行文方向新谈

   在新的社会历史时期，行文方向作为公文的一种分类标准是否仍然具有科学性和必要性？对此，王首程先生与丁兆棠先生分别提出了截然不同的观点。前者提出，应当摆脱行文方向这种分类标准而代之以公文的用途分类；后者则认为行文方向这一分类标准是不能够替代的，替代则不仅不利于维护党和国家领导机关的权威也与公文学原则不符。
! @+ r& a) z( ~6 e  C, E. F9 r    通过对比分析两位先生的观点，在杨戎老师的指导和帮助下笔者对公文行文方向问题形成以下几方面的认识：
3 e) ]3 T# L( F6 x7 i9 a    首先，就当前的行文关系而言，主要包括领导与被领导、业务指导、平行以及不相隶属四种关系，由此就可将公文分为上行文、下行文和平行文，但是这并不足以解释现今所有的行政行为。以“议案”为例，王首程认为：“议案是行政公文，而国务院是国家最高行政机关，最高行政机关发出的行政公文如有上行一说，则于理不通。”这也是他在《行移方向还能用作公文分类的依据吗》一文中不主张把公文划分为上行文、下行文、平行文的理由之一。丁兆棠则以法律法规的相关规定为依据，倾向于议案为上行文之说。他认为，按照宪法规定全国人民代表大会和国务院均冠有“最高”一词，但这两个“最高”其实有很大区别：1、前者是最高国家权力机关，后者是最高国家行政机关；2、后一个“最高”是由前一个“最高”产生的；3、后一个“最高”是前一个“最高”的执行机关；4、后一个“最高”对前一个“最高”负责并报告工作。丁兆棠由此提出，既然国务院依法由全国人民代表大会产生又是其执行机关，且对其负责并报告工作，既然“报告”具有上行性质，那么国务院提请全国人民代表大会审议的议案亦应属于上行文。笔者认为，对议案行文方向的争议，究其原因主要还是受原有行文关系的拘宥而产生的。事实上，随着社会主义市场经济的进一步发展及社会政治体制改革的深化，政府机构及其它社会组织的行政行为出现了多样化的发展趋势，原有的行文关系已经无法对此予以完全的容纳与解释。因此，采用外延更为宽泛的工作关系扩展原有的行文关系，从而对公文的行文方向予以补充并作出新的解释将是一种更为科学的作法。当前表现较为明显的工作关系主要有：1、监督与被监督的关系。例如我国的“一府两院”（即政府、法院和检察院）均受人民代表大会这一权力机关的监督。上文提及的“议案”实际上体现的就是全国人民代表大会和国务院二者间的监督与被监督的工作关系或者行政关系。2、综合管理与被管理的关系。行政机关中的办公厅与其他职能部门间的关系就属于这种关系。另外，党的机关按照归口管理的原则将宗教、教育等归入宣传部门管理，也是综合管理与被管理的一种体现。3、统管与被统管的关系。上级与下级机关的派驻机构、派驻机构以及与本辖区没有任何隶属关系的机构与辖区政府的关系即属于此种。此外，档案业务指导工作所遵循的属地管理原则也是综合管理与被管理关系的体现。4、行政法关系。这主要分为行政法律关系和监督法律关系两类。5、政府与企业、公民的关系。这种关系最为广泛，如纳税关系、管理与被管理关系、依法体现关系等均属此类。
    其次，公文按行文方向才能分为上行文、下行文和平行文，但是这三种行文方向并不能够涵盖所有的公文行移。以“公告”为例，《国家行政机关公文处理办法》规定，该文种适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。因此，当公告用于向国内社会及公众宣布重大事项时，它便具有了下行文的意味；但是当它用于向国外公布重要事件时，就只能具有平行文的性质或作用，这是一种国际惯例。再比如“通告”，它适用于公布社会各方面应当遵守或周知的事项，丁兆棠认为，通告是用于国内的具有公布性和行政约束力的下行文。其理由是，政府及其主管部门就治安、交通、环保等事项发布通告，是政府依法实施国家行政管理的一种方式，除通告发布者所属的下级机关和辖区内人民群众必须遵守外，辖区内的所有机关（包括其上级机关和级别比它高的党政机关）、企事业单位和过境人员亦应遵守。丁兆棠认为这并非“上级服从下级”，也不是“政府在上，人民在下”，而是服从法律、遵守法律的一种体现，因此通告应属下行公文。但是，这种观点并不能解释另外一些同样使用通告而其使用主体并非行政机关的发文行为。例如，许多建筑承包公司常在施工地段周围发布施工通告，提醒行人、过往车辆和周边居民注意安全。这种以“通告”的方式公布周知事项的做法也有其合理性。但是建筑公司与行人、过往车辆和周边居民绝不可能是上下级关系，如果将“通告”定性为下行文，那么，这种行为又该如何解释呢？由此可见，并不是所有的公文都有明确、硬性的行文方向。
    再次，确定行文方向和行文关系是为了适应社会工作分工以及管理活动的需要。社会分工是人类社会发展的产物。在民主法治国家，行文方向代表的上下级关系体现的主要是一种工作关系和分工合作关系，而不是封建专制制度下“上尊下卑”的等级关系。在同一个组织系统中，上下级之间的隶属关系是法定的工作关系，公文正是以此为参照决定行文方向的。因此，公文的行文关系和行文方向是法定的，是社会发展的客观需要。
任何管理活动的有序化、条理化都应当以遵守相应的社会法规、工作规则（如行政法规）为前提。如果一个组织系统漠视行文法规、混淆行文关系，那么其管理活动必然会陷入混乱。因此，行文关系对管理活动而言是不可或缺的。
    笔者认为，在当前的社会历史条件下，公文的行文方向仍然有其存在的意义，只不过我们应当根据社会的变化发展对其作出适当的补充，这样才能不断适应新的社会实践及发展需要。