重构新时期人口基础管理框架

人口基础管理，是整个政府人口管理体系的底层构造。本文试图对我国社会管理创新中的人口基础管理转型问题加以分析。
    我国政府人口管理与人口基础管理现状   
    政府人口管理是实施各项行政职能的基础。我国是一个实行中央集权制行政体系历史久远的国家，政府人口管理的制度十分完备。从秦汉魏晋时期的“乡里制”，到唐朝的“乡保制”、宋朝的“都保制”、元朝的“村社制”、明朝的“里甲制”、清朝的“保甲制”，再到民国时期的“户籍制”，历代统治者已经建立了相对规范的人口登记、统计和管理制度，涉及人口出生、死亡、流动、迁移及社会关系等方方面面的内容。
    我国现行的政府人口管理体制，就是在这样的历史传承下形成的。目前的管理以户籍制度为核心，通过区分农村人口和城镇人口两类人口，依托单位制度和属地制度，对人口登记、人口统计、人口监测、社会福利、社会救助及其他涉及居民公共服务的事项进行管理。从中央政府层面看，在国务院的各个组成部门中，直接参与人口管理的部门有13个，其中：发改委承担拟订和协调人口发展政策的职责；公安部负责户籍登记、出入境管理、移民管理；民政部承担社会救助、社会福利、社会优抚职责，并承担婚姻、殡葬、收养等管理；人社部承担劳动就业和社会保险管理、职业培训、劳动权益保护、国民基本风险保障等服务；住建部承担保障城镇低收入家庭住房职责；教育部承担义务教育、普通高中教育、幼儿教育、特殊教育、职业教育、成人教育和扫盲管理职责；卫生部承担公共卫生、疾病防控、医疗保健和预防、减少出生缺陷与先天残疾等服务职责；人口计生委承担人口规划、人口发展战略研究、人口流动和分布监测、计划生育管理服务、生殖健康服务等职责；文化部承担推进公共文化服务职责；外交部承担海外领事工作、海外侨务工作、会同处理移民事务；民委承担民族识别和民族成分管理职责；人民银行承担社会信用体系的建设推动工作；国防部负责兵役管理及预备役动员职责。此外，在国务院直属机构中，统计局负责人口统计和人口普查工作，体育总局负责全民健身计划和国民体质监测等职责；在国务院办事机构中，侨办负责归侨侨眷工作；在国务院直属事业单位中，社保基金理事会负责社会保障基金的管理。
    这些职能大体可以归纳为三类：一是人口基础管理，如人口登记、人口统计、人口规划、人口监测及人口基础信息管理等；二是人口专项管理，如治安管理、选民登记、移民管理、兵役管理、民族管理、特殊人群管理；三是人口公共服务，如教育、就业、社会保障、社会救助、卫生、计划生育等。其中，人口基础管理的运行，是政府履行其他有关人口服务和管理职能的基本前提。新时期的人口管理转型，关键在于人口基础管理的转型。
    人口基础管理转型的基本要求   
    按照社会管理创新的基本宗旨，适应经济社会又好又快发展的需要，新时期人口基础管理的转型应当满足以下要求。
    第一，确立“人口服务”的管理宗旨。我国原有的人口基础管理体制，是在计划经济时代，为加速工业化的原始积累，严格划分城乡户籍人口、有效分隔“土地福利”和“城市福利”而逐步构建起来的，具有鲜明的“人口管控”特点。有效控制管理对象的行为，是任何管理得以实施的必要条件。但是，这种管理必须受到其管理目的的引导、管理道义的约束和管理条件的限制。第二次世界大战后，多数先行国家的行政重心逐渐向社会福利管理转移，它们的人口基础管理，普遍形成了一种以“人口服务”为主的新体制。这种体制并没有放弃人口的管控，只是这种管控的核心目标是人口服务，基本手段是人口服务，表现形式也是人口服务。它将管控寓于服务之中，而不是相反。我国社会转型下的人口管理，显然也面临着类似的调整。
    第二，满足人口自由迁徙的权利。管控型的人口基础管理，服从于计划经济体制的需要，以最大限度地控制人口自由迁徙为目的。改革开放后，大规模的人口跨行政区流动和大量“社会人”的产生，冲击了这个体制的正常运行。随着人口转型期人口迁移规模的进一步扩大，这个体制面临着更大的挑战。其实，国际上多数先行国家都曾经历过限制人口自由迁徙的管理时期，但是在市场经济的销蚀下，最终被新的制度取代了。我国的人口基础管理转型，应大幅度取消原有管理对人口自由迁徙的不合理限制，保障人口发展的均等机会，将以人口户籍地为主的管理方式，改变为以人口现居住地为主的管理方式，着力人口流出地和流入地的信息跟踪，衔接人口流出地和流入地的相关公共服务，在实现基本公共服务均等化的过程中，建立有利于保障和再造均等居民身份的人口管理机制。
    第三，着力公共服务的部门衔接。管控型的人口基础管理，起始于人口登记，延展于人口统计，落实于人口管制，其业务不便于包容更为多样性的人口管理内容。这种管理依赖于行政指令，由自上而下的行政机构运行，既不便于公民自治组织等社会组织的参与，也不便于为其他的公共事业机构开辟管理接口。目前，这种状况已不能适应日益复杂的人口管理需求。服务型的人口基础管理，在职能设计上，必须有利于支撑和衔接涉及人口发展的所有公共服务领域；在管理主体上，必须有利于创造行政组织、公共服务机构、公民自治组织等共同参与的格局，形成多级政府、多个部门、多元组织有效协同的综合治理体系。
