贵州毕节“发展型党组织”建设调查分析

这是经济欠发达地区基层党建工作的一种类型。

    近些年来，各地基层党建创新已经不是罕见现象。贵州毕节建设发展型党组织是众多创新中的独特类型——为摆脱贫困落后局面，力争与全国同步实现小康而提出的理念与实践经验，其核心是以科学发展观统领党的建设，以党建自身的全面发展来推动科学发展。
    与发达地区党建工作相比，毕节发展型党组织建设——“一轴四轮一基石”——既有相同特点，亦有独特之处。

    规律性：围绕党的中心工作加强党的建设   

    中国共产党建设一以贯之的传统，就是密切联系党的政治路线加强党的建设。这是党的自身建设的基本规律、基本经验。党的建设从来都不是就自身建设谈党建，惟有蕴含在党的中心工作中才有所谓党自身的发展。贵州毕节发展型党组织的理念，从根本上说属于这一党建客观规律和经验范畴。
    发展型党组织作为一种理念是近年来提出的，但其形成却蕴含在当地干部群众二十多年来为摆脱贫困而努力的过程中。毕节市下辖7县2区250个乡（镇），人口众多（现有833万多人口），汉、彝、苗等 37个民族聚居，少数民族占总人口的 28%。地理环境属于喀斯特地貌，山区石漠化现象严重。甚至到了改革开放初期和中期，当地依然有部分群众生活在极端贫困状态。1985年新华社记者到赫章县海雀村调查，发现多户人家断炊，衣不裹体、人畜共住。1988年，时任贵州省委书记的胡锦涛提出，国务院批准建立毕节试验区，其主题就是“开发扶贫、生态建设”。后来，随着实践的发展，又把“控制人口”与上述两大主题共同作为试验区主题，力图摆脱“人口快速膨胀——资源环境承载力下降——贫困——多生育……”之间的恶性循环。换言之，把握好扶贫、生态、人口三者的关系，是毕节在20多年前就面临的主要问题。三大主题的确立意味着当地科学发展目标的初步确立。
    但是，即使有了正确的目标、主题，如果没有相应的途径、措施，没有一大批具有干事心态、能力的干部与群众，依然不能实现特定目标。对于某些发达地区来说，首要任务是在全国率先实现小康，实现经济发展结构的转型。对毕节这样基础相对落后的地区来说，其任务是要确保与全国同步实现小康，就必然付出大于其他地方的努力。因此，调动广大干部群众的积极性，以科学的理性和极大的激情促成高速度发展，是党的建设的政治功能的重要体现。以什么途径和方式来达到这一目的？建设发展型党组织就是呼之必出、符合当地实际的做法。
    在中国现行领导体制下，党的领导班子和干部队伍素质、精神状态，对于一个地方的发展客观上具有举足轻重的作用。因此，关键在人——在实践中锻炼、培养一大批能够促进科学发展的干部，就成为党的建设的主要工作之一，成为发展型党组织建设的第一任务。建设适应科学发展需要的领导班子和干部队伍，被当地党组织形象地称为高速旋转车轮的“轴心”。以此“轴心”来驱动党内文化、基层党建、凝聚人才、体制机制四大方面（四轮）建设，并形成一系列与科学发展要求相应的制度规定。提升干部、党员素质，加强学习教育，则是“四轮”高速行驶、实现科学发展的基础性工程——“基石”。形成了从总体目标要求、选人用人标准、基层创新、业绩考察，到效果反馈、干部调整的机制。“一轴四轮一基石”是发展型党组织的基本组织架构，是形象化的概括。
    换言之，发展型党组织的实质，是在当下政治体制框架下，针对党组织的中心任务和工作重点，以组织制度的力量、人的素质和精神境界的提升，最大限度地推进当地的发展、创新。
