秘书长：开展公文审核论证调研需要抓好四个关键环节

" g8 j" ^- D& b1 r# ?9 ?为了在公文审核中严把政策关、行文关，确保公文质量，湖南省委办公厅提出了“开门办文”的工作思路，积极开展公文审核论证调研。开展公文审核论证调研，是指办文工作人员在审核文件代拟稿时，通过实地考察、座谈研讨、书面征求意见等，对文件代拟稿提出的决策预案进行民主讨论，反复比较、鉴别和论证，在此基础上，对文件代拟稿进行修改、充实和完善，让公文审核过程成为汇集民声、科学论证、提高决策参谋服务水平的过程。近年来，办文工作人员先后在61个重要文件的办理中，到全省14个市州70多个县市区开展了调研论证，为省委领导科学决策提供了大量有价值的参谋意见。
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+ w6 Z- z2 ^2 l* S一、要把公文审核论证调研提到推进党委科学决策、民主决策的高度来认识
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（一）开展公文审核论证调研是充分发扬民主、科学制定政策的具体举措。“政策和策略是党的生命。”领导工作在很大程度上就是制定和落实政策。强调以民主化的决策过程保证政策制定的科学性，是我们党的优良传统。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》也把“广泛听取党员、群众、基层干部意见和建议，发挥咨询研究机构、专家学者、社会听证在决策过程中的作用”作为加强和改进党的建设的明确要求。《湖南省行政程序规定》把“制定规范性文件应当采取多种形式广泛听取意见”上升为立法规定，使开展公文审核论证调研具有了制度保障。论证调研在保障基层干部群众在省委制定政策中的知情权、参与权和表达权，推进政策制定民主进程的同时，使政策本身更加科学完善。例如，2007年，省委办公厅在审核《中共湖南省委湖南省人民政府关于建立健全人口和计划生育长效工作机制统筹解决人口问题的决定》代拟稿时，综合在4个市州6个县市区调研收集到的126条意见和建议，对文件代拟稿作了264处修改，社会各界普遍反映良好。

% L, u, U, {* [（二）开展公文审核论证调研是确保制定政策符合基层实际情况的重要方法。办文工作人员协助领导把关公文质量的一项重要任务，就是审核文件代拟稿中所提政策措施和办法是否切实可行。办文工作人员只坐在办公室“关门闭户”冥思苦想，满足于从书本和上级文件里找答案，不去了解实际情况，是很难知道某项政策措施和办法是否合乎实际的。所以，我们要改变观念，让办文工作人员深入基层、深入实际、深入群众，进行周密细致的调查研究。用90%以上的时间去弄清情况，只要不到10%的时间就能发现所提政策措施和办法是否能解决实际问题。例如，就社会治安综合治理实行一票否决，省委、省政府在1994年下发了《关于批转〈湖南省社会治安综合治理一票否决权制实施办法（试行）〉的通知》。2006年，省委政法委对《实施办法（试行）》进行修订并形成了文件代拟稿，省委办公厅在审核时，除书面征求省直单位意见外，还报省委领导同意，由省委副秘书长召集5个市及9个县市区党政领导同志座谈论证，并到3个县市区和2个曾经被“一票否决”的单位听取意见。经充分调研论证后新出台的《湖南省执行社会治安综合治理一票否决权制实施办法》，对“一票否决”的适用情形、适用对象、实施程序等一一作了规范，并对不适用“一票否决”的特殊情形作了规定。从文件执行中反馈的情况来看，新文件比1994年的更加切合实际，更易于操作。

4 X' u1 }+ r  _$ x, ?2 x- G（三）开展公文审核论证调研是提高办文工作人员参谋服务水平的有效途径。办文工作人员要真正发挥“把关、参谋、协调”作用，绝不能单纯当“文字匠”。如果不深入实际，不了解真实情况，就无法补充、完善决策，就不能发挥应有的把关作用，更谈不上当高参、设大谋。例如，2008年，省委办公厅办理省委、省政府、省军区《关于进一步加强新形势下党管武装工作的意见》，在向34个省直单位书面征求意见的同时，还深入4个军分区（警备区），召集军队和地方相关人员座谈听取意见。办文工作人员通过论证调研，学习了军事工作知识和政策，掌握了各地各单位在党管武装工作中创造的好经验、好做法，协调地方和军队在加强经费保障等核心问题上消除了分歧，达成了共识。统一认识后下发的文件，有力地推动了新形势下的党管武装工作。
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2 G, a) Y8 J9 `: X" h( m( I' ]; z二、公文审核论证调研重在对前期基础调研形成的决策预案进行科学论证

