从“1+N”机制看社会管理创新

    近年来，三明市委紧紧围绕“开放三明幸福三明”发展战略，发扬改革创新的时代精神，大力推进社会管理创新实践，把在全市构建“1+N”联动机制作为社会矛盾化解和社会管理创新的重要载体纳入经济社会发展总体规划积极推进，取得了良好效果。中央处理信访突出问题和群体性事件联席办副主任、国家信访局副局长张恩玺同志对“1+N”联动机制给予高度评价，认为，三明市实行“1+N”联动机制，是创新信访“路线图”的很好做法，不仅反映了福建用群众工作统揽信访工作的新发展，而且为全国信访工作提供了有益的借鉴。

    一、“1+N”联动机制的构架及主要成效

    1、“1+N”联动机制的构架。所谓“1+N”联动机制，最初是指在乡镇（街道）党委、政府或村两委的统一领导下，形成由乡镇综治服务中心或行政村（社区）综治服务站牵头组织辖区各方力量共同推进社会管理工作的联动格局。2010年至2011年该模式又向纵深方向拓展，一是从2010年上半年起，借鉴行政服务中心运作模式，在12个县（市、区）设立“1+N”联动中心，由综治办牵头，信访局主办，住房和城乡建设、国土、林业、卫生、交通运输、工商、人力资源和社会保障、环保、移民等部门进驻并全力支持配合，共同构建“大信访”平台；2011年底，又推广大田县建立群众工作部的经验，推动各县（市、区）“1+N”联动中心与群众工作部合署办公，全面负责当地群众工作的组织领导、综合协调各类矛盾纠纷的处置工作。二是市一级层面，在住房和城乡建设局、国土资源局、林业局、卫生局、交通运输局、工商局、人力资源和社会保障局、环保局、移民局等九单位成立综治信访维稳1+N调解室，协调联动法院、司法局、行政机关共同参与，实现人民调解、司法调解、行政调解与行业调解的有机结合。与此同时，还在12个县（市、区）设立“1+N”医患纠纷调解委员会，在所有的交警部门设立道路交通巡回法庭，在全市各县（市、区）工商局设立“12315调解工作站”。截止2011年底，三明市已基本建成一个纵向延伸到村（居），横向覆盖各区域、各行业的社会管理组织网络。

     2、“1+N”联动机制的主要成效。一是进一步强化工作责任。“1+N”联动机制中的保障制度特别是“一个流程”（“多元化矛盾纠纷调解工作流程”）规定的首问责任、工作例会、限时结报等经常性工作制度的落实，进一步强化了工作职责，使成员单位及基层综治维稳组织的职责更加明晰、任务更加具体，在抓平安稳定的意识层面上实现由“份外事”到“份内事”的转变，在组织协调层面上实现由“临时性”到“日常性”转变，在工作运行层面上实现由“被动参与”到“主动履职”转变，真正做到把“矛盾纠纷化解在基层，社会管理措施落实到基层”。二是提高工作效能。“1+N”机制整合资源协调联动，严格按照“三四五”工作模式规范操作，并通过开展“六联”“六进”活动，形成了群众来访“一条龙”服务、矛盾纠纷“一体化”调处、解决问题“一竿子到底”的新机制，大大提高了化解社会矛盾的效率和水平。三是密切党群关系。联动机构集中受理辖区群众的各种矛盾纠纷和诉求，大量问题就地解决，不仅使各级党委政府的维稳压力大大减轻，而且还极大提高了人民群众对当地党委、政府的满意度，拉近了党群关系、干群关系，提升了基层党委、政府的形象。

    二、“1+N”联动机制对社会管理创新的启示

    1、社会管理创新必须坚持法治原则，实现社会维稳与公民维权的有机统一。
近年来，随着我国社会转型的全面加速和利益格局的急剧分化，维稳成为政府必须应对的一个棘手问题。面对社会矛盾的高发和多元态势，一些地方政府在沿用传统的“专政”手段维稳同时，开始更多地使用经济的方式来解决问题，即所谓“人民内部矛盾人民币解决”，“法度之外、情理之中”的个案做法越来越普遍。“专政”手段不仅严重侵犯公民的宪法权利，而且将维权的民众看成专政对象的敌对思维极大地破坏政府执政合法性。而“花钱买平安”往往无法可依，其所体现出的政府行为明显缺乏原则性和规范性，导致和助长社会的机会主义和非规则化，严重增加社会管理的成本，降低政府公信力。
    维稳与维权从本质上是辩证统一的。维稳是改革和发展的基础，没有一个稳定的社会环境，则没有发展与建设，更谈不上人民的幸福生活；而维护人民的权益是党和政府执政合法性的源泉，是一切工作的出发点和落脚点。因此，维权是维稳的目的，维稳是维权最坚实的保障。社会管理创新要以维护公民的合法权益为根本目的，坚持法律至上的法治原则，讲求政府维稳的原则性和规范性，公民维权的正当性和合法性，通过法治来解决各种社会矛盾，真正做到以保障权利促进相对的利益均衡，以利益的均衡求得社会的稳定，实现社会维稳与公民维权的有机统一。

    2、社会管理创新必须着力构建党委、政府主导的多元社会管理格局，实现政府依法管理与公众参与治理的有机统一。
    社会管理是党执政为民的必然要求，是政府不可推卸的责任，必须加强党的领导核心作用，强化政府社会管理职能；但同时必须看到，社会公众也是社会管理的主体,而非社会管理的对象，社会管理需要广大公众的积极参与，这是现代公民社会发展的必然要求。
    政治稳定问题研究代表人物、美国政治学家塞缪尔·亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》对发展中国家政治稳定问题所进行的实证研究认为，经济发展并不必然导致政治稳定，“发展中国家公民政治参与的要求会随着利益的分化而增长，如果其政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道，个人和社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定”，因此，政治稳定=政治制度/政治参与。我国近年来随着利益分化不断加剧而频发且一直保持上升势头的群体性事件及其破坏性升级也印证了亨廷顿理论的现实意义。因此，社会管理创新必须完善公众参与制度，促进社会管理主体从一元向多元，社会管理模式由控制向协商的转型，保证公民与政府之间通过切实的沟通、协调、合作，真正实现社会管理从政府权力本位到公民权利本位的转变，使整个社会充满生机和活力，从而有效提升社会管理的效能与品质。

    3、社会管理创新必须健全群众权益维护机制，实现利益诉求渠道畅通与各种社会矛盾预防化解机制的有机统一。
    当前，如何用制度保障各个阶层平等地表达自己的利益诉求，尤其是让弱势阶层有足够的渠道来保护自己的利益免受侵害，使社会中的各种力量相互制约、平衡发展，已成为当前社会管理的重点任务。胡锦涛总书记在中央政治局第二十三次集体学习研究如何正确处理新形势下的人民内部矛盾时强调，“要健全党和政府主导的维护群众权益机制，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，注重维护社会公平正义”。
    因此，社会管理创新必须建立健全诉求表达机制、组织机制和政府处理利益冲突的制度化机制，推动在制度框架内解决矛盾纠纷，不能以削弱和损害法治权威为代价，因暂时的利益满足激发长期的矛盾纠纷，因个体局部的法外施恩引发全面的公信危机，要着力实现矛盾多元化解、利益多元调节与树立法治权威的有机统一。
    总之，三明实践的启示是，社会管理创新必须注重社会管理观念的转变、制度的创新、机制的整合、要素的集成、方法的改进,从而实现社会管理的科学化、系统化和法制化。●陈沈慧