    毕节的做法反映了党的建设的基本规律。无论从宏观层面看，还是从基层微观层面看，党的中心工作和党的建设从来都是互动的。党的中心工作是由政治路线所确定的，反映了党对特定历史时期国情与马克思主义指导思想之统一的认识，反映了党的长远目标与现阶段目标之统一的认识，决定了党的自身建设的方向，决定了党的建设的方方面面与之适应。比如，究竟是锐意改革、开拓进取，还是不求进取、依赖国家？又如，不同时期、不同政治目标，决定了选拔任用干部的具体要求不同，决定了党员干部教育内容和考核体系。但是，党的建设并非被动地顺应中心工作，而是能动地起保障、实现党的路线、目标的作用。毕节的经济总量已经从当年的绝对贫困状态发展到在贵州进入前三甲，与干部、党员的能动作用是分不开的。比如，威宁自治县迤那镇以建设发展型党组织为引领，大力实施“三业并举”（组织带头抓产业，党员示范创实业，党群携手富家业），较之过去有巨大进步。本课题组曾赴上世纪80年代以贫困著称的海雀村进行实地考察，当年绝对贫困状态已经不见，石漠化的山岭已郁郁葱葱。作出重要贡献、带领群众共同脱贫的，就是本村党组织、党支部书记。

    本土化：符合基层实际的推动与改革   

    政治经济发展不平衡是中国基本国情。基层党建工作固然需要以先进性建设为主题，但不同条件下有不同的具体运作方式。毕节发展型党组织有自己的运作特点。
    第一，主题鲜明。
    以科学发展观引领党的建设，以党的建设推动科学发展，这种理念在毕节党的建设工作中十分明确。相对于发达地区，毕节显然有更为迫切的摆脱经济社会发展现状的需求和运作模式。经济欠发达地区既有后发劣势，又有优势。比如，可以借鉴其他地区经验，从开始就注重科学发展、可持续发展，少走弯路。同时，为了赶上发达地区，需要迈出更大的步伐，作出更多的努力。恰恰缘于对自身特点的认识，抓住机遇，利用后发的优势，避其短处，以党组织自身作用的发挥、自身素质的提高来促进科学发展，是毕节党建的特色。发展型党组织的总体要求，就是达到“六新”要求——有科学发展新思路、科学发展新本领、科学发展新基础、科学发展新作风、科学发展新机制、科学发展新业绩。其方向、主题之鲜明，决定了党建思路。
    第二，目标与组织措施配套，形成想干事、会干事、干成事的制度环境。
    发展型党组织并非仅仅提出一些口号，而是有各项具体指标和措施来落实的。比如，“轴心”——建设适应科学发展的领导班子和干部队伍，把“想发展、会发展，有激情、敢担当，讲认真、重落实，顾大局、讲团结”作为导向性目标，把全国通用的“德能勤绩廉”五项内容依据毕节实际分解，形成了“十二看十二比”的选人用人量化考核标准：察德，看发展意识，比干事创业的状态；看发展激情，比敢于担当的胆识。察能，看发展思路，比学习谋划的水准；看发展措施，比执行能力的高低。察勤，看发展目标，比勇于攀高的决心；看发展干劲，比迎难而上的态势。察绩，看发展速度，比赶超跨越的快慢；看发展方式，比优化升级的效果；看发展步伐，比稳定和谐的环境；看发展成果，比惠及民生的实效。察廉，看发展合力，比团结协作的表现；看发展风气，比廉洁从政的生态。在2011年县级班子换届中，又把“十二看十二比”设置为正反向24项调查标准。工作实绩突出的干部在民主推荐中均得到高票，并最终当选。在“十二看十二比”的量化考核中，低于特定分数的干部不能提拔或重用。这种用人的导向性变化，对于形成干事的氛围具有重要意义。
    形成干事氛围，不仅需要激励，还需要形成能上能下的制度。但干部人事制度改革的难点之一恰恰就是“能下”问题。特别是什么人“下”，“下”的标准，以及“下”之后的去向问题，都没有统一的大政策和现成的经验可循。纳雍县结合乡镇换届，以实绩考核为主要依据、以群众满意为根本标准，以认定情形为前提条件、以人岗相宜为基本方向，调整不胜任现职的干部。特别是创造性地确立了10种不适宜担任现职干部的具体情形：面对大是大非观点不鲜明，丧失政治原则；思想作风不正派，个人主义严重，长期搞不团结，拉拉扯扯、搞小圈子，争权夺利、搬弄是非；不实事求是，弄虚作假，欺上瞒下，报喜不报忧；以权谋私，经济上不廉洁，搞不正之风，群众意见大；热衷于拉关系、走门子，投机钻营，跑官要官；不思进取，工作不努力，事业心和责任感不强；怕吃苦，贪图安逸享受，养尊处优，高高在上，官气十足；作风漂浮，不深入基层，不深入实际，不解决实际问题；缺乏领导能力，工作抓不起来；不适应党政领导工作，等等。