关于文化产业政策体系

提要：当前，在中国文化产业繁荣发展的背后，却也存在着政府为增加自己的政绩而绑架文化产业的问题。叠合性的治理结构、缝隙性治理结构和权力型管制是中国政府在发展文化产业过程中存在的三大误区。因此，必须找到文化产业的一些基本的支撑点，即八大政策支撑点，形成完整的文化产业政策体系。
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文化产业发展面临合法性危机

首先，我们政府在文化产业中是叠合性的治理结构。叠合性的治理结构是什么意思呢？一个文化产业是一个平行的力学支撑结构，不能允许重复行政，不能有多种意志。但在我们国家管理文化产业，却是没有政策秩序的一个叠合性的事物。举个例子，当前，在文化产业改革过程中，新闻出版署把所有的出版社从新闻出版署剥离掉，为什么要剥离呢？要政企分家。剥离后成立了中国出版集团，多个省也成立了出版集团，但出版集团归宣传部管理。这就是文化产业叠合性的方面，即重复行政。还有针对上海的一个动漫集团，最后导致文化部和新闻出版署在中央电视台“打架”。文化部说其运营是合法的，新闻出版署却说是非法的，原因就是两家执行的管理尺度不一样。一个国家究竟是谁在管理文化产业？当前就是多头政府，多种意志，是叠合性的治理结构。

第二，是缝隙性治理结构。为什么有缝隙性治理结构？这就牵涉到文化产业，文化产业跟其他产业经济功能它有兼容和不兼容的部分。文化产业作为产业，基本的主体，既然是产业，应该是符合经济规律，因此它的大部分政策，它的规律都跟经济是兼容的。因此，一个健康的文化产业应该是兼容和不兼容的集合。但是，我们现在无论是研究文化产业的规律还是研究它的政策，都是从不兼容的文化产业的产业个性来研究的，把兼容的一部分丢掉了。就导致了我们大部分文化产业的难以治理，出现功能遗漏。
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* G3 p* ^# X8 s* t3 B' L8 X- |第三个误区就是权力型管制。19世纪以来，自由主义市场经济包括我们中国有特色的社会主义经济，之所以选择市场经济，就是承认了凯恩斯主义经济学的一个基本的前提，西方叫做非干预。学经济学的人，第一堂课就学非干预，也就是说市场不能失灵。而现在文化产业在中国怎么样呢？是政府失灵，市场也失灵。我跟搞文化产业宣传的人讲，如果文化产业都像你们宣传的那样，那中国的文化产业已经发展得不得了。而其实，中国到现在并没有形成一条像模像样的规范化的文化产业链。
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在中国，我们只看到了影视产业成功的案例，却没看见在这个产业又有多少人倾家荡产？谁敢投资这个？要搞资本转移，那银行又怎么给贷款？首先是评价机制缺乏。政府还是在依靠权力运作，有一个集团能贷到300多个亿，那是中宣部改革办给它担保的。幸亏这个集团成功了，若是搞砸了，很可能这300多个亿就会让哪个部委领导或银行行长坐牢去了。当一个社会的产业经济没有统一的政策保障，缺乏统一尺度，这就相当于什么呢？就相当于我们到街上去买菜，没有称，是靠哪一个人力气大来决定。
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举例子说明权力型政府的一个最大特点。1997年，我在文化部当政策处处长，准备起草《娱乐管理条例》。我就讲一个细节，《娱乐管理条例》里面规定歌厅营业到凌晨2点是合法的，2点以后营业就是非法的，目前歌厅还是执行这个规定。这点曾经受到西方人权组织的起诉，大连市一帮企业家也曾起诉。就是你政府有什么权力决定两点？如果一个歌厅是非法经营的，它任何钟点都是非法的；如果它是合法的，任何钟点也都是合法的。你政府确定一个自然时间作为社会标准，没有任何法理性认证就强行规定两点是一个合法时间，这是不讲道理的。所以，现在我们为什么要落实科学发展观？文化产业是一个既要符合深刻的文化规律，同时又要符合经济规律的非常难发展的产业。由于我们在文化产业上存在三大误区，导致了我们现在政府功能失灵，同时文化产业市场也失灵，那这个产业怎么发展？
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# v5 w( D2 G/ t  t% N8 d! M5 q  Y文化产业发展要有八大政策支撑点

