正确处理党的决策权与人大决定权的关系

  党的决策权和人大决定权的关系，从根本上说，是党的领导和国家权力机关即人民代表大会的关系。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，这是宪法赋予和规定的地位。在中国，离开共产党的领导，中国社会主义现代化事业就无从谈起。人民代表大会制度是中国的根本政治制度，人大各项工作的开展要在党的领导下进行。当然，坚持党的领导也离不开人大职能的发挥，党的主张及其对重大问题和重大事项的决策只能通过人大依照法定程序上升为国家意志。可见，我国的人民代表大会制度和党的领导是相辅相成、相得益彰、辩证统一的。胡锦涛同志在纪念建党90 周年大会上的讲话强调要不断推进中国特色社会主义各方面的制度建设，其中关于民主政治制度建设，他强调指出，“我们要不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，进一步把我国社会主义政治制度的优越性发挥出来，为党和国家兴旺发达、长治久安提供更加完善的制度保障。”社会主义民主政治建设包含着十分广泛的内容，其中，正确认识并处理好党的决策权与人大决定权之间的关系是很重要的一个方面，因此，探索和研究两者之间的关系意义重大。
　　一、党委要明确决策科学化、民主化和合法化对于巩固自身执政地位和国家发展的重大意义

　　早在1946年，当民主人士黄炎培先生提出中国共产党取得全国政权后，怎样才能跳出中国历史上国家政权的兴衰周期律时，毛泽东明确地回答: “我们已经找到了新路，我们能跳出这周期律。这条新路就是民主。只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起负责，才不会人亡政息。”在毛泽东看来，民主执政应是共产党执政的基本方式。可惜的是，后来，我们把民主局限为一种斗争民主，我们的思维还局限在革命思维之中，我们党主要靠运动、尤其是群众运动来增强党的凝聚力和战斗力，靠大规模的思想动员、政治动员来扩大党的影响力，完成党的任务。党的十一届三中全会以来，我国实现了从以阶级斗争为纲到以经济建设为中心、从停滞封闭到改革开放的历史性转变，走上了中国特色社会主义道路。在新的历史时期，我们党在执政方式方面抛弃了过去那种革命思维、唯斗争式民主思维、运动动员式思维，逐渐转向了建设思维、民主思维和法治思维，明确提出了科学执政、民主执政和依法执政。这既是对我们党执政实践的科学总结，也是加强党的执政能力建设的重要目标。胡锦涛同志在纪念建党90周年大会上的讲话进一步强调指出，要坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。

　　改革开放以来，在我们取得了举世瞩目的重大成就的同时，也产生了不少问题。尤其是 20 世纪 90 年代中期以来，经济体制和社会结构转型加快，出现了经济和社会生活多样化的发展趋势。经济和社会生活多样化促进了利益主体的多元化，加速了社会成员的利益分化，中国经济社会结构发生了广泛而深刻的变化，形成了不同利益群体，出现了强势( 富裕) 群体和弱势( 贫困) 群体之分。来自社会的政治参与不断增强，对发展社会主义民主产生了迫切需求。强势群体通过各种形式的政治参与影响党的决策，甚至由于他们的不当影响，使党政策的制定、实施等环节有时候出现偏差，从而导致了照顾社会中下层民众利益的社会政策力度不够。在基层，强势群体有时候利用关系和行贿等手段来影响公共政策，如影响当地发展规划或建设项目的确定，以从中获取商业利益。而在上层，强势群体对决策过程的影响往往也是获得制度的保障。也就是说，一方面经济基础雄厚的群体通过利用自身的政治权利有效地强化自己的经济利益; 而另外一些经济基础差的群体由于其政治权利未能得到应有的尊重和保障，从而使其经济利益受到损害。当经济基础差的群体的经济利益不断受到损害时，他们也就会要求通过政治参与改变自己的经济地位和经济状况，诉求政治上的利益表达。简单地讲，人们一旦发现党决策和自己的利益密切相关的时候，他们就会主动地去影响这些政治决策。不过，社会经济地位低的公民不可能像社会经济地位高的公民那样有效地利用政治参与的机会，因为弱势群体往往是人微言轻，政治参与的实际效能较低。这就意味着不同群体的人们在政治生活中所能发挥的作用是不均等的，这就会导致政治权利在实现中的不平衡。在这种情况下，党的决策若不能吸纳社会各阶层的利益诉求，不能体现出民主化、科学化，非制度渠道的政治参与方式便会趁虚而入，对现行的政治体制承载能力提出挑战。这就使得如何在各群体之间公平合理地分配政治权利和机会，就会成为一个重要的社会问题。因此，党中央和地方党委一定要高度重视决策的科学化、民主化和合法化，以巩固自身执政地位和保证国家的长治久安。

