发展校车：我们面临的主要问题

学校布局调整后应优先发展校车   
    2001年，国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》指出，“农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学……在有需要又有条件的地方，可举办”。这一文件的颁布，标志着我国农村中小学新一轮布局调整的正式实施。
    布局调整从现实做法来看主要是“撤点并校”，尤其是撤销一些办学规模小、办学质量差的村小和教学点。据统计，从2000—2009年，我国农村（包括县镇）普通小学数从521468所缩减到 263821所，减少了 49.4%；2000—2007年，教学点减少了50.9%。也就是说，在 10年时间内，我国农村普通小学数减少了近一半，其中县镇以下的村小和教学点是主要的撤并对象。
    农村中小学布局调整，虽然在一定程度上优化了教育资源配置，但同时增加了儿童上学的距离，甚至引发了新的辍学现象。有研究指出，“有些学生往返要步行十几里甚至二三十里。有些地方虽然家校直线距离并不远，但是学生到学校要爬崎岖的山路、趟过深长的塬沟，既费时又危险。有些地方交通虽然便利，学生能够乘坐交通工具走读上学，但是很多乘用车都是农用车，即使是客车，不少也没有达到安全要求。安全问题成为家长和学生的一块心病。”在这种情况下，中央和省级政府共同组织实施了“农村寄宿制学校建设工程”。
    为了避免因布局调整引发的新矛盾，2010年，教育部颁布的《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》中对农村中小学布局调整作了专项说明，要求“地方各级教育行政部门在调整中小学布局时，要统筹考虑城乡经济社会发展状况、未来人口变动状况和人民群众的现实需要……对条件尚不成熟的农村地区，要暂缓实施布局调整，自然环境不利的地区小学低年级原则上暂不撤并……对已经完成布局调整的学校，要改善办学条件特别是寄宿条件，保障学生的学习生活”。可以说，寄宿制学校建设在解决学生“上学远”的问题上取得了很大的成效，可惜的是，各级政府往往将寄宿制学校建设作为解决学生“上学远”问题的唯一出路，忽视了儿童，尤其是低龄儿童的特殊性。在此，我们必须明确，寄宿制学校建设只是解决某些学生“上学远”问题的办法之一，不应当成为解决儿童“上学远”问题的唯一出路。按照国际惯例，解决学生上学远的问题有两个途径，一是发展校车，二是寄宿制。相比而言，一般都会优先发展校车，因为成本相对低，也比较灵活。
    我国校车的运营概况及其存在的问题   
    校车问题自1990年代在我国初露端倪。例如由北京市六个区的教委及市教委校办产业管理中心下属的学生用品服务中心联合出资，共同成立的北京市唯一一家全民所有制股份制企业——阳光彩虹教育服务有限责任公司，该公司在2005年时共为3所学校提供113部校车，运营路线81条，校车司机及乘务教师 171人，服务学生1516人，平均车程20公里/天天人。上海市截至2008年6月共有476所学校使用校车1726辆，其中，269所学校自有校车，207所学校租用校车；自有校车547辆，租用校车1179辆。然而，随着我国《机动车运行安全技术条件》（2007）和《专用小学生校车安全技术条件》（2010）的颁布，上述实行客运运输的车辆从法律意义上来说都是违法车辆，大部分客运公司已经完全停止了服务。
    从我国校车运营和发展的历史来看，由于发展起步晚，相关法律法规不完善，致使校车在运营过程中出现事故多发、运营混乱等问题。据笔者收集，仅仅从2010年10月―2011年9月1年间公开报道的严重的校车事故就有22起，造成至少41名学生死亡、超过130名学生不同程度受伤。
    分析这些事故的原因大致有以下几种。
    1.车体本身不达标导致校车事故多发。目前学校校车大致分为四种形式：学校自备车、学校租用客运公司的车、家长自行组合的车、私人或社会车辆和校办企业联合社会企业一起运营的车。绝大多数公立学校的校车主要是后三种方式，而大多数农民子弟的学校则采用社会运营的车辆。但无论是私立还是公立学校，基本是利用普通的客车承载儿童，甚至在一些农村地区，农用三轮车、拖拉机和报废车辆等成为营运学生上下学的主要交通工具。随着2010年《专用小学生校车安全技术条件》的正式实施，全国符合标准的校车更是寥寥无几，即使像天津这样的省市，也没有一辆符合标准的校车，更何况全国其他各地，尤其是农村地区。在我国，每天有数百万的学生乘坐存在安全隐患的校车上下学，因车体不达标而引发的校车事故便比比皆是。
