“无纸化”办公的七大问题与八大关系

   公文是政府机关处理公务和行政管理的重要工具，在各级机关、单位中，“办公”的一个重要内容就是办理和制发文件，即“办文”，办文是每个机关、单位大量的,日常的工作。依靠网络信息技术对公文进行高效有序的电子化处理，是电子政府建设的重要组成部分，是关系到电子政府建设全局的基础性工程。 据调查，现在政府机关使用电脑进行文字处理已非常普遍，一些单位还不同程度地实现了公文运转电子化管理，对收文办理、发文办理的登记、审核、拟办、运转等环节进行管理，实现了公文查询、统计、存储、流转的电子化及内部网络互联；部分单位对公文数据库中的公文由标题、来文单位等基本要素和运转过程管理，扩展为部分公文的全文入库管理; 一些部门已经实现特定网络，如政府专网、专业部门网上的部分公文上报、下发的无纸化传输; 少数单位实现全部公文的网络传输和电子化管理。  
        七大问题之一：对电子公文的性质和作用认识不足 长期以来，一些人将公文处理电子化误认为就是办公室内的文字处理电脑化，不少领导干部习惯于传统的办公方式，至今不会使用或不愿意使用电脑和网络，认为这是办事人员的事情，不能从根本上认知信息化、电子化给传统政府办公方式带来的革命性转变，造成机关办公自动化、公文电子化链路的中断，使无纸化办公无法推进。  
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        七大问题之二：系统功能单一，层次不高 电子公文处理系统就是利用电脑网络功能，实现从公文的起草、审核、批示、分发及来文登记、归档、承办、传阅等一系列综合性的公文流转全程管理。在办公自动化系统中，公文处理是较为复杂的一个子系统，其复杂度体现在两个方面：首先公文系统是一个纵向、横向交错的综合结构的系统，从纵向看，公文系统被多级组织共同使用，从横向看，公文系统被同级的多个职能部门共同使用，不同组织级别的公文系统具有不同特点; 其次公文处理流程具有多样化特性，一般来说，不同组织级别的公文处理流程不同，由于受到多方面因素的影响而变得复杂多样。 总之，目前电子公文处理系统设计方案还没有完全走出传统公文处理思维方式，在公文流程上一味用电脑软件去模仿传统的手工处理模式，不重视软件的开发和办文业务流程的再造和整合。  

3 G9 S# b+ ?: w7 O        七大问题之三：安全隐患不容忽视，保密观念还需加强 电子公文的出现，使秘密的载体发生了革命性变化，信息传播从“有形”走向“无形”，容易使人产生思想上的麻痹。过去的“锁好柜”、“关好门”、“看好人”的保密措施已难以适应时代的需要。一些机关、单位对纸质公文的保密很重视，而对储存在软硬盘上的电子公文则随意处置，更谈不上进行保密管理。另一方面，电子公文在网络环境中传播和存储，极易受到黑客攻击，造成公文失密、信息被盗、被删除或被改写等严重后果，对电子公文安全性的担忧，在很大程度上遏制了公文处理电子化的推广。  
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( l6 e  [, ]# X; g3 D9 p; n        七大问题之四：资金投向失衡，开发与应用脱节 对电子公文的开发和利用还缺乏正确的认识，重硬件、轻软件，重建设、轻应用，重网络、轻信息的现象仍然比较突出。长期以来政府信息部门的大量建设资金投入到硬件设备上，应用部门缺乏信息收集、更新、深加工的专项资金和技术。 公文处理电子化要求对传统的公文处理业务规范化、数字化，这需要做大量基础性的工作，如规范办文流程，对现有的一些公文处理格式化、标准化，制定系统代码、系统分类等。而目前，管理者、应用者、技术人员三者之间缺乏业务的沟通、协调和融合，以至于出现有些系统开发出来后从来就没有被应用过的现象。  
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        七大问题之五：规划滞后，标准不统一 目前与公文有关的国家标准或办法主要有《国家行政机关公文格式》(GB/T 9704-1999)和《国家行政机关公文处理办法》，都是针对纸质公文制定的，虽然对电子公文也有所考虑，但这方面的规范还十分简单和粗疏，无法适应公文处理电子化的需要。一些机关、单位在管理电子公文、设计公文处理软件时，往往各行其是，自成系统，采用的标准也各不相同，造成新的重复建设，资源不能共享，给今后电子公文传输和系统整合留下了难题。  
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        七大问题之六：复合型人才缺乏，公务员知识结构亟待改善 实施公文处理电子化，需要既熟悉公文处理业务，又掌握现代信息技术的复合型人才。电子公文处理系统将公文的制发、审签、运转、传输等各个环节电子化、网络化，这就要求各环节、各部位人员，包括审核、签发文稿的领导同志，都能够掌握电脑操作技能。现有机关工作人员大多限于知识储备的不足，对较复杂的电脑应用和信息系统的管理难以适应。
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        七大问题之七：电子公文立法空白，效力难以认定 目前我国电子公文尚不具备与纸质公文同等的法定效力，这已经成为无纸化办公和电子政务发展的瓶颈。政府公文的电子签名、电子签章、电子指纹等从技术上讲，已经不成问题，但其法律地位还没有确认; 从网络上下载的公文，权威性不强、可信度不高，尤其是作为法律、法规、政策依据提供使用时，效力难以认定; 另外，如果仅仅是电子公文，在归档时也不被认可。这些问题如果迟迟不解决，电子公文将继续停留在现有的水平，难以有根本性突破，电子公文与纸质公文“双轨”运行，无纸化运行就难以实现。  