　　二、党委要深刻理解和高度重视人大决定权的地位和作用，充分信任人民的智慧，充分发挥人大把握重大问题的作用

　　党的十六大报告指出，党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志。人大作为国家权力机关的重要权力之一就是审议并决定重大事项、重大问题的权力，即人大的决定权。由人大审议并决定是党的决策权实现的必要和关键环节，没有这一环节，党对重大事项的决策就不能成为真正的国家意志，就是对党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的曲解或割裂。

　　人大决定权，从实质上说，是人大代表民意集体行使职权。人大决定权行使的基础和前提是公民有序参与人大工作。我国的国体和政体决定了公民有序参与人大工作是公民有序政治参与的基本方式。我国所实行的人民民主专政决定了发展社会主义民主是建设社会主义政治文明的基本要求和重要的制度载体，从而也决定了人民代表大会制度作为国家的根本制度应该是最充分、最广泛的人民民主。为此，我国现行宪法规定人民代表大会由人民选举产生，对人民负责，受人民监督，人民代表大会代表人民集中统一行使国家权力。也就是说，人民代表大会具有权力的至上性和全权性，即使是党的主张，也只有通过人民代表大会才能成为家意志，从而得到全面的贯彻执行。人大的性质和职能决定了它的一切工作都要以人民的根本利益为出发点和落脚点，依法保障人民群众的根本利益是其工作的最高标准，人大工作就是倾听群众呼声、了解民情、反映民意、集中民智。因此，人民代表大会制度是我党对国家事务实施领导的一大特色和优势，在今后相当长的时期，通过发挥现有体制的特点和优势，保持公民参与人大工作的规范和有序，就能避免因公民政治参与另选路径而给未来我国民主建设和社会和谐带来不必要的震荡和消极影响。因此，公民有序参与人大决定权行使的政治参与方式是其它方式不可替代的。公民有序参与人大决定权行使的广度和深度决定了人民群众政治参与的地位和发挥作用的大小程度，从而决定了人民意志和社会普遍利益在国家政权系统中的反映和实现程度。公民有序参与人大决定权行使可以使最高政治决策机关最大限度地集中广大民众的智慧。通过公民自觉自主的政治参与，就会对他们所关心的社会问题形成统一的看法，达成共识。这将有利于党确立决策目标、设计和确立决策方案、实施决策并在实施的过程中对不合理的决策进行必要的调整，从而可以减少决策上的失误。也就是说，公民广泛有序参与人大决定权行使，有助于纠正党的决策的失误，实现决策的科学化、民主化，从而扩大党的决策的合法性基础。

　　三、人大应积极开展对党委拟决策议题的调查研究，发挥应有的作用

　　一般来说，党委对重大事项进行决策前，往往会选定一些同当地的重大改革、建设与发展或与人民群众的利益息息相关的拟决策的议题，并通过各种方式对相关的议题进行广泛而深入的调查研究。如果决策前缺乏充分的调研，就很难真正了解民情、民意，也难以集中民智，凝聚人心，统一思想，达成共识。这往往会造成很多决策严重脱离实际，缺乏现实基础与可行性，当决策实施后往往会造成民众积怨很深，进而引发利益分化，形成不同的利益共同体。当某一社会群体的成员普遍认为自己受到的待遇不公正，且又无法通过符合社会共同行为规范的方式获得及时纠正时，其成员就会通过选择正式的或非正式的组织，运用各种措施和手段以实现自己的利益。不许大规模组织，就搞小团伙; 不许明的，就来暗的，压是压不住的。在特殊情形下，一些“非正式”组织甚至会通过破坏秩序的方法进行自我补偿。这种情况已具有非公开结社的倾向，会给社会稳定带来巨大挑战，从而影响经济社会的健康发展。由此可见，广泛而深入的调查研究是科学决策的基础和前提，而科学决策则是社会稳定和谐的必然要求。