    第四，落实行政职能的社区整合。社会政策依托单位制度来落实，社会福利通过单位福利来兑现，人口管控借助单位管控来实现，是原有人口管理体制的一个重要特点，也是造成我国社会管理领域诸多不平等的一个主要原因，又是当前实施社会管理体制改革不得不突破的一个基本着力点。改革开放以来，“单位办社会”的原有机制仍然存在，有些地方甚至形成所谓“工厂政体”，在新的条件下进一步强化了单位制度。新的人口基础管理，必须让“单位人”还原为“社会人”，以居民社区为基本载体，实施属地管理制度，整合政府、社会组织和公共服务机构等各种力量。
    新时期人口基础管理的基本框架   
    按照新时期人口管理转型的基本要求，我国人口基础管理的体系框架应包括以下组成部分。
    第一，实施人口规划。确立人口规划的行政约束力。制定并实施人口发展规划。通过有约束力的人口发展规划，统筹协调劳动就业、社会福利、义务教育、基本医疗、社会救济、计划生育、外籍移民、户籍制度等社会管理长期计划。
    提高人口规划指标的行政调控力。依据人口规划协调公共服务和社会管理政策。人口规划是在特定财政能力下实现特定人口发展水平的纲领性目标，应该成为调节公共服务和社会管理政策的基础性变量。
    实施人口动态监测。运用人口规划，监测政策效果、评价行政效率、考量机构业绩。人口规划提出的特定地区特定时期人口发展的约束性指标，应成为衡量社会管理水平的主要依据。
    第二，整合人口登记。整合人口登记管理。整合人口出生、婚姻、流动迁移、死亡和选举等登记管理职责，形成简约、有效、统一和动态的人口登记制度。
    建立人口基础档案。以公民身份号码为标识，记载人口登记的数据项，以及应纳入城乡居民个人的相关基本国民权利和义务事项，如户籍、教育、兵役、婚姻、医疗、护照、计划生育、就业、纳税、社会救济、社会福利等。该档案以公民个人为单位建立，只登记基础信息，各事项的详细内容由具体负责该事项的职能部门登记建档。
    形成有效的人口信息校核能力。人口的流动性，决定了人口信息校核的必要性。信息校核的技术手段，不能代替实际的人口信息校核管理。有必要在基层建立专业的人口动态信息校核队伍，为各社会管理部门提供统一的信息校核服务。
    建设全员人口信息公共服务平台。运用分布在各部门的人口信息，实现基础信息统一采集、专业信息分部门采集，基础平台统一建设、专业平台分散建设，基础业务统一支撑、专业事务各自完成的格局。减少和防止竞相设置基层工作机构、重复开展基础工作等问题。
    第三，统一信息服务。建立专业的人口信息服务机构。改变目前人口信息服务无专门法律保障、无专门机构支撑、无专项法定职责的状况。通过人口基础信息的采集、整理、校核、存储和共享，形成人口信息服务能力。
    建立以公民身份号码为中心的人口识别机制。构建其与其他法定居民证照编码的对应关系，作为人口基础档案与专项具体档案相互连接、检索、查询的工具。
    建立基于人口基础档案的人口信息服务机制。人口基础管理部门通过基础档案，承担对各类政府行政机构、公共服务事业机构及公民自治组织提供人口基础信息服务的职责；负责人口基础统计工作；形成对居民个人实施公共服务的统一基础工作平台。人口出现跨行政区域的迁徙时，由人口管理部门通过基础档案，负责流（迁）出地和流（迁）入地的相关信息衔接，并协助其落实在迁入地的各项基本权利。
    建立城乡两类社会福利的核算工作平台。在实行城乡统一的人口登记制度后，继续保持区分城市福利和农村土地福利这两类不同福利的能力，并为相关福利机构提供两类不同福利的核算、换算服务。
    第四，实现社区管理。强化社区人口管理能力。社区管理是实施人口管理的基础节点，也是衔接各项政府公共服务的重要枢纽，因此成为构建服务型人口管理体制的关键环节。改革以“户籍管理+单位制度”为基本支撑的现行社会管理体制，探索建立新时期以“人口登记+社区管理”为基本支撑的社会管理体制。
    建立社区人口服务管理站。一般来说，社区站设置在城市的街道办事处和农村的乡（镇）政府。有条件的地方，社区站可以在居民密集区派驻工作人员，开展到户到人的服务管理工作。具体承担人口登记及各类社会福利、社会救济及其他有关公民权利和义务事项的落实。
    实施人口基础信息采集与校核。实现在基层（社区）人口基础信息统一采集；在县（市、区）人口基础信息服务及其相关信息分部门管理。
    衔接政府公共服务项目。政府承担的基本公共服务项目，在县级统一规划、合理配置，整合乡（镇、街道）负责这些服务项目的职能部门，以集中使用公共服务资源，降低运行成本，提高利用效率。这些服务项目与辖区居民的衔接工作，交由社区人口服务管理站负责。
    衔接社区内公益服务项目。由城市居民委员会或农村村民委员会按照自治原则自设的社区服务项目。一方面必须严格与政府承担的基本公共服务项目分开，不能占用公共管理资源；另一方面，要与政府服务项目有机协同，此时，衔接工作可通过社区人口服务管理站进行。
    毋庸讳言，重建人口基础管理框架，需要修改一批有关社会管理的法律和法规，调整一些政府管理职能和机构。在我国经济社会面临深刻转型的今天，由于原有人口管理体制的不适应带来的社会困扰越来越多，人口城乡间、区域间迁徙规模带来的社会压力越来越重，政府公共服务项目急剧增加带来的体制重构需求越来越大，人口基础管理体制的改革已刻不容缓。作者：国家人口计生委课题组 来源：学习时报