解决执法不规范重在程序制度建设

   随着国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强法治政府建设的意见》的颁布实施，依法行政业已成为各级政府的行动准则，法治政府建设取得明显成效。但是，在有些地方和有些领域，有法不依、执法不严、选择性执法、行政不作为、滥用执法权力等问题仍然比较突出，执法规范化已经成为当前亟待研究解决的问题。
    解决执法不规范的问题重在程序制度建设。因为人是容易犯错的，或因偏见，或因特别利益，或因不可捉摸的心理因素而影响其判断。所以，为了追求客观、理性、公正的决定，必须有程序法的规范，使人们能够预见到政府的行为，减少行政裁量行为的错误，从而精确地实现实体法。程序理性是公认的按照实质正义标准做成决定的最可靠方法。程序制度既可以保证实体法的实施，实现实体正义，同时，还承载着规范行政行为，实现个人权利的重要作用。
    行政执法行为是行政机关最重要的行为之一，也是直接加诸相对人权利的行政活动。行政执法程序是否规范，将决定执法的结果是否公正，相对人的权益能否得到保障。近年来，我们虽然制定了《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等法律法规，在行政活动的主要领域设定了行政行为的程序，但是，在很多领域和方面，仍然缺乏必要的程序法律规范。例如，行政检查行为、行政收费行为、行政命令行为、行政决策行为等，均缺乏可以直接援引的程序法律规范，导致实施这类行为无法可依。虽然一些部门法和地方政府规章在上述领域做出了规定，但在层级和内容上仍有欠缺，难成体系。加之有些领域程序规则不够严密，常常出现规避程序要求的现象。例如，《行政处罚法》虽然规定了听证程序，但何种行政处罚行为应当适用听证程序的规定并不明确，出现了大量规避法律的情形。很多行政执法机关以撤销注销行政许可不属于行政处罚为由拒绝适用听证程序。更为突出的问题是，在很多情况下，即使法律设定了必要的程序，由于很多执法人员程序意识不强，执法中违反程序规定，滥用自由裁量权，野蛮执法、暴力执法、不文明执法和选择性执法等现象时有发生。不规范的执法行为给相对人带来了伤害，也损害了公共利益，影响了执法部门的公信力。对于违反程序规则的责任追究制度也不健全，往往是将违反程序规范的行为视为瑕疵而不予追究，致使执法程序变得可有可无。
    从世界多数国家的经验看，解决上述问题，必须健全程序制度。即通过统一的程序规则约束公权力的行使，细化已有的程序规范使之更加严密，保证行政程序规则的普遍约束力，防止执法机关规避程序法，实现程序法的价值和效力。行政程序法重点规范的是行政执法行为。即确定最低标准的程序规则，约束行政执法活动，保证行政相对人享有最基本的程序权利，防范行政权力的滥用，确保权力正确行使。我们之所以强调行政执法程序的重要性，是因为它可以为公民在行政权的行使过程中提供参与、监督、防卫及救济的权利。公民在行政机关作出不利行政行为时，可以通过听证程序参与行政决定的制作过程，表达自己的意愿，以防作出不公平不合法的决定。此外，行政程序法赋予公民的申辩、要求说明理由、拒绝等权利对于监督行政行为，防止侵权的发生也具有重要作用。行政程序法确立的公告、告知、卷宗阅览等制度也在很大程度上成为公民防卫和救济违法侵权行为的手段，这些都为实现实体的正义提供了程序保障。除此之外，正当合理的行政程序还具有独立的价值，即程序正义。程序正义与实体正义有着内在的联系。实体正义是一种结果价值，而程序正义是一种过程价值。它主要体现在程序的运作过程中，是评价程序本身正义与否的价值标准。鉴于程序正义逐渐发展为一种独立的价值标准，其内涵也日渐丰富。英美法最早倡导的自然公正原则要求行政机关作出影响公民权益的决定时，必须承担公平行为的义务，赋予当事人表达意见的机会，根据可信的符合逻辑的证据，作出公正的行政决定；非经听证程序，任何行使公共权力的机关均不得剥夺个人的财产权利。此后，又发展出了程序中立、平等参与、程序公开等新的程序要求。
    执法规范化重在防止滥用自由裁量权，而程序制度建设是控制自由裁量权的最关键环节。为此，有必要加速行政程序立法进程，特别是要在现有的立法基础上完善行政执法程序，确保每项执法权力都受到法律的严格约束，将行政执法机关自由裁量的余地缩限为最小。
    具体而言：首先，所有行政机关在梳理行政执法权力的基础上，应当制定分门别类的自由裁量基准，用以规范行政权力的行使；其次，通过统一立法确立最低的行政程序标准和违反程序规范的责任条款，凡违反该项标准的行政执法行为均应归于无效；再次，通过统一立法强调行政执法中相对人程序权利的重要价值和意义，特别是行政执法程序中保障人格尊严的必要性，同时规定行政执法机关和执法人员违反程序侵犯相对人人格尊严的法律责任。当然，规范自由裁量权还有赖于建立有效的监督和问责体系，强化行政复议和行政诉讼制度在保护行政相对人合法权益方面的作用，营造强大的社会监督氛围，确保行政执法活动的规范性，合理行使行政自由裁量权。作者：马怀德 来源：学习时报