# M) J5 `. P8 K) c, _5 q( R6 I（一）公文审核论证调研前，既要全面深入消化文件代拟稿，又要找出需要着重论证的问题。公文审核论证调研前的准备工作，主要是在消化文件代拟稿的基础上制定科学的调研方案，确定调查对象、撰写调查提纲、组织调研力量。在制定调研方案时要特别强调有的放矢，只有带着问题去，才能带着成果回来。办文工作人员要把制定调研方案的过程变成对文件代拟稿深入思考的过程，在消化吸收文件代拟稿的基础上提出问题，再归纳出文件代拟稿中需要通过论证调研来解决的重点、难点和疑点问题。重点问题，是指文件代拟稿中提出的重大举措，要研究其是否符合实际、具有可行性；难点问题，是指文件代拟稿中提出的政策措施所涉及的有关部门存在严重意见分歧，需协调达成共识的；疑点问题，是指某些政策措施提出的背景不明、经不起逻辑检验，需进一步论证的。以党委或党委办公厅（室）名义制定的政策性文件，一般涉及多个职能部门，单靠文件起草单位无法解决意见分歧和利益冲突。办文工作人员要善于抓住矛盾的交织点，把握利益的冲突点，通过开展论证调研，在领导签发前协调好方方面面的关系。
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（二）公文审核论证调研中，既要确保意见和建议的真实性，又要保证全面性。公文审核论证调研时间紧、任务重、要求高，一定要注重工作效率，善于引导调研对象聚焦文件代拟稿中的重点、难点、疑点问题来思考和提出解决问题的方法，既引导大家畅所欲言地提出意见和建议，又引导大家不重复相同的意见，避免座谈讨论泛泛无所得，确保真正得到有助于完善政策措施的意见和建议，切实发挥调研对决策预案的论证作用。“精诚所至，金石为开。”办文工作人员要以真诚的态度开展论证调研，善于引导调研对象进行深入、细致的思考，鼓励他们讲真话、说实话，少讲客套话。对于群众提出的意见和建议，不管是肯定的还是否定的、正确的还是不正确的、成熟的还是不成熟的，都要认真倾听，并耐心向他们宣传党的有关政策措施。“兼听则明，偏信则暗。”在听取意见建议时，要特别注意倾听各种不同的意见、不同的声音，确保意见建议的全面性，不能把调研变成为已拟定的决策方案找根据、找理由的“注释性研究”，也不能听到某一方面的反映就不加分析地认为是群众的普遍要求。有些现场调研、座谈会，调研对象碍于种种顾虑，未能充分发表意见，办文工作人员应留下联系方式，方便其日后提出意见和建议。

1 B% k! F1 }# Z' W/ A（三）吸收公文审核论证调研成果时，既要定位于服务领导决策的从属性，又要充分发挥主观能动性。服务领导决策的从属性，决定了对调研中发现的重大分歧，办文工作人员要明确、具体地列举有关部门不同意见的理据，提出建设性意见上报领导，为更高层次协调做好充分准备，而不能简单对文件作出修改后就呈报领导审批。对专业性较强、制约因素较多、工作比较复杂的决策，要提出几套方案，供领导进行对比和选择。发挥主观能动性，是指要站在全局的高度，从政治、经济、文化、社会、法律等多方面进行综合分析，深入研究文件代拟稿中提出的决策预案的可行性和利弊得失。要从最广大人民群众的根本利益出发，透过现象看本质，揭示事物的发展规律。要学会运用陈云同志提出的“交换、比较、反复”的六字方法，切实提高公文审核论证的质量和水平。
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' _2 G# G1 B) _# ?1 E  o三、开展公文审核论证调研需要抓好四个关键环节

