是难以勾画一级政府的全部职能的。实际上，“16字方针”只是我国政府职能改革的阶段性的目标，其目的是为计划经济向市场经济转型提供一个明确的主攻方向，以便人们能够抓住国家改革的重点与主要矛盾。但是，如果就此认为这就是政府职能的全部，那就有失偏颇，不能正确地理解政府行政的实质内容。因此，由此而设计的所谓顶层方案的科学性和可行性也就很成问题了。在这种情况下，有必要通过建立科学的政府职能模型来全面分析作为一级政府所具有的所有职能，并据此分析其政府职能信息化的规划，从而真正实现顶层设计所应发挥的防止重复建设、实现资源共享的目的。
2、运用市场机制鼓励社会各方资本参与电子政务和信息化的建设，减轻政府财政压力。在这方面，无论是发达地区还是经济落后地区都在进行这样的尝试。
在经济落后地区，主要是通过各种措施吸引金融机构、电信企业或其他大型企业参与电子政务与信息化基础设施建设。如衡水市在建设行政服务中心及其相关的电子政务与信息化项目时，就通过地皮优惠、将行政服务中心的各项收费项目交由某家银行结算等方式，来换取有关银行出资完成这些硬件设施的建设；就国外的情况来看，为了克服政府信息化建设资金不足，韩国政府采取了“先投资、后结算”的融资方法，使得韩国政府获得了大量的民间投资。
在经济比较发达的地区，外包模式受到人们的普遍关注，并被运用到信息资源建设、网络安全、甚至是老秘网的运营与维护等诸多方面。但是，在具体的运作方面，不同的地方采用不同的方法，有的地方通过政府采购与招投标的方式鼓励全国各地有实力的IT企业参与其中，有的地方则是与有实力的企业建立合资或合作关系，组建新的公司建设、运营本地的电子政务项目。
实际上，电子政务的专业性决定了一个政府部门无论从职能还是体制上，都不可能单独培养一支队伍来进行电子政务系统的开发和维护。所以，在电子政务的建设上可以采取外包的模式，政府可以把更多的精力放到“政务”上，这是电子政务建设能够取得预期效果的重要一环。政府可以通过合理的方式授权企业参与筹资、建设、运营和管理。这样，既能够减轻政府部门的财政压力；也可通过企业产品开发、技术咨询与服务、数据的商业再开发而获得利润，进而带动信息产业的发展，使电子政务建设进入一种可持续发展的良性循环。　　

五、电子政务绩效评估成为发展的一个重要趋势。
　　目前，主要是一些研究机构对中央政府各部门老秘网以及各级地方政府门户老秘网进行评估，通过设定相应的评估指标体系来给各政府老秘网打分。在这些评估机构的评估里，计世咨询公司和赛迪公司对中央职能部门老秘网及地方政府门户老秘网的评估比较有代表性，由于这两家公司都是以国务院信息化工作办公室的课题委托的形式开展的，因而具有一定的影响。另外，北京大学网络经济研究中心也于2004年受国务院信息化工作办公室的委托，对全国的所有地级市政府门户老秘网进行评估。
其实，这些电子政务绩效评估，只能被看作是政府老秘网评估，其真正的作用只是通过外部的舆论监督对被评估老秘网产生一种舆论压力，对落后政府老秘网建设单位产生某种间接的影响。实际上，绩效评估是绩效管理的一个重要内容，是加强政府管理的一个新方向。而就绩效评估本身而言，它也分内评估和外评估，事前评估、事中评估与事后评估等多种类型。就目前政府老秘网评估而言，这只是外评估的一种。就绩效管理的内评估而言，有目标管理法、战略管理法和积分平衡卡法等。这些方法已经分别为我国的台湾省、新加坡和美国的电子政务建设所采用，并取得较好的成绩，为世界其他一些国家所效仿。