    2.普遍超载导致事故严重。目前正在运营的校车，不仅符合标准的微乎其微，而且数量严重不足，尤其在大部分农村地区，超载现象无处不在。以陕西省铜川市红土镇为例，全镇只有一所中学，学生们大都在学校寄宿，周末回家一般都是搭载校门口的客运小面包车，孩子们只能硬挤着回家，一辆只能乘坐7人的昌河面包拉了17名学生。红土镇的现象在我国是一种十分普遍的现象。“34座的校车挤 118个孩子”、“19个座位的客车搭载76名小学生和学前儿童”等等的报道随处可见，在这种情况下，要保障孩子的安全状况几乎是不可想象的。
    3.司机素质较低导致校车事件频发。目前，由于大部分校车是社会车辆，司机没有校车运营的专门要求，违章驾驶、缺乏责任意识等现象突出。因此发生交通事故的现象在全国频发。
    4.校车运营混乱、监管不力。在校车管理上，教育、公安、交通等部门都有不可推诿的责任。目前实行的是共同管理、共同负责。然而，共同管理、共同负责最大的弊端就是无人管理、无人负责，缺乏责任主体，从而造成管理结构松散，沟通环节繁多，管理效率不高、责任主体不明等问题。
    5.校车立法空白。国内外的实践表明，完善的专业校车市场构成了校车交通安全的最可靠保障。从校车市场发展的教训上来看，为了实现校车市场的良性发展和规范运行，国家必要的干预主要表现在校车基本制度的建立和运行方面。现实中实施校车系统不仅要有质检总局制定的校车标准，更需要教育、交通、公安等诸多部门的相互配合，仅仅依靠某一部门/机构是无法实现的。因此，校车系统的实施，必须从法律层面来管理，为实施校车系统提供保障。目前，我国基本的校车管理法规制度还有待建立。
    校车系统建设是国家社会的民生大事
    1.保障学生生命财产安全。校车不单单是解决学生上下学的交通工具，更是保障学生生命财产安全的重要手段。校车问题之所以引起社会各界的普遍关注，最重要的就是它与每一个人的利益直接相关和它所隐含的安全意义。近年来，交通事故已成为中小学生安全事故意外伤亡当中最主要的“杀手”。因此，我国校车系统的实施，应坚持以学生安全为本的首要原则和基本思路，从公共安全和学生安全的角度出发来构建。
    2.缓解交通拥堵。接送孩子上下学是无数家长首要的、感觉最棘手却又日复一日面对的问题。究其原因，主要是接送孩子上下学因交通拥堵而消耗大量的时间，给工作和生活带来了额外的负担。以北京海淀区为例，全区学生约20万人，接送孩子的机动车最多的海淀区中关村一、三小学门前每天多达1200余辆，是造成区域交通堵塞的最直接原因。校车属于准公共产品的范畴，是城市公共交通的重要组成部分，政府应把校车作为公共事物的部分承担起来，这也是许多国家解决交通拥堵问题的通行做法。
    3.解决农村孩子上学远和上学难的问题。农村学生上学远、上学难的问题长期以来一直是困扰我国教育发展的最大障碍，每年都有大量的儿童因上学距离问题而辍学。寄宿制的实施无法从根本上解决上学难的现实，在一定程度上还会造成新的辍学现象发生。校车系统的建立，不仅能杜绝空壳学校的出现，而且能有效解决学生上学远和上学难的问题，在很大程度上杜绝辍学现象的再发生。
    4.关注民生，构建和谐社会。以安全化为基础，以国际化、公共化、市场化为指导，以科学化、标准化、法制化来构建我国的校车系统，不仅是促进我国经济发展和社会进步，保障校车产业健康发展的重要举措，也能从根本上解决老百姓最担心的学生上下学的问题，减轻了家长和学校的负担，是关注民生，建设和谐社会、强国富民的战略性工程，与每一个人的利益直接相关，是一项系统的民生工程、民德工程。作者：袁桂林 来源：学习时报

在校车安全问题受到社会舆论高度关注之际，11月27日，国务院总理温家宝在第五次全国妇女儿童工作会议上强调，要预防和避免儿童各种意外伤害，特别要加强校园治安、消防安全和校车交通安全工作。要通过中央、地方和社会各界共同努力，使校车成为学生安全的流动校舍，为孩子们建立起安全无忧的绿色通道。
    近年来，基础教育阶段出现的一些新变化对校车产生了强烈需求。一是全国实行农村学校布局调整后，一些学校、教学点撤并，上学远成为一些农村学生面临的突出问题。二是城乡学前教育规模迅速增长，低龄儿童、幼儿自理能力差，入园接送问题日益突出。三是城市学校布局与城市建设发展不匹配，再加上城市义务教育阶段择校现象普遍，很多孩子不能就近入学，上学接送问题也很突出。面对这些情况，在一个“汽车猛于虎”的交通环境里，无论是学生自己骑车或坐公交车、家长骑车或开车接送、家长组织包车接送，还是个别学校开通校车，都存在安全隐患。特别是农用车、货运车、报废车、拼装车接送，小客车超载等现象非常普遍，这些儿童、幼儿每天都会处于危险之中，目前交通事故已经成为中小学生安全事故意外伤亡当中最主要的“杀手”。建立区域内统一的校车制度，让学生们乘坐结实、规范、安全的校车上下学，是最让人放心的选择。然而所需要的巨额财政投入和对安全责任的担心，成为阻碍校车制度建立的两个“拦路虎”。目前，开通校车的多是一些民办中小学和幼儿园，对比之下，凸显政府责任的缺位。