（一）要在调研公文的选择上下功夫。每年各级党委、政府下发的文件很多，如果对每个文件都搞公文审核论证调研是不可能的。事实上，也并不是每个文件都需要搞论证调研。因此，公文审核论证调研必须突出重点、攻破难点、化解疑点，紧紧围绕全党全国工作大局和一个时期的工作中心，集中注意力，选择重大政策性公文开展调研论证。

5 x( ~2 G3 l+ o6 O（二）要在调研力量的组织上下功夫。组织调研力量时，一方面，要坚持党委办文部门的主导性，由党委办文部门牵头拿出调研方案，提出调研方式，确定调研对象，制定调研提纲；另一方面，要善于调动来文单位的积极性，充分肯定他们前期工作的成绩，取得他们的理解和支持，阐明开展论证调研是为了进一步完善决策预案，不要让他们认为是故意刁难。组织调研力量时，既要争取领导的重视支持，又要发挥专家学者等“外脑”、“智囊”的优势。组织调研力量应主要依靠以下三种基本形式：一是由办文工作人员与公文起草单位共同调研。一般由办文工作人员及负责人与公文起草单位起草人员及分管领导联合进行论证调研。二是由办文工作人员单独调研。公文审核论证调研是在来文单位代拟稿的基础上进行的，为克服部门利益的影响和干扰，党委办文部门也可以单独组织调研组。三是与其他部门联合调研。对一些业务性、专业性较强的公文，可邀请相关职能部门共同参与调研。如法规性公文可以请法制部门的同志或法律专家共同调研；涉及人财物、机构编制的，可邀请财政、组织人事部门的同志共同调研。例如，在审核省公安厅起草的《湖南省打黑除恶工作责任制规定》时，省委办公厅根据打黑除恶工作法律性强的特点，协同省委政法委共同组织调研组进行调研。

$ @+ Y2 T$ _* P  y# A" c3 J  X（三）要在调研方法的创新上下功夫。在开展公文审核论证调研中，应坚持与时俱进，根据工作需要，创新调研方法，以求取得最好的成效。既要注意运用好座谈会、走访调查、实地考察和蹲点调查等传统调研方法，又要善于运用统计调查、网络调查等现代调研手段。2006年8～10月，省委在起草省九次党代会报告过程中，通过互联网发布了“迎接党代会，共谋新发展”的献计献策倡议书，点击量达200多万人次，许多重要意见和建议被吸收到了党代会报告中。2007年，省委在讨论审定《关于进一步加强和改进村干部队伍建设的意见》、《关于建立健全村级组织运转保障机制的实施意见》等文件时，先后4次邀请基层党组织负责人列席省委常委扩大会议，征询他们的意见和建议。

（四）要在调查对象的确定上下功夫。为了更好地从典型调研中发现一般规律，调查对象要有一定的广泛性，但调查对象太宽，办文工作人员的时间和精力难以允许，也容易造成信息的重复和人力、物力的浪费。这就要求精选调查对象。接受调查的人员一般应在工作先进、一般、落后三类人群中精选，地域上按湖区、山区、平原区、丘陵区的分类来确定，总的要求是具有代表性。到了调查点后，要改变机关到机关、干部找干部的做法，深入到最基层，到群众中去。例如，就省委办公厅、省政府办公厅印发的《湖南省村务公开和民主管理“难点村”治理工作实施方案（2009-2011年）》进行论证调研时，办文工作人员选择了湘潭县、赫山区、涟源市3个具有代表性的县市区作为调研点；访谈的对象，有普通村民、村干部、乡镇党委书记，也有县级党委和政府的纪检监察、组织、民政等部门有关同志。这些参加座谈会的同志所处岗位不同，知识、阅历、看问题的角度和思想方法不同，发言的侧重点也不同，这样就能够最大限度地集思广益，取长补短，权衡利弊，纠正方案中的缺点和不足，使方案更加切实可行。文/杨泰波