关于开发利用地下空间、实现城市“三维”发展的调研报告

开发利用地下空间、实现城市“三维”发展，是衡量城市现代化水平的重要标志和城市可持续发展的必然选择。近年来，随着合肥经济社会的快速发展，城市面貌、功能、环境等都发生了巨大变化，但是，勿容置疑，合肥地下空间开发利用还没有跟上发展的步伐，需要引起足够的重视。

地下空间开发利用意义重大

有利于集约使用城市土地资源，拓展发展空间。地下空间开发利用，可使城市的部分功能由地上转入地下，实现由“二维”向“三维”转变，能够极大地提高城市土地的空间利用率，缓解城市发展与土地资源紧张的矛盾。实践表明，充分合理开发城市地下空间，至少可增加城市空间面积30%左右。如北京中关村广场，地上建筑面积100万平方米，地下空间开发达50万平方米。

有利于发展城市低碳经济，节约能源。地下空间具有一定的恒温保温性，地下建筑物能量消耗比地面建筑明显要少。有资料显示，地下建筑相对于地上建筑的节能率，服务性建筑可达60%，仓库达到70%。此外，地下空间独具的热稳定性和封闭性，对贮存某些物资极为有利，如地下油库、粮库和冷藏库等，其中地下冷库比地面的运行费用低25-50%。

有利于市政设施优化，缓解城市交通矛盾。近年来，我老秘网市城区行车难、停车难、行路难等问题日益突出。如能科学地开发利用地下空间，特别是合理修建地铁、隧道和地下过街人行道、商业街、地下停车场等，将会较好地解决此类问题。如南京市结合地铁和人防工程建设，对新街口、夫子庙、南京火车站六大重点区域地下资源进行整合，连通商业街、大型商场、停车场等，形成了14条地下街区，使市民在地下就可实现换乘、购物、餐饮以及娱乐等，有效改善了城市交通。

有利于经济繁荣，增加就业岗位。地下空间有效开发利用，不仅方便了群众生活，还可大大增加就业岗位，改善和促进民生。例如，哈尔滨市建成了23个地下商业街，总面积达80万平方米，年营业额超过30亿元，解决13万人就业。

有利于防空防灾一体化建设，提升城市综合防护能力。地下空间相对于对地面上难以抗御的外部灾害如战争空袭、地震、风暴等有较强的防御能力，可以作为灾害时的避难空间、防灾物资的储备仓库及救灾安全通道和疏散通道等。如1976年唐山大地震，地面死亡人员达25万人，而在地下空间（矿山）作业的2.5万人无一伤亡。同时，随着现代城市的高密度化和生活水平的高标准化，城市生命线工程的供给设施、管线建设越来越多，如果结合人防工程修建共同沟，有利于减少马路的反复开挖以及施工对交通和城市居民生活的影响，便于维护、检查和拆换，从而极大地提升城市基础设施的抗毁能力。

地下空间开发利用有经验可鉴

在国外，从1863年英国伦敦建成世界上第一条地铁起，地下空间开发已成为现代城市建设发展的重要“一维”。在我国，地下空间开发利用始于人防工程建设，改革开放以来，地下空间开发利用得到长足发展，特别是地下空间作为新型国土资源的观念逐步深入人心，成为城市建设发展的新亮点。哈尔滨、南京等城市地下空间开发利用启动早、规模大、布局合理，已形成了“投资建设—开发利用—获取收益再扩大建设”的良性循环，值得学习借鉴。

领导重视，部门协同。各市都成立了地下空间开发利用领导小组，由分管市长任组长，统一领导管理地下空间开发利用工作，协调解决相关项目规划、建设、管理等方面问题，发改委、规划、国土、人防等部门密切配合，协同推进。

规划先行，引导开发。南京、北京、上海、广州、深圳等城市都编制了《城市地下空间开发利用规划》，科学确定城市地下空间开发利用的需求预测、规模布局、深度控制等。通过规划引领，使地下空间开发利用有序推进，避免了重复建设和资源浪费。