对不适宜担任现职干部也采取了人性化措施，不是简单地一“下”了之，而是根据具体情况，采用改任非领导职务、平职交流、轮岗、降职使用等办法进行调整。特别对那些专业不对口、岗位不适应，但思想品质较好的干部，按照人岗相宜、人尽其才的原则，交流到符合本人特点的岗位工作。这10种情形是针对不符合科学发展精神、不符合党的性质与宗旨的行为提出的，所触及的问题不仅仅是廉洁、作风问题，更触及领导班子内部一些长期存在的、甚至在全国范围内有普遍现象的痼疾，如领导班子的团结问题。纳雍县在换届中调整表现不佳、不胜任现职干部40余名，在干部群众中引起很大反响。
    在毕节市县级领导班子换届中，有7名同志民主推荐得分较高，但存在品行作风不端正、工作能力不强、发展状态不好、工作实绩不突出、廉洁自律等方面问题，没有作为换届新进人选考虑。
    简言之，探索干部能下的机制，无论从推动形成干事氛围来说，还是从干部人事制度改革的大局来说，都具有重要意义。
    第三，打造以奋进、积极向上为特色的党内文化。
    毕节是多民族聚居地区，党内和谐是带动各民族团结发展的重要一环。毕节把发展型党内文化定位于“奋进、和谐、争先、创优”，以共同发展、团结和谐的理念，以奋斗创业的精神，作为凝聚群众、搞好党建和经济建设的基础性条件。毕节试验区提出“打造精神高地”，其特质就是不畏困难，敢于攀高。当地干部群众确实表现出不畏吃苦、甘于奉献的面貌和作风。力帆集团在短短12个月中在荒芜的山坡上建起了年产5万辆重卡、6万辆中卡、20万辆轻卡的生产线。赫章县海雀村党支部书记30多年义务种树、巡山护树，接替他的年轻大学生村官脚踏实地驻村服务，两代人显现出共同的精神风貌。黔西县水西社区党组织则以服务、和谐作为其突出精神特征。该社区有9个民族，社区党组织为创建和谐社区，提出“五个不”——不让公务在这里延误、不让差错在这里发生、不让工作在这里中断、不让前来办事的老百姓在这里出现不满意、不让前来办事的老百姓失望而走；纠正过去存在的“决心在嘴上、行动在纸上、落实在会上”的作风。社区党组织勤勤恳恳为群众服务，从点滴小事做起，建立社区议事委员会，印制政策明白卡、便民连心卡、居务公开卡，党员一人一岗为社区服务，还开展了“居民说事”、“社情民意大家说”、“请社区干部回答我的提问”、“一事一议大家谈”等活动。仅从2011年9月到2012年2月课题组去调研之日，社区接待来信来访868人次，均全部给予答复，群众满意率达100%。党组织以服务精神感动了社区群众，在社区竖起了一面旗帜，使一个多民族社区形成和谐氛围、和谐文化。
    在课题组所到的村庄、社区、企业，均能看到党员干部努力工作、勤奋做事的良好精神风貌。以党内文化培育党员干部的价值追求，进而带动社会层面的进步，是毕节党建中值得注意的经验。
    第四，分类指导，夯实基层党建基础。
    即使同处毕节地区，由于各县、各行业、各部门工作都有所区别，因此，发展型党组织建设需要分类指导。比如，机关事业单位的“敬业服务先锋工程”、非公企业和社会组织的“爱岗创业先锋工程”、乡镇党委的“龙头带富先锋工程”、社区的“和谐维稳先锋工程”、学校的“育人塑才先锋工程”，各有具体要求。