我今天讲的重点就是要找到文化产业的一些基本的支撑点，要有八大政策支撑点。而且，这些政策必须完整，政府要落到实处，真正具有可操作性，并要有长效机制作为保障。
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  N" h# j! ?! M( N7 l0 X+ N8 Z（一）文化产业准入政策
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产业准入，你就记住，如果一个产业没有准入政策的话，那么这个产业就不存在，缺乏前置条件。因为没有准入条件，现在是只要出个人，即使他没什么钱，到处去发一张名片，就可以说是中国什么动漫集团董事长。还有政府，在搞市场经济的前提下，由政府来组建市场主体，政府有这个权利吗？比如北京市政府搞改革，把一个文化事业单位改制，强行地由政府来改变它的性质，改成文化企业，说这就是搞市场文化产业了？必须明确一点，任何市场主体都必须在市场经济的博弈当中通过资本的力量来形成，否则就不是企业主体。
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首先，文化产业至少要拥有投资规模、投资方式方面的准入政策。比如搞高速公路，它作为一个产业是有规矩的，你要进入高速公路这行的话，必须要拥有一定的资本规模。而我们当前进入文化产业是没有投资规模要求的；第二，特殊经营准入。文化产业很多的经营部分是要到公安局去登记的，所以它有特殊经营。文化产业究竟有哪些特殊经营？并没有作特殊地分级；第三，基本条件的准入；第四，社会激励的准入。要创造一些准入条件来刺激社会资本向文化产业转移。
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" V2 K' [0 X6 V, l) `8 D& y4 n, m美国金融危机后第一个受到冲击的就是文化产业，为什么？文化产业是高资本投入、高附加值、高创意的产业，不像一般资源性产业掉链条有个过程，文化产业会直接掉链条，所以美国整个文化产业产量效益就迅速滑坡。我曾带北京市副局机构去考察好莱坞，好莱坞作为一个机构是谁的天下？是金融资本家的。我跟好莱坞的资本家谈，我说你们怎么不培养人才啊？象中国培养著名导演张艺谋等，很辛苦的。好莱坞那些金融资本家说，人才还要培养吗？有钱的话，一个晚上就可以买一百个玛丽莲·梦露，有钱能使鬼推磨，还要好莱坞培养人才吗？而奥斯卡金像奖是谁搞的？演员工会搞的。再有名的演员、再大的导演在好莱坞都是打工仔，再有名的导演在好莱坞也不允许后期剪辑。谁来剪辑？要制片人根据商业需要剪辑。在好莱坞除了金融资本家阶层外就是制片人阶层。可以说，好莱坞是制片人的天下，制片人的权力是大的，他认可哪个导演就是哪个导演。第三个阶层才是演员、导演等这样一些技术性的人才，他们是workingclass,工人阶级，是生产中的人。当审美国际、文化国际以及经济国际发生冲突的时候，一定是经济国际至上，消费国际至上。

（二）企业制定政策

文化产业一定要有一整套企业制定政策，而现在我们国家没有，我敢讲，全国95%文化产业的企业都没有建立起公司制度。在上市公司中，最不规范的就是文化产业公司。其他行业的皮包公司从产业大军里已全部滚下去了，只有在文化产业还有皮包公司，没有公司制度、没有约束机制、无需申报。而其他产业，像钢铁，当年卖钢材的那可不得了，现在包括宝钢在内都服服帖帖的，不需要政府管。钢铁厂现在没有冶金部，国际上也没有冶金局，但是它的管理就是非常规范，什么道理？就是市场的规则迫使你最终必须实行法律化管理。
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上世纪80年代曾有个专门概念叫翻牌公司，这类企业现在在我们文化产业里面就有了。今天如果我讲80年代你们觉得很可笑，但是你要知道，未来的人笑我们今天的文化产业，就像我们今天笑80年代是一样的。80年代我在组织部，当时机关要通过办公司创收，一个单位可以两个牌子。部长觉得当时我很年轻，只有让我去搞企业。我老家是在鄱阳湖边，在安徽与江西交界的地方，我记得我们老家有特别多的黄鳝。我报告部长，要求给我三个人，到我们省城的大街上搞了两间门面，开了一个黄鳝店卖黄鳝。组织部卖黄鳝，现在你觉得很可笑是吗？我告诉你，那时候组织部卖黄鳝的多了，全国都有。象北京人事局搓麻袋卖……这就是翻牌公司。到1984年的时候，全国取消，不能搞翻牌公司了。
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# n; k' q6 o& }/ k我们现在的文化产业其实差不多就是在卖黄鳝，一样的荒唐。全国人民都在搞动漫产业，其中有四个县级以上政府的规划里面都有发展动漫产业。我经常问，全国都发展动漫产业，这动漫谁看呢？那是不是从此以后我们的生活卡通化、动漫化？你不觉得可笑吗？哈利波特成功了，是因为经过精密的计量后，社会有一个利用的空间，就是价格指数，美国需要拍多少电视剧，定期都要由国家的文化部门向企业发布这个指数。政府当好风向标，社会、企业就有理性了。