六、信息化建设与发展战略紧密结合成为各类创新的主渠道。
　　在这方面，有三个方面是最为引人注目的：
1、加强执政能力建设与电子政务的深入发展。这方面包含的内容很多，也可以看作是在新的历史条件下，电子政务如何服务于加强我党驾御社会主义市场经济、应对国内外复杂环境的能力，其基本内容乃是如何应用信息化的手段提高执政党的行政能力、如何应用电子政务改进政府自身在职能转变之后的管理效率与能力，特别是如何应对各种突发事件的能力。
2、和谐社会与社区信息化建设。社区信息化一直就在发展着，但是自从今年初中央提出建设“和谐社会”的发展目标以来，社区信息化被赋予特殊的意义。如何通过社区信息化加强基层政权建设，将作为今后相当长的一段时期内我国信息化发展与社会管理体制创新的重点。
3、“中国制造”与制造业信息化。20多年的改革开放政策使我国得以充分地利用世界经济国际化所带来的巨大好处，劳动力的巨大优势以及科教兴国战略的推行，加速了国际制造业向我国转移的步伐，我国由此而成为国际制造业基地，并被冠以“中国制造”的美誉。但是，要真正提高一国参与国际分工的利益，就必须提高企业管理及其产品的技术含量与质量。在这方面，企业信息化特别是制造业信息化被赋予特别意义。就实施内容来看，ERP、现代物流计划以及企业知识管理等被看作是发展的重点。值得注意的是，由于企业已经成为市场竞争主体，企业信息化推进机制与以前相比发生了重大的变化，信息化成为企业的自觉选择，提高企业市场竞争力成为信息化的出发点。

七、一些新兴技术将对今后信息化和电子政务产生影响。
　　可以设想，“十一&#8226;五”时期，电子政务和信息化将成为各类新型IT技术应用的主渠道。从现在来看，这些技术包括无线网络技术（3G、4G）、无线射频识别技术（RFID）等等。就无线网络技术而言，通过无线网络提供电子政务服务成为未来政府信息化的发展重点，但是，如何结合无线网络技术与行政管理地域性的特点，以及如何提供创新的业务内容则是发展无线电子政务的难点。
　　但是，要实现新型技术与信息化应用的有效结合，必须具备一定的实现机制，而政府“预采购”可以看作其中的一条切实可行的方案。其过程就是，政府可以就某种未来的趋势，在事先（提前3-5年）就对此以政府采购方式，委托有关企业和研究机构进行相应的专题研究，待时机成熟即可立即付诸实施。这样，既可在某个新兴领域走在全国的前列，又可避免信息化项目盲目仓促上马所带来的弊端。

八、我国地方电子政务与信息化的管理体制正在发生重大变化。
　　由于电子政务和信息化被赋予太多的功能，因此其管理机构必须要在一级政府中具备相应的地位与协调、指导能力，它不应该还是原来那种仅仅应付事务性工作的非职能性机构。在这方面，上海市政府就走在全国的前列。目前，上海市政府的信息化主管机构比一般职能部门要高出半格，机构规模也比较庞大，有18个业务处室。由于有这样的“配置”，上海市政府的信息化工作近来一直在推出新的电子政务和信息化的重大举措。就其他一些地方的信息化主管机构而言，它们也日益介入地方信息化建设的规划、计划等审批职能。

九、我国电子政务发展的软、硬环境将不断得到改善。
　　在有关信息化和电子政务的立法方面，地方政府和中央政府之间存在着很大的差异，地方政府一直走在中央政府前列，这是新形势下我国法制建设的一种有趣现象。
　　目前，就国家立法来看，《行政许可法》、《电子签名法》已经明确了电子政务的法律地位，《政府信息公开条例》可望在不远的将来能够颁布实施，而国信办、国务院新闻办、信息产业部等相关部委也已制定了相应的部门规章。但是，这些都只能满足部分业务的需要，对负责具体实施信息化应用的地方政府来说，这些法律法规是远远不够的，制定系统的信息化和电子政务立法体系成为近期地方信息化和电子政务发展的一个重要趋势。
　　在硬件环境建设方面，国家电子政务外网工程建设正在启动，今后我国的电子政务有望建立在一个安全、统一的硬件平台上。这将为我国电子政务的全面快速发展提供充分的保障条件。