    2011年，教育部决定在浙江湖州市德清县、山东威海市和滨州市无棣县、辽宁本溪市桓仁县、黑龙江鸡西市、陕西西安市阎良区六个地区开展中小学校车运营管理试点工作。但多数地方政府在校车问题上要么是左右为难，要么是顺其自然。温总理的讲话涉及校车的内容并不多，但很全面，明确了校车工作中政府的安全责任、管理责任、财政责任，实际上是对政府主导建立校车制度提出了思路和要求，也代表党中央、国务院，向全国人民表了态。
    建立校车制度是一项长期任务，涉及部门多、范围广、投入大、情况复杂，必须经过深入调查研究，制定阶段性发展规划。目前，应当从长期着眼、近期着手，既要解决校车安全方面存在的突出问题、消除安全隐患，又要避免因噎废食、对中小学生和学前幼儿上下学造成新的不便，为建立统一规范的校车制度做好准备。各地方、各部门应当抓紧做好以下几方面的工作。
    第一，制定法律法规，完善安全标准。温家宝总理透露，国务院已责成有关部门在一个月内制定《校车安全条例》，抓紧完善校车标准，要做好校车设计、生产、改造、配备等工作，并建立相应管理制度。当日，教育部发出紧急通知，要求各地教育部门和中小学幼儿园，立即开展对中小学生和幼儿上下学乘车安全情况的排查。只要各地按要求认真检查，一段时间内校车安全事故将得到明显遏制。然而以往经验告诉我们，建立保证校车安全的长效机制，是解决这一问题的根本措施。制定《校车安全条例》正是出于这一考虑。2010年7月我国颁布实施了《专用小学生校车安全技术条件》国家标准，对专用校车的座椅、安全带、标志和驾驶员等方面都作了明确规定，但校车安全的立法还是空白，不符合安全条件的校车运行得不到有效遏制。正在研究制定的《校车安全条例》，除完善原有的一些规定并上升为法律之外，还有两个重要任务：一是作为道路安全法律法规的补充和延伸，借鉴一些国家的做法，确定校车的道路优先权，比如校车使用公交车道、其他车辆避让校车、校车上下学生时禁止贴近超越，等等。二是对现有校车和租用社会车辆进行规范，建立常规性校车检查制度，使校车安全成为地方政府的“高压线”。
    第二，落实财政责任，提供经费保障。校车是一项公共服务。温总理表示，做好校车工作所需资金由中央和地方财政分担，多方筹集。当前需要各地对校车需求情况进行摸底，考虑学校布局、学校规模、学生家庭住址、校车运行路线、道路通行条件等因素，按照最基本的校车安全规范核算校车配备和运行所需费用。在此基础上，考虑中东西部、城市与农村、幼儿园与中小学、公办学校与民办学校的特点，分地区制定、分步骤实施校车规划，明确各级政府财政责任，建立政府、家庭、学校费用分担机制，鼓励校车捐赠，对经济落后地区、贫困家庭给以较大力度的补贴，鼓励有条件的地方加大对校车的财政支出。
    第三，明确管理体制，落实监管责任。温总理指出，要明确地方政府和各部门责任，严格责任追究制，对发生的恶性事故要依法严肃处理。校车运行的管理、监督是系统工程，需要教育、交通、公安、安监，甚至工商、物价等部门的有效合作。目前，学校提供校车、家长租用社会车辆，或政府提供、政府与企业合作提供校车等多种方式涉及不同的监管主体，各部门对校车的管理呈现分割状态，职责不够明确、责任无法落实。随着政府财政投入的增加和校车规模的增长，必须从中央政府做起，创新治理方式，建立较大区域内社会的校车管理、运营和协调机构，政府要制定监督管理工作规程，加大执法力度，完善问责机制。
    第四，创新运行方式，提高利用效率。教育部曾经通过摸底调研匡算出，全国中小学配齐校车的费用需要大约4500亿元，每年运行维护费用超过 1500亿元，而我国去年教育经费总额不过12000多亿元。即便集中配校车的初始投入可以看做是多年来的欠账，但一下子给各级政府带来的财政压力可想而知。因此必须寻求机制创新。一方面，校车从提供到运行务必因地制宜，无论是完全依赖政府还是走政府与市场相结合、与企业合作的道路，都可以采取政府提供、政府购买服务、政府补贴等多种途径并举的方式。这就需要地方政府解放思想、转变职能，在校车系统建立及管理方式上进行创新。另一方面，鉴于农村与城市、城市内部学生家庭居住密集度不同，在一定区域范围内打破不同学校之间甚至中小学和幼儿园之间的界限，统筹使用一定区域内的校车资源，合理安排运行路线和停靠站点，就能极大提高校车的利用率，降低运行成本。
    总之，办好校车的事情，需要决心，更需要智慧。希望在各级政府和社会各界共同努力之下，经过若干年的奋斗，建立起与我国教育发展要求相适应的、符合国情的校车制度，使校车成为最安全的交通工具。作者：王烽 来源：学习时报

发展校车，不如发展公共交通，交通方便了，校车也没有存在的必要吧