    在夯实基层基础工作中，力帆集团党组织在非公经济组织党建中形成了自己的经验。一般说来，非公有制企业党建的难点在于党组织如何发挥政治核心作用。力帆集团党委以高度的责任感和积极主动工作的精神形成了自己的优势。一是根据省、市两级的发展思路，积极向董事会提出打造西南地区最大的载货汽车基地的建议，最终转变为董事会决策。二是积极参与处理公司的难点问题，在排忧解难中发挥作用。在征地、拆迁等全国普遍性难点问题上，党组织积极为集团公司分忧。公司征地200亩，在董事会支持下，建成零部件加工厂房，发包给失地农户开展零部件加工，把当地260多名有文化的青年安排在车间工作，聘用600多名年龄偏大的群众到公司保洁岗位就业，同时开展多种措施在当地农民中进行技术培训，初步形成公司与被拆迁农户的良性互动局面。这里，非公有制企业党组织的作用充分体现出来。
    在村级的带富先锋工程中，黔西县在360个村中由群众推举出360名联络员，以反映民意为主要任务，成为搭建党群关系的“连心桥”，并形成“三最”服务形式：“从群众反映最强烈的热点、难点入手，从群众最不满意的事抓起，从群众最急需办理的事做起”，改善了党群关系。调研组在黔西县乌骡坝农村社区访问看到，村党员每人都有帮扶群众的联系户，其责任具体到帮助某农户发展白鹅多少只、修路多少米，现已完成多少，等等，均以公示的形式张贴，形成对党员的监督。每一党员的职责都不是虚的，村庄的每一进步都与党组织的率先示范联系在一起。这个一度贫困、拥有12个民族、布依族占到50%以上的村庄，2010年户均增收1.97万元。
    第五，以事业凝聚人才。
    没有人才就没有实现科学发展的生力军，而人才靠事业的吸引力来凝聚，并非单纯靠给官位来引进人才。这是毕节的深切体验。首先，靠干事业的浓厚氛围和平台吸引人才。相对于经济社会较为发达地区，毕节并无特殊的资源和优厚待遇。但是，有没有干事的氛围，对于一些有专业技术的人来说颇为重要。在搭建平台以便于干事的同时，予以生活、科研的照顾。二是分类引进人才。对发展型人才的引进根据毕节的需要分为农村实用人才、专业人才、重点产业人才、高层次人才、人才创业等五大类，并没有完全照搬发达地区的经验。三是突出重点，急需急配，把人才优先配置到经济社会发展的重点领域。四是不拘一格，大胆启用，用其所长。表现优异的，予以重任。五是加大培养，提升素质。六是为人才服务，拴心留人，如以情感人、关心人才，建立“博硕之家”，定期与市领导开展“面对面”活动，等等。
    第六，以持续的学习教育提升干部发展素质。
    所谓“四轮驱动”需要有坚实的基础，学习、学习、再学习成为发展型党组织的基石。毕节的独特做法在于，把学习效果、学习考核定位于发展的具体实效，并非坐而论道。本文由老秘网推荐，一是学习目标明确：领导干部注重学经济政策，增强谋划经济发展的本领；机关干部注重学经济理论，增强服务经济发展的本领；乡镇干部注重学经济管理，增强领导经济发展的本领；执法干部注重学经济法规，增强保障经济发展的本领；村级干部注重学经济常识，增强推动经济发展的本领；企业人才注重学经济运营，增强促进经济发展的本领；专业人才注重学经济技术，增强支持经济发展的本领；农村党员注重学经济技能，增强带领经济发展的本领。二是学习实效评估多样化。过去一度被视为“待遇”的外出学习，现在成为压力较大的学习，因为，其作业，可能是一篇调研报告，也可能是招商任务。如2011年，市农委主任去山东寿光学习，期间利用各种机会，对口招商，成功引资4000万元在3个县区发展现代农业。
    第七，发展型党组织建设制度化、规范化。
    从长远来说，保持地方的发展活力，需要从制度上建立长效机制。毕节党组织在实践中逐渐形成了健全领导责任、创新发展、激励约束、统筹推进、投入保障、满意度评价等五个方面的机制，再加上以工作实绩作为选人用人的导向机制，就形成了干事的制度环境与奋进和谐的文化氛围。这是地方良性发展不可缺少的条件。

    多样化：发展型党组织建设带来的启迪   

    中国各地发展不平衡，面临的具体任务不同，决定了党的建设具有多样性特点。发展型党组织虽然只是毕节市的实践，但从更深刻的层面解释了不同类型地区基层党建的多样表现形态。其蕴含的精神实质、意义值得思考。
