在深化制度变革中推进文化传媒产业集群化发展

党的十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提出，要“加快发展文化产业，推动文化产业成为国民经济支柱性产业”。为此，必须“发展壮大出版发行、影视制作、印刷、广告、演艺、娱乐、会展等传统文化产业，加快发展文化创意、数字出版、移动多媒体、动漫游戏等新兴文化产业”；“优化文化产业布局，发挥东中西部地区各自优势，加强文化产业基地规划和建设，发展文化产业集群，提高文化产业规模化、集约化、专业化水平”[1]。《决定》为我国今后一个时期内文化产业的发展指明了方向，文化产业是国民经济的重要组成部分，其快速发展是社会主义文化大发展大繁荣的经济与技术基础，而规模化、集约化与专业化水平的提高则是文化产业又好又快发展的前提条件。在此精神指引下，不断深化文化体制机制创新，推进文化传媒产业的集群化发展成为一种必然的选择[2]。
美国产业竞争战略专家迈克尔·波特（Michael Porter）最先明确提出产业集群（Industrial Cluster）概念，意指“在某一特定区域下的一个特别领域，存在着一群相互关联的公司、供应商，关联产业和专门化的制度和协会”[3]。所谓产业的集群化发展，就是在一定区域范围内关联度较高的一系列相关企业形成产业集群，从而走上分工合作、协同发展之路，形成较为显著的规模经济和范围经济效应。产业的集群化发展之所以能够提升一个产业的规模和质量，是由于产业集群可以通过加剧竞争、降低成本、提高效率、刺激创新等手段实现强大的产业优化和产业集聚功能，从而对所在产业竞争力和所在区域竞争优势的提升都具有重要而积极的影响。正因为如此，从上世纪90年代开始，在我国不少地区（尤其是东部沿海地区）形成了一批有较大影响力的产业集群，成为提高产业竞争优势、拉动区域经济增长和实现跨越式发展的一股新的浪潮，文化产业的集群化发展也是进入新世纪后这股浪潮的一个有机组成部分。
“十一五”以来，全国不少地区逐步将文化产业作为核心产业进行规划和发展，而建立产业集聚（园）区成为推动文化产业发展的重要方式。例如，北京市在“十一五”规划中就将文化产业确定为首都的核心产业，拟规划建设30个文化创意产业集聚区，后来影响不断扩大的北京CBD国际传媒产业集聚区和大兴“国家新媒体产业基地”都是其中的典型代表。2009年，上海市提出要在“今后五年”中，“培育并完善若干在全国乃至国际范围内有吸引力的文化要素市场，加快资本、技术、信息、人才等产业关键要素向本市集聚。建设20个以上国家级文化产业示范基地和20个以上市级文化产业特色园区”[4]。2010年，广东省提出了“促进文化产业集聚发展，打造战略性新兴文化产业”的目标[5]，其中，建设“珠江两岸文化创意产业圈”，规划建设一批国家级和省级文化创意产业基地和园区，在广州、深圳、珠海等地建设粤港澳文化创意产业实验园区等，都是促进文化产业集聚的重要举措。2011年，江苏省提出要以实施“八大行动”来推进文化建设工程，其中的“文化产业发展壮大行动”包括“加强文化产业集聚区建设，重点打造国家数字出版、新型显示技术两个千亿元级产业群和一批国家级文化产业基地，培育一批创意文化产业园区”[6]。从全国范围来看，近几年中其他各省的情况亦大体与上述几省市相类似，以产业园区或产业基地命名的文化产业集聚区呈遍地开花之势。
那么，这些文化产业集聚区的建设现状与发展成效如何呢？要回答这个问题，一个主要的衡量标准就是要看在这些特定区域中有没有形成真正意义上的产业集群，因为产业集群是产业集聚得以实现的基本途径。一般而言，产业集群具有以下几个基本特征：一是在一个相对确定的空间区域中，存在着一批围绕一个产业或几个紧密相关产业进行产品开发、生产和销售等经营活动的企业；二是这些企业之间存在专业分工，存在供应商与客户、产品生产与销售等上下游关系，从而以某些形式构成一条或一组产业链、供应链、价值链，集群内部还围绕这些链条存在一批服务性机构和行业组织；三是集群内部的企业之间形成供需一体化、采购本地化，从而形成整个集群的成本优势和技术创新的协作优势；四是产业集群开始时多是在某些中小企业精英带动下形成雏形，后经政府部门扶持不断扩大规模，最终出现大型龙头企业，形成区域核心竞争力。如果用这样的标准来衡量，近年来各地纷纷上马的文化产业园区，大多仍缺乏真正意义上的产业集群，产业集聚效应也就不可能得到充分体现。问题主要表现在以下几个方面。