9 Y4 t2 }# T  f8 {& e# r        八大关系之一：电子公文与纸质公文 电子公文是通过电脑进行操作、传输、存储等处理的数字化产物，与纸质公文相比，电子公文具有存储体积小、检索速度快、远距离快速传递及同时满足多用户共享等优点。随着电脑和网络信息技术的应用普及，越来越多的公文直接在电脑上产生和传输，电子公文也将越来越多。但与纸质公文相比，电子公文也存在自身无法克服的局限性，如信息与载体分离、不能直接阅读，必须依赖于软件和硬件才能识别和利用；电子公文容易被人修改、复制，修改之后几乎不留痕迹，在真实性、完整性、凭证性方面比较难认可。因此，目前甚至今后相当一段时间内，不可能抛开纸质公文而以电子公文取而代之，电子公文将和纸质公文并存。 我们应正确认识公文的本质功能——传递信息，理解电子公文与纸质公文的关系，破除对公文物理介质的习惯心理，建立数字化的公文新概念。对于电子公文，应根据其特点，制定适合的管理办法，使之与纸质公文实现优势互补。  

* R6 U! y8 N! w. |, a        八大关系之二：电子印章与电子认证 对于纸质公文来说，印章是公文生效的重要标志。而对于电子公文，是否也需要印章作为生效标志，值得商榷。电子印章是通过专用软件生成的，并且需要较为昂贵的彩色激光打印机，才能印出红章。一方面，由于色彩和印制等原因，打印出的电子印章与纸质公文所用的印章并不完全相同，这样，就会出现同一发文机关有两种印章。如果发送电子公文的同时，又印制纸质公文，便会出现同一件公文使用两种印章的现象。另一方面，电子印章是通过技术手段生成的，因而易于被人通过技术手段窃取或仿制。 实际上，问题的关键在于如何认证电子公文的真实有效性，即收文机关如何确认收到的电子公文是否是真实的发文机关所发，如果电子身份认证做好了，电子印章的作用无非是满足人们对红章、红头文件的习惯心理要求。电子公文并不一定非要那种刻意生成的带红色的电子印章不可，而应该有电子认证标志。  
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: S) a& z; N9 @4 z- b. G        八大关系之三：网络媒体与传统媒体 网络媒体被称为报刊、广播、电视三大传统媒体之后的第四媒体，与传统媒体相比，网络媒体具有检索便利、时效性高、信息发布范围广泛、准确统计受众等优势。一方面，我们应该充分发挥网络媒体的特点，丰富电子公文的信息形态，如可以尝试“多媒体公文”，在电子公文中不仅采用字符，而且采用声音、图像、动画等多种形式，这将大大改善公文的传播效果。另一方面，应该使用网络媒体发布公文信息，甚至可以把网络媒体发布的公文作为标准文本，如在政府老秘网上，设立专门管理的电子公文发布中心，一旦公文在此发布，就作为正式文本，不可再被更改、删除，在现阶段，不妨尝试在一个单位内部网络上实现，告别“复印—传阅—复印”的传统工作方法，逐步实现无纸化办公。  