政策扶持，吸引社会资本。哈尔滨市实行土地出让金、基本建设项目配套费减免等多种优惠政策，鼓励企业、社会和个人投资开发利用地下空间。常州市人防办以自有的人防工程为注册资本，成立了常州三大投资公司之一的“民防投资公司”，主动参与市政工程和开发项目建设。

出台管理法规，保障开发有序进行。地下空间开发利用涉及国土、规划、房产、人防等多个部门。为理顺关系，规范管理，上海、深圳、郑州等城市分别出台了相应的管理办法，提升了地下空间开发利用水平。

加快我老秘网市城市地下空间开发利用的几点建议

国际经验表明，国民人均收入在2000美元以上，地下空间开发利用将向高水平发展。去年我老秘网市城镇居民人均可支配收入达到近3000美元，已经具备了高水平开发利用地下空间的条件和实力。经过多年的努力，我老秘网市在地下空间开发利用方面已打下良好的基础，住宅小区地下停车位的硬性配置、地下过街人行道和地下商场建设、地铁项目的实施以及大批人防工程的开发利用等，不论在规划、建设层面上，还是在技术、管理层面上，都为今后地下空间开发利用积累了实践经验。当前，我老秘网市正向建设全国有较大影响力的区域性特大城市迈进，市第十次党代会和市十四届人大五次会议已对人防工程产权制度改革、合理利用开发地下空间资源提出了明确要求，并以市政府年度目标任务下发。这是市委市政府从战略高度对地下空间开发作出的决策部署，昭示着我老秘网市地下空间开发利用迎来了前所未有的发展机遇期。要针对目前我老秘网市地下空间开发利用总量不够大、功能比较单一、分布不尽合理等问题，系统规划、科学推进，使地下空间的经济和社会价值得到最大限度地发挥。

尽快编制《合肥市地下空间开发利用规划》。地下空间开发利用，既要考虑当前和未来发展的需要，又要兼顾平时服务民生与战时城市防护需要。因此，必须在规划指导下有序、合理进行。建议市政府尽快组织力量高起点、高标准地编制《合肥市地下空间开发利用规划》。

切实加大重点区域地下空间开发利用力度。城市中心区、商贸区、地铁站台和枢纽、住宅区等，是我老秘网市地下空间开发利用的重点。建议先行在上述区域的合适地段，兴建地下商业街、停车场等设施，实现地上、地下联通，减少地面人流密度，兼顾防空防灾应急避难之需要。

探索建立市场条件下投融资机制。按照“谁投资、谁拥有、谁受益”的原则，采取独资、合资、BOT等多种投资方式，广泛吸纳社会资金，投资地下空间开发利用领域。对经济效益前景好的地下空间资源，可通过拍卖方式，吸引社会资金投资建设。对城市繁华地段一些好的地下工程项目，可在互利互惠的原则下，尝试股权式合营，共同投资、共同开发、共同受益。如大型地下公共基础设施建设，可通过BOT方式，由社会资金来投资，让投资者享有一定期限的使用权和收费权。

制定鼓励社会投资地下空间开发利用优惠政策。地下空间开发利用周期长，投资大，具有一定的公益性，需要政府给予优惠政策，促其发展。对地下商业兼顾人防要求的项目，可制定鼓励性政策，参照地上房产管理的办法，给予确权，办理房产证，并对经营业主减免规费照顾；对招商引资开发的地下空间项目，免收有关税费，适当降低开发商的投资成本；对地下共同沟等多方合作建设的项目制定协调政策。也可制定规划控制方面政策，通过规划条件的设置，解决相互联通、配套地下工程等问题。

规范地下空间开发利用管理。随着城市建设的加快发展，地下空间开发利用的任务越来越重，亟待规范管理。建议成立全市地下空间开发利用领导小组，具体负责地下空间开发利用工作，使我老秘网市地下空间开发利用步入法制化、规范化轨道。