要有企业治理，比如文化公司应分为多少种类，多少层级，多少规模类型，哪一种类型适合承担什么样的责任，它的功能，有哪些编制？公司的治理和社会统一的公司管理构成哪些换算关系，国家给这些公司的权利、利益和风险或责任的对等交换原则？这都要有一系列的法律、法规。比如说现在的公司法可以成为文化企业公司治理的基本制度，但现在的公司法跟文化产业有不兼容的地方，这是我们调研的结果。很简单，比方说对人力资源的管理办法，跳舞的演员都得是14岁到20几岁，过了30岁就跳不动了。所以，一边规定不能用未成年人，但在文化产业里面客观情况逼着我们要用未成年人。

文化产业是一个高风险、高创意、更是高附加值的产业。大家都知道哈利波特，哈利波特凭它的产业链现在已超过它的资本，已经拥有700多个亿的现金，超过了比尔盖茨500多亿的市值。当初发现哈特波特那家杂志社其实就投入800万英镑，但就最初这800万英镑的投入也是经过严密认证的，而且这800万英镑不是它自己投的，是银行投入的，都经过了合法化的程序。如果这800万英镑投入失败的话，责任风险是均摊的，银行也有一部分要担当风险，个人也要担当风险。但我们现在不是。我们现在还没有形成巨大的文化产业链，若要投资，没有风险均摊机制，所以风险可能就由一个人来承担。那么，这种投资就不符合经济规律，市场上没有一个投资风险要独担的，这样的投资是不可能的，这样的市场也不是一个健康的市场经济结构。
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; M7 {4 `4 }, b4 t6 q8 x  D6 m" j（三）一整套社会成本政策

, m& P- M# C& ?做任何产业都既有它自己的产业成本，也有一系列的社会成本。社会成本结构是非常复杂的。比如说在朝阳区，你就发现，治安保护费你得交，清洁卫生费也要交。这是什么呢？这就是社会成本。任何一个企业从它登记、注册成为企业之后，它一定有比较繁重的社会成本。不过要有一套通过国家法律法规来确定的有序的文化产业社会成本均摊规定，如果没有，你千万不能做文化产业，为什么？因为将来不知道哪一个环节就能把你搞死。为什么现在一些企业经常请行政部门的人吃饭，喝酒？就是因为缺乏社会成本政策。

& P8 a6 F5 Q5 [8 U$ ^7 F为什么我们国家现在有这么多潜gz？我们这个社会还处在人事积累阶段，很多政策普及没有完成的情况下，便产生了很多不公平。比较有规范的比如说电子产业，还有哪个政府部门去为难那些中关村搞电子、搞IT的企业？没有，这个产业已经完全转变为市场主体了，政府没法插手了。所以，只有把文化产业发展的社会成本降低，其中的任何一个企业都必须承担社会责任，要让企业有一个有法可依的、秩序化的、剂量化的、社会化的一整套成本核算体系，要有公平均摊的一整套政策，企业才可能有独立性、主体性，才是真正意义上的法人。否则，这个法人就是一个符号。
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+ X, k* f$ [1 a" \4 k$ C在文化产业的早期阶段，必须要有公共资源来支撑。文化产业的公共资源应该是给整个产业领域以公平的支撑方式，但我们现在不是。我们现在的公共资源是支撑一部分人，是双轨制。比方说电视台，那是在用国家的公共资源搞创收；一些画家拿着国家的工资在工作时间画画去卖。这就造成一部分人使用国家公共资源跟那些完全市场化的人竞争，这能公平吗？如果我们市场竞争都不公平，那还有市场经济吗？这个产业还能发展起来吗？比如书号管理，要知道书号本来是不要钱的，全世界的书号都不要钱，我们书号之所以能卖钱，是政府权力的作用。所以，民营资本要和新华书店同时投入市场的话，就要有一个关于他们之间配置的政策，否则是不公平的。也就是说，我们在搞文化产业的时候，会有一系列的社会成本，我们必须找到。我们国家的文化产业要真正发展起来的话，就必须给这个产业发展一个非常完善的社会成本政策。
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（四）价格调节政策
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现在所有国家都有价格法，所以一切得按价格法来进行政策配套。但看一下我们的价格法，里面没有关于文化产业的价格。而文化产品如果没有价格的话，是很荒唐的。比如说演员，什么样的演员在什么样的单位时间里定什么价？演艺产业怎么起价呢？舞台什么标准，设备什么标准，演员什么标准……现在都还没有啊。电视台买一部动漫、一部电影大致是2万块、几万块1集，这是没有法律依据的。

: {0 V0 T) Q/ Y我们应有一整套与文化产业发展相配套的价格机制，而且这个价格应该是一个动态调节系统，有一个官方服务机构，比如国家信息机构、统计机构、价格监管机构进行市场容量测算、市场成本价格测算，得出市场价格增长和降低的指数。像我们现在搞蔬菜价格指数，并由国家定期发布。而现在文化产品没有国家发布的价格指数，这应该是政府的责任。还有一个价格形成机制，所有搞经济学的人都知道价格形成机制是从事任何产业的第一步。

（五）银行信贷政策

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