6 A5 G( a# O% y4 O* s        八大关系之四：电子公文与电子档案 具有档案保存价值的电子公文，必须要归档保护。电子公文归档后即形成电子档案。对于电子公文的归档管理，不宜一刀切，最好分步走。第一步，先将纸质公文与电子公文拷贝双重归档。该方法是用可脱机保存的载体将电子公文备份下来，以纸质与磁盘（光盘、磁带）制成双重备份，分别归档管理，但要保持一定联系。这样，利用纸质公文将电子公文的内容固定，解决电子公文易于被修改的问题，确保其法律效用，还可对电子公文分类组盘，进行著录标引，保留电子公文在检索、存储方面的优点，从而既能高效、方便地利用电子公文，又对电子公文起到了较好的保护作用。第二步，逐步实现文档一体化，该方法是将档案管理工作提前介入电子公文的运作与管理，在电子公文的形成、处理过程中建立电子公文生命周期表，将电子公文与电子档案管理统一起来，有利于对电子公文的形成、收集、积累、鉴定、归档及归档后的电子档案的保管与利用实行全过程管理，从而确保电子公文的真实性、完整性和有效性。  
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        八大关系之五：公文传输无纸化与文档一体化 公文无纸化远程传输（电子公文传输）实际上就是在专用的通信平台上安全收发加密的电子邮件，电子公文传输可以实现一“点”对多“点”的收发功能，简化了繁杂的工作环节和程序，推动了政令的有效快速传达，这不仅是传统发文方式的变革，而且会带来机关办公方式的转变。目前电子公文传输管理通常要求接收单位接收电子公文后，通过彩色打印机，打印成纸质公文，再进入办文过程。实际上，传输的电子公文应直接进入本机关的电子公文运转管理系统，实现公文要素的转换，同时应实现文档一体化，电子公文办理完毕后，直接将公文的基本信息转换到档案管理系统，这样，可大大减少手工操作和重复劳动，避免人为失误。 公文处理电子化要真正达到提高办公效率、降低办公成本的目的，必须在电脑网络上实现公文处理全程电子化和无纸化，并实现对上（中央、国家机关）、对下（市、县区）、对左右（党委、政府、人大、政协的部门、直属单位）互联互通。要实现公文处理全程无纸化，必须认可电子公文传输、电子批阅、痕迹修改、电子签名的法律效力。目前，在尚未解决电子公文的法律效力问题之前，比较可行的办法是，将电子公文运作过程中的草稿、定稿打印出来，转成纸质公文，供拟稿人、核稿人、签发人等签署，以暂时解决其法律效力的问题。  

& k0 A$ O6 [1 l$ @        八大关系之六：公文处理规范化与个性化 公文处理包括公文的进出、办理、形成、传递、存贮、归档等流程，电子公文处理系统可以帮助办公人员及时掌握公文的有关信息，并提供查询、统计、打印、催办、领导批阅、归档等功能，起到提高办公效率与质量的作用。在手工方式向电子化方式转变的过程中，流程是要变化的，组织机构、管理方式的变化也会影响公文流程。在公文软件设计中，更应该重视软件开发和办文业务流程的再造和整合，应该用信息技术来规范公文处理。如为了防止公文多头办理，应该取消纸质公文阅办单，改由电脑处理，只有经过电脑登记的公文才能办理，杜绝公文在运行体外循环。在加强公文审核把关的同时，应尽可能简化办文流程，精简操作环节，提高公文运转效率。  
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( b5 `1 p; @* o1 q8 }# d3 P        八大关系之七：公文处理自动化与标准化 电子公文处理的自动化、智能化离不开公文处理的标准化，如公文格式标准、电子公文处理标准、电子公文交换格式标准、电子公文处理系统软件设计技术标准等。按照《国家行政机关公文格式》标准，在电子公文处理系统中可自动生成行政机关各个文种的格式，可自动生成公文格式要素的位置、字体、字号，可自动标引主题词，还可自动按规范化的顺序排列主送、抄送单位等。 根据公文处理标准，在电子公文处理系统中可设置办理时限、到时催办、来文提示、急件提醒、退文警示等，在办文中可调阅相关的信息资料，辅助公文写作，可实现自动校对、自动编写公文摘要等。  

        八大关系之八：公文资源共享与安全保密 共享与保密历来都是一个矛盾问题。要解决好这个问题，必须加强安全保密工作。电子公文可以同时满足多用户共享要求，但公文的共享并不是没有限制的，而是只能给经过核准的人员使用。在电子公文处理系统中应建立安全可靠的加密机制和分级权限控制，并对登录的所有人员的工作时间、对象和操作过程、拟稿和修改的内容进行全过程的跟踪和登记。此外，不论任何公文数据，系统必须确保其安全，以防止由于硬件的偶然故障、人为损坏所引起的数据丢失。为确保数据安全，做好数据备份工作也是至关重要的。