    首先，将党建共同规律与地方性特殊性相结合。
    说到底，围绕党的中心工作加强党的建设是党的传统经验。但是，这里的前提是党的决策正确，中心工作选择得当，才有所谓党的建设的保障作用。因此，确保决策和中心工作正确，就成为党的建设的重要问题。清醒地判断国家发展局势和本地局势是至关重要一环。中国的大局依旧是发展，不发展就没有出路。但是各地的自然地理、历史文化、发展现状均有所不同，还需实事求是认识本地发展大局，从实际出发，准确定位。毕节的好处就是不忌讳自己的问题，在正视现实中奋起直追。有了共同规律和本地特殊性的结合，才有在不失掉大局前提下的具有地方特色的创新。没有对共同规律的尊重，就会方向不明；不顾及地方特点，就没有创新与发展。
    其次，以适合地方特点的党建形式，解决长期执政条件下精神懈怠问题。
    长期执政的党，很容易产生精神懈怠现象。特别是中国改革开放已经30多年了，总体上来看有巨大进步，在这种背景下，人们更易于产生松懈、倦怠、不思进取的情绪或心理。发展型党组织建设仅仅是一种载体、一个抓手，以此种形式的活动激发、提升党员干部谋发展、促发展的积极性和干劲，是其实际效应之一。发展型党组织建设所强调的党内文化和“十二看十二比”的考核指标、干部“下”的设定情形，形成了积极、进取的特色文化，至少在特定范围内把精神懈怠现象遏制到一定程度内。
    当然，近些年来，地方基层党建工作有不少不同形式的创新，人们对此也有一些讨论、争议。但无论学术界怎样争议，各地不同称谓的创新、做法，只要对推动地方全面发展有好处，只要能够激发当地党员干部围绕中心任务干事的积极性，都应予以充分鼓励。事实上，在现行干部体制下，在干部能上能下制度普遍不健全的情况下，即使不干事，也未必得到惩处。因此，为了矫正不干事的风气，应允许各地以自己的方式探索激发想干事、能干成事的工作机制，珍惜地方和基层的创新精神。只要符合科学发展大思路，有利于人民的根本利益，有利于党的工作，就允许其创新、改革。气可鼓不可泄，对于长期执政的党、特别是对基层党组织、基层干部尤为重要。
    再次，解放思想、与时俱进是永恒的。
    这里有两重意义：一是时代是不断发展的，不仅改革开放初期、中期需要解放思想，改革开放越深入，面临的矛盾问题越多，就更加需要解放思想，与时俱进。诸多矛盾不仅在发达地区存在，欠发达地区同样存在，并因其欠发达，在某些方面的历史欠账更多，因此，解放思想，以新的姿态推进改革更为重要。二是发展型党组织还促使我们思考：科学发展不仅仅是指经济社会发展需要全面、协调、可持续发展，还需要从整体性、从全面发展的视角推进改革开放和党的建设。惟有把党的建设与整个社会的发展联系起来，惟有具备与时俱进、改革创新的心态，才能实现经济、政治、文化、社会的良性互动。
    最后，探索新形势下的基层党组织功能定位。
    一般说来，政党组织的功能定位于政治层面。中国共产党基层党组织功能当然集中在政治层面，如政治动员、政治参与，等等。但是，这里有两个层面的问题：一是同一组织在不同社会条件下可以有不同的功能，如水西社区党组织在一定意义上承担了部分社会公益组织的功能；更多的农村党组织承担了带领群众致富的功能，也并非传统意义上的政党功能。但是，在社会层面，没有服务，没有对群众的人文关怀，基层党组织就没有任何凝聚力。二是对执政党来说，政治的功能，社会的政治凝聚力，往往要通过党的形象、行为而产生。依据当地的实际情况，为群众服务，改善民生，塑造良好的形象，就需要在社会领域拓展基层党组织的功能。这也是中国现行领导体制下的必然要求。当然，拓展在社会领域的功能，不意味着党政关系不需要设定权限边界，这是不同领域的两码事，需要说清楚。
    （调研组成员：王长江、高新民、王金柱、谢峰、王瑜、蔡志强、吕品执笔人：高新民）来源：学习时报