审计局长署名文章:基层审计工作创新的路径选择

党中央、国务院历来对审计工作高度重视。党的十七大报告指出“完善制约和监督机制，重点加强对领导干部特别是主要领导干部……经济责任审计等制度”，十七届二中全会指出“加强政府层级监督，充分发挥监察、审计等专门监督的作用”，十七届四中全会指出“完善党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计，加强对财政资金和重大投资项目审计”。近两年，审计法律法规制度不断完善，中央办公厅、国务院办公厅于2010年12月颁发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，国务院于2010年2月11日正式颁布《中华人民共和国审计法实施条例》，2010年9月1日，审计署公布了修订后的《国家审计准则》。这些政策与制度的出台，对审计工作做出了全面科学的总体部署，规范了审计责任行为，为顺利推动审计工作开展创造了良好的环境。面对难得的战略机遇期和黄金发展期，作为地市一级的新余审计，应在如何开展好新时期审计工作上出思路，谋新篇，下功夫，求实效，走出一条解放思想搞审计、加快转型谋发展的立审之道和兴审之路，以更好地创新审计工作，服务经济发展。当前，应重点推动好“两制两审”即派出制、审理制和政府投资审计、绩效审计。

一、派出制：摸索前进期待“走出一片天”

《中华人民共和国审计法》第10条规定：“审计机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以在其审计管辖范围内设立派出机构。派出机构根据审计机关的授权，依法进行审计工作”。

审计机关为了更全面地履行审计监督职责，扩大审计监督的覆盖面，往往是在本机关难以亲自监督到位的地方或部门、单位设立派出机构。从纵向看，审计署在派出机构设置上已经有了具体的规范，目前共有25个派出审计局和18个驻地方特派员办事处，并通过年度审计项目计划等方式，向派出机构具体授权。而省及省以下审计机关在设立派出机构方面探索不多，实践不够，力度不大，有很大的发展空间；从横向看，一些设区市出于做强区域经济、实现城乡统筹、完善功能分区、壮大整体实力等方面考虑，设立了赋予一级政府职能的管委会、办事处等机构，而这些机构正是地方经济发展的主战场、投资兴业的主阵地，如我市对现有一县一区的行政区划进行合理划分，设立了高新区、孔目江生态新区、仙女湖区等三个区域，全市财政、国税、地税、环保、安监等职能部门也与时俱进，已经在上述三个区域成立了相应的基层机构。作为市级审计机关，要在积极融入鄱阳湖生态经济区、加快建设国家新能源科技城的进程中有位更有为，必须策应全市经济社会发展大局，积极探索审计派出制，及时跟进在高新区、仙女湖区、孔目江生态新区设立派出审计机构，避免随着事易时移而日益出现功能缺位、职能盲区、效能不足的弊端，从而有助于在目前的行政型审计体制的框架内，更好地履行审计监督职责。

二、审理制：三级复核“强化升级版”

《中华人民共和国审计法实施条例》第40条提出由专门机构或者人员对审计组的审计报告及相关审计事项进行审理，第一次将源于审计工作实践的审理制纳入法律范畴，作出明确规定。

作为三级复核制加强升级版的审理制，是对审计业务计划、实施、审理、执行四分离这一基层审计机关的智慧结晶进行提炼升华而成的，其在加强审计质量控制、提高审计工作科学化、专业化和规范化水平的效果更为明显。就审计发展史而言，审理制是审计史上最重要的机制转变，其业务划分、质量划分、责任划分、职责划分等都深得改革风气之先，颇具划时代意义，因此，推行审理制刻不容缓，势在必行。当前，要确立"以审计报告为总揽、以审计方案为依托、以审计证据为基础、以审计质量为保证"的审理思路，建立健全审计项目审理制度，实现由复核向审理的实质性转变,实现审计质量控制的新跨越。

三、政府投资审计：力铸“尚方宝剑”当好“政府管家”

近年来，我市投资审计工作在组建投资审计机构、整合审计资源、提升投资审计成效方面取得了初步进展，但在确立投资审计在审计监督体系中重要地位，促进投资审计机制体制的建立方面仍有不足。

2009年12月市政府出台了《新余市政府投资项目审计监督办法》这一规范性文件，进一步明确了投资审计在审计监督体系中的重要地位，但是目前财政、审计两个审计组并存，两张皮工作的面貌没有得到根本改变，激励机制也没有到位，审计机关在政府建设项目投资审计监督的主导地位没有相应得到确立，从机制上解决全市审计机关全面开展政府投资审计的“龙头地位”这一根本性问题，仍然箭在弦上。

目前新余市审计局成立了固定资产投资审计科和政府工程投资审计中心，万事俱备，只欠东风，精兵强将，整装“远航”，当务之急要积极推进政府投资审计管理机制的建立健全，需要赋予其一定的管理职能，比如研究起草制订投资审计的地方性法律规章制度，全市投资审计计划管理、动态管理、常态管理和分级分类管理，投资审计工程技术行业人才库、社会中介、咨询机构信息库管理，投资审计信息搜集、统计和审计成果利用，投资审计专业技术培训等方面，都大有可为，任重道远。

四、绩效审计：先行先试“大胆往前走”

开展绩效审计是当前经济社会发展的必然要求,是审计事业发展的必然趋势。《审计署2008-2012年审计工作发展规划》提出通过推进政府绩效审计来增强审计在国民经济建设和发展中的“免疫系统”作用，强调“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府机关责任追究制”，到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。这标志着审计工作由财政财务收支审计与绩效审计并重，提升到全面推进绩效审计层次。

当前传统的财务审计观念根深蒂固，绩效审计的理念尚未完全树立，要形成一个积极研究绩效审计、深入探索绩效审计、努力实践绩效审计的大好环境，亟需我们摆脱传统卸束缚，突破重围走新路。因此，在当前大规模开展绩效审计的基础和条件尚不具备的情况下，应有针对性地选择一些重点单位、重点资金、重点项目和重点行业作为试点，整合审计力量进行探索，并不断总结经验，形成一套行之有效的绩效审计方法，比如选择公共财政、政府投资、民生工程等资金投入量大、惠民政策性强、社会关注度高的热点、重点、焦点项目和领域开展绩效审计。在审计实践中，要把绩效审计同财政财务收支审计、专项资金审计、政府投资项目审计和经济责任审计有机结合起来，在其他审计类型和方式审计中增加绩效审计的比重，力戒简单粗放地将绩效审计导入传统审计，使绩效审计跳不出传统审计的圈子，唯有如此，既可以提高审计的广度和深度，提升审计成果的质量，又可以突破传统财务审计方法，培养训练审计人员，以增强审计人员的绩效审计意识，提高绩效审计的工作水平。文/ 夏文成