其一，不少所谓的产业园区并非自然发展形成，区内的企业虽然在同一个地理空间中，相互之间却难以形成共生互补的业务联系，没有价值链式彼此需求、依赖、合作的基础，甚至存在竞争排斥现象。产业集群要求围绕一条或一组产业链、供应链、价值链的企业群发展，经过市场竞合与相互带动，最终形成互为上下游、互为生产性服务业的互需互补关系。许多产业园区之所以达不到这种效果，其主要原因还是源于地方政府将一些并无实质性关联的文化传媒企业归并到一个园区之中，是通过有形之手人为“归大堆”的结果。“声势浩大的挂牌并不能与可持续的产业强劲发展相提并论。简单纳入集群的企业，有些仅仅依赖优惠政策低水平维持，常见水土不服和成长性很差的问题；有些园区在虚张声势背后，或大面积闲置，或逐步人去楼空。那种遮掩不住的生存发展危机不仅在以往的科技、生物园里出现，也存在于新一轮文化产业集群建设中。”[7]
其二，产业发展集中度较低，既没有显著的规模优势和较高的市场占有率，也没有真正的核心旗舰企业，因而无法突出与其他产业集聚区的差异，很容易落入低水平重复和同质化竞争的陷阱。产业集聚的目的是提高产业的规模化和集约化水平，这需要通过特定空间范围内产业集群所造成的产业高集中度来实现，只有这样才能降低企业的制度成本（生产成本、交换成本等），提高规模经济效益和范围经济效益，提高产业和企业的市场竞争力。评价一个产业园区发展的好坏，既要看其总体规模的大小和收益的高低，也要看其产业集中度的高低以及产业集约化的实现程度，只有这样的产业集聚区才能与其他区域展开差异化竞争，形成自己的比较优势和核心竞争力。而现有的许多文化产业园区，却存在简单模仿、资源分散等弊端，缺乏龙头企业的带动作用，缺乏可持续发展的空间。
其三，园区内企业协同创新的意识和机制还没有真正形成。现代组织理论认为，产业集群是创新因素的集聚和竞争能力的放大。除了资源依赖型的产业集群外，包括文化传媒业在内的产业集群都具有显著的创新性，可以说，创新是产业集群发展最重要的内在动力，也是产业集聚效能得以发挥的根本原因之一。拥有产业集群的产业集聚区内一般应存在许多积极开展创新活动的企业，这些企业与行业组织、中介机构、金融单位、公共服务机构等形成良好的互动关系，共同构造出不断创新的商业模式，营造出不断创新的环境和氛围。而在现有的大多数文化产业园区中，单个企业内部的创新活动固然存在，但企业之间以及企业与其他服务单位之间的创新协同性却普遍缺乏，甚至处于相互戒备状态，这无疑会大大阻碍园区内产业的整体集聚效应。
克服这些问题当然需要从多方面做出努力，但在中国当下的特定语境中则需要更多地考虑政府在经济生活中扮演的角色以及政府政策对集群的导向作用。从西方的发展经验来看，文化产业园区一般都是经历了长期的发展过程后自然形成的，而中国近几年来各种文化产业园区如雨后春笋般迅速涌现，主要是得力于各地政府的积极推动和直接安排。正因为如此，本文关注的重点乃是，为了有针对性解决上述问题，不断提升各类文化产业园区的建设水平，以更好地推进我国文化产业的集群化发展，政府需要在深化制度变革层面采取哪些行动？
首先，政府需要真正转变自身的角色定位和职能。
在文化传媒产业集群化发展的过程中，政府的作用是巨大的。在各地的文化产业发展规划中，人们可以轻易看到要在短时间内建立若干千亿元级、百亿元级产业基地或文化龙头企业的表述，地方政府也确实可以直接动用大量的资源（如土地、人力、财政投入等）来促成这些目标的实现。但从西方发达国家的经验来看，产业的集聚主要是市场竞争作用下的产物，而非行政权力直接运作的结果。与前面这些年各地政府总是在充当归堆挂牌操盘手的角色相比，今后政府应更多地充当起裁判员和引导者的角色，主要依赖政策的导向、调节和规范功能，致力于消除种种妨碍竞争的因素，鼓励通过竞争来促进产业集群的形成和创新，提高产业集聚区内企业的生产效率，推动产业集群向外渗透和扩张，而不是直接去进行企业的归并，甚至介入企业的市场运作过程。“正确的文化产业集群政策，需要洞察市场和产业自然集聚的种类与规律，对适合者鼓励支持，加速其进程，倍放其效率；对不确定是否适合者，观其自然发展，不必什么都人为集群。况且，重形态、轻业态的数量规模型发展，一旦违背了供需规律，主观推动力度越大，对社会的误导和资源的浪费也越大；让别有所图者钻政策空子谋利，背离文化产业发展目标的危险也越大。”[8]政府的政策功能将主要通过以下这些领域得到体现：项目审批、财税优惠、资产监管、资本的准入与退出、统计指标和评价方法制定、人才引进与使用、版权保护与打击盗版等。
其次，政府需要努力营造鼓励竞争和支持创新的制度环境。