　　明确了调查研究对于科学决策的重要性和必要性，接下来就是调查研究的组织实施问题。一般来说，决策是由党委实施，因此，决策前的调查研究也往往是由党委和政府的一些部门如政策研究室、调查队等来组织实施。多年来的实践证明，这种做法是合理有效的，也是必不可少的。但是，调查研究毕竟是一项需要深入实际、广泛接触群众和了解民意的活动，调查研究效果的好坏在很大程度上取决于广大群众对调查研究的认可、参与和积极配合程度。人民代表大会是由人民群众自己选举的能充分代表民意的组织机构，人大代表本身就来自广大民众，生活在人民中间，与广大民众有着天然的密切的联系，如果能充分发挥人民代表大会的作用，让人民代表来积极参与组织和实施党委拟决策议题的调查研究，调研结果就一定能更好的反映民情、民意，调研的效果就一定更好、更明显，党委的决策也一定更科学、更合理。因此，为了能充分保证党委决策的科学性与合理性，一方面党委要充分重视发挥人大代表就生活在人民群众当中的优势，让其积极参与决策前的各种调查研究，另一方面，人民代表大会更要积极主动争取，开展广泛而深入的调查研究，为党委决策献计献策，这是人民代表大会的职责。

　　人大在对党委拟决策的议题进行调研时，要充分发挥人大代表生活在群众当中的优 势，切实深入实际，深入基层一线，充分了解民情、民意，善于发现问题，通过深入分析寻找解决问题的办法，提出合理、可行、有分量的建议，形成有重要参考价值的调研报告，为党委的决策提供基本依据，为决定重大问题提供比较方案。这样，政府根据党委的建议所起草的议案提交人大审议时，就比较顺畅了。这样的运行方式，既反映了民意，履行了法定程序，又解决了人民群众关心的突出问题，密切了干群关系，并可以化解非常态( 无序) 政治参与及其有可能造成的各种不良后果。

　　四、要完善财政预算审批制度，进一步理顺党委与人大的关系

　　财政预算方案必须经过人大审议和通过，这是相关法律规定的，谁也不能改变。财政预算方案从财政部门制定草案到人代会通过，整个程序基本是这样的：财政部门制定预 算方案( 草案)——政府常务会议研究——党委常委会讨论决定——政府提请人代会审议——人代会通过。这完全符合人大工作程序，没什么问题。但是，程序虽然没有问题，人大代表往往会有意见。这是因为在实际工作中，往往存在一些不尽如人意的现象。一是党委决定一切，党委定下来的事，党员代表、党委委员不敢发表不同看法，怕承担不与党委保持一致的责任。因此，造成人大代表有意见不敢在会上提，只有在会后发牢骚，谈看法，觉得“体制不顺”。二是当人大代表发现政府所提请财政预算方案有需要修改的地方，人大便向政府提出，可政府常常以经党委常委会研究决定为由拒不改正。如此一来，党委的决策权与人大的决定权之间关系就难以理顺。

　　近年来，一些地方人大财政预算审批制度有了一定的改进。改进后的做法为：政府常务会议研究以后，先由人大常委会主任会议或常委会会议初审，后交由党委常委会讨论决定，再由政府提请人大审议决定。在党委的决策权与人大的决定权并存的情况下，如何既代表广大人民的利益又坚持党的领导呢? 上述做法看来是一种比较妥当的方式。如果政府能够吸收主任会议或常委会会议的初审意见，那么提交党委常委会决定的方案就更加完善，而后由政府提请人大审议的财政预算方案所要修改的幅度就小、所要修改的地方就少，由此而造成三者之间的矛盾也就少了。而且，增加此程序并不违法，党委、政府都能接受。

　　从长远来看，财政预算审批制度的完善任重而道远，需要各方面长期不懈努力。就当前而言，应做好两方面的工作。一是要建立专门的人大预算工作机构，协助人大行使预算审批权。预算的审批是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作，对相关人员的业务素质有很高的要求。总体而言，我国人大系统还缺乏这方面的专门人才，尚不能满足工作需要。此外，各级人大在繁忙而短暂的会期中有很多工作要完成，如果没有专门机构的辅助，人大的预算审批只能流于形式。因此，要成立人大预算工作机构，选配具有财经专业知识的人员进入，协助人大行使预算审批权。二是要建立和完善财政预算初审制度。对预算进行充分的初审可以在一定程度上弥补人代会时间短而带来审议不充分的问题。为了加强对政府预算的审查力度，各级人大在对预算草案进行初审时，可以将政府提交的预算草案先交给公众讨论，集中意见后形成修改意见，在人代会期间提交全体代表参考。这样做可以促使政府增强预算的透明度和公众的参与度，从而推进公共预算的民主化进程。(《科学社会主义》苗光新 )