竞争是企业发展的外在压力，创新则是企业发展的内在动力，营造促进竞争和支持创新的制度环境正是政府在促进文化产业集群化发展中的一项重要任务。产业园区的形成应该是一个使碎片化的企业资源不断走向集聚的过程。在此过程中，企业之间由开始时的竞争关系逐步演变成利益共同体关系，由此便会产生一个产业集群的雏形；当这个利益共同体的成员以产业链和价值链的衔接关系而存在，并共同以团队博弈的方式对外竞争时，一个真正的产业集群便形成了。在产业集群内部虽然也存在一定的竞争，但企业之间的协作大于竞争，这时集群内部企业的注意力便会更多地向创新转移，通过创新不断释放生产力，极大地提高集群的整体竞争力。作为制度供给者的政府，在上述过程中的主要作用就是既要在总体上营造出一种有利于竞争和创新的制度氛围，又要根据产业集群形成过程中的实际状况有针对性地提供各种制度安排。
有利于产业集群发展的制度环境，至少需要符合以下几个方面的要求：一是能够增加企业对政府的信任。这就要求政策保持相对的稳定性、连续性和严肃性，不能朝令夕改，不能因人废事，更不能言而无信。否则便会造成企业对政府信任的降低，不但不利于企业的发展，同样不利于政府形象和后续政策的效力。二是能够增加企业之间的相互信任。这就需要政策具有合理性和公平性。信任是企业进行良性竞争和走向协作的前提，只有政府对处于竞争中的企业采取一视同仁的态度，企业之间才有可能建立起信任。三是能够促进企业间的协调行动，推动企业间形成既竞争又合作的格局。这就需要政策在具有刚性的同时还要具有柔性和灵活性。产业集群形成的过程，是一个产业集聚区逐步形成充沛的信息流、资本流、人才流的过程，也是企业之间形成兴衰与共、合作多赢氛围的过程。在此过程中，政策的导向作用一方面要能使龙头企业脱颖而出或大放异彩，另一方面又要能使大批的小企业具有足够的生存空间，最终得到的是集群整体竞争力的提升。
再次，政府需要增强对文化产业园区制度供给的针对性和有效性。
自2002年党的十六大做出深化文化体制改革、大力发展文化事业和文化产业的战略部署，至去年党的十七届六中全会做出《决定》，10年来国家发布了一系列有关文化体制改革的重要文件。如2005年，中共中央和国务院下发了《关于深化文化体制改革的若干意见》；2008年的国务院办公厅114号文件，2009年的财政部、国家税务总局31号和34号文件，分别对文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展的税收优惠政策做了明确规定；2010年，中国人民银行会同中宣部、财政部等九部委联合发布了《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》等。这些都是国家从政策层面对发展文化产业做出的制度设计和制度安排。各地方政府纷纷结合当地的实际情况和文化产业发展目标，制定了一系列落实这些文件精神的配套政策措施。具体内容涉及文化所有制、文化事业单位转企改制、政府职能和管理方式转变、文化领域的经济政策、文化市场管理等诸多领域。举其要者如下：
事业单位转企改制方面，要在国家规定时间内，将经营性事业单位，如出版社、非时政类报刊等转制为企业。财政税收优惠方面，要落实财政重点投入、设立政府专项资金、政府优先采购、减免税收、出口退税等。投融资服务方面，主要是鼓励社会资本和外资进入、设立发展引导基金、金融机构开展无形资产质押贷款、支持文化企业上市和发行各种债券、建立文化产业风险投资机制等。人才引进与培养方面，要在户籍、收入分配、子女入学、住房保障、项目经费和成果奖励等方面对人才给予特殊优惠。市场体系培育方面，要完善版权、资本、人才、信息、技术等要素市场，开发动漫游戏、移动电视、网络电视等以网络为载体的新兴市场，建立文化产权交易平台等；加强规范管理方面，要重视知识产权保护，打击各类侵权和盗版行为等。在建立和完善中介和行业组织方面，要培育版权代理、知识产权评估、演艺经纪、文化产品拍卖等中介机构；建立公共培训机构；成立行业协会，制定行业标准等。此外，还有制定文化产业的评价标准和评价体系，完善市场准入和退出机制等。
如此众多的制度设计和制度安排，足以体现国家和地方政府对文化产业发展的高度重视，也说明我国的文化体制机制改革已进入纵深层次。虽然这些政策措施不少也都适用于文化产业集聚区，但毕竟不是专门为其量身定做，因而各地方政府还需要在政策的梳理、集纳和调整上多下工夫，认真总结出一套对文化产业集聚区来说更有针对性和适用性的政策体系。尤其需要根据文化产业园区所处的形成期、成长期或成熟期等不同阶段，施以相应的政府行为和配套政策[9]。同时，政府本身也要在转变角色定位和职能的前提下顺时因变地深化行政体制改革，简政放权、规范行政、加强服务。总之，只有不断深化制度变革和创新，使众多文化产业园区形成一批有强大竞争力的产业集群，中国文化产业才能在更高层次上获得更大的发展空间。文/丁和根