浅析建设工程招投标领域存在的问题及对策

浅析建设工程招投标领域存在的问题及对策
    开展治理商业贿赂专项工作，是党中央、国务院为推进新形势下反腐倡廉工作，推动经济社会健康发展的重大决策。工程建设领域是全国治理商业贿赂工作的六项重点之一，建设系统商业贿赂的过程，就是非法获取工程建设利益优势转换的过程，越是有工程建设利益优势的地方，就越是商业贿赂可能乘虚而入的地方。带着这个问题，我们对清远市建设工程招投标领域的运作情况进行了调研。


    建设工程发包，从业主指定议标邀请招标到现在的公开招标，可以说已经有了很大的进步。据统计，自2004年1月至2006年12月30日，全市应招标投标建设281项，中标造价50.29亿元。公开招标制度设计的初衷，是引入市场公开竞争机制，规范建筑市场交易行为，促进资源优化配置，保证建设工程的工期和质量，降低工程造价，提高资金利用效益和质量，维护国家利益和社会公共利益，特别是防止暗箱操作，加强权力制约，预防权钱交易等腐败行为，建立“公开信息，公平交易，公正服务”的工程建设服务平台，确保了工程交易活动的有序、集中、公开、透明，所以《招标投标法》一度被赞誉为“阳光法案”。但正所谓“上有政策、下有对策”，“道高一尺、魔高一丈“，在巨大的利益驱动下，各种规避、破坏公开招标的行为和问题时有发生，已经严重影响了招投标的严肃性和公信力。


一、 主要问题


    当前由于工程建设管理体制改革相对滞后，建筑市场供求严重失衡以及有关招标投标制度尚不完善等原因，招标投标活动仍存在许多突出问题。对于存在问题，可以从招投标的主要参与者建设单位（业主、招标方）、施工单位（承包商、投标人）、招投标代理单位和招投标主管、监管单位这四个方面来简略概括：


（一）在建设单位方面，主要是规避招标的问题。采取的手段多种多样，一是肢解工程，化整为零。如，将依法必须招标的工程项目分解为若干小项目或分阶段实施，使之达不到法定的招标工程规模标准；或只对项目的部分工程如主体工程进行招标，附属工程则直接发包。二是排斥竞争，以邀代招。想方设法找借口搞邀请招标，或降低招标公告的广知性，缩小投标参与人范围以达到既排斥潜在投标人，又利于内定队伍中标的目的。三是表明倾向，度身招标。个别领导干部利用职权和职务，介绍工程施工单位，背后指挥、操纵招投标机构操作，让某某单位“必须中标”，工作人员只得暗箱操作，采取加设参加设标或加分特定条件、故意向其泄露标底等办法，使“钦点”单位如愿以偿。四是“梳妆打扮、集体决策”。如以时间紧迫为借口，将工程定义为“献礼工程”、“形象工程”、抢险工程、安保工程等指令性项目，以行政会议、党内会议或联席会议的形式确定施工单位，以集体决策为幌子规避招标。五是李代桃僵，“借壳上市”。因为外资企业、私营企业工程项目没有纳入必须公开招投标的范围，有的建设单位以假合同、假合作、假合股等形式，由外资（私营）企业出面办理规划、报建等手续，当工程建设好后再以某种形式“买”过来，从而躲避工程招投标。


（二）在施工单位方面，主要是不正当竞争的问题。主要采用以下手段：一是弄虚作假。如挂靠高资质企业，伪造企业发展状况、经营业绩、经历等，骗取中标。二是收买贿赂。包括收买建设单位领导和工程负责人、参与评标的专家评委、招投标代理单位及中介机构工作人员等，合谋中标。三是围标、陪标、串标。投标人相互串通，组成临时联盟，一家投标，几家陪标，事后再进行利益分配。如2006年6月市纪委查处的北江河沙开采权中标案，就是以梁伟坚等6人合伙投标，并提供虚假资质，伪造印章，图谋串标。四是分包、转包谋利。有的企业中标后即将工程分包、转包，从中收管理费或赚取差价，以至一级企业中标而实际施工可能连三级企业都没有。如2006年公开招标的某学校教学楼工程，中标单位是一级企业，几经转包，实际施工者仅是一名包工头，以个人名义与前一手转包的企业签订了一个简单的协议，该工程现因工程质量差，安全设施不完善而被有关部门查处，并给予通报批评。五是阴阳合同。先以低报价中标，然后想方设法（如行贿等）工程建设中要建设单位追加预算。


（三）在招投标代理单位方面，主要是“中介不中”的问题。一些招投标代理单位恶性竞争、唯利是图，或唯建设单位领导意见是从，或与投标单位串通一气；有的人为设计市场准入门槛，本地的交易市场只对本地企业开放，外地企业进入相当困难，造成市场分割，不利于公开、公平竞争。还有种种不规范的收费行为，不仅加重了企业的负担，还为减免或少缴费用提供了便利条件，存在严重的营私舞弊行为，容易滋生行业腐败。


（四）在招投标主管、监管单位方面，主要是管理监督乏力的问题。招标工作业务量大、专业性强，负有主管、监督责任的行政部门人手少、力量不足，存在失职和缺位的问题。招标投标过程中，为方便建设单位和承包商，交易中心、造价站、招标办等实行“一条龙”集中办公，表面上是简化了手续，实际上一些重大项目事先都要分别上门申办手续，这也为个别领导和机关工作人员违规干预和插手建设工程招标投标、从中谋取私利创造了时机。


二、原因分析


    造成上述问题的原因有很多方面，归结起来体现在三个方面的反差：


（一）高利润回报与低违规成本的反差。工程项目承包利润比较高，施工企业不惜采取回扣、行贿等非法手段进行“攻关”，从而多揽工程。虽然《中华人民共和国招标投标法》中对大多数招投标违法行为都规定了“中标无效”的处罚，应该说还是比较严厉的，但由于地方保护主义或是部门利益的左右，目前对招投标违法行为的处罚相对很轻，多数只是罚款了事。


（二）招投标业务高速发展与制度建设相对滞后的反差。有形建筑市场的法制建设还不完善，与公开招标配套的各种相关措施还不规范，存在不少漏洞和难以操作的地方。


（三）高隐蔽交易与低水平监管的反差。场内结果是场外交易的体现，而有形市场中的违纪违法行为交易隐蔽，往往是在有形市场外一对一地进行，很难被抓住把柄，就算在招投标过程中有一些异常行为，也可以凭目前法律法规的漏洞轻易搪塞过去。相比之下，目前政府监督机构的执法水平不高，部门间协调配合薄弱，许多环节管理不严、纪律松驰、漏洞多。从近年查处的一些案件来看，发现招投标违法违规案件主要靠因“分赃不匀”引起的“内讧”告发。


三、对策建议


    当前，招投标和交易中心的工作已经成为社会关注的焦点，要求我们统一思想，高度重视这些问题，履行好职能，努力把依法执政、依法行政的决策和理念落实到规范招投标活动中去。因此，进一步健全制度、完善机制、强化监督、规范行为，具体要着力在以下几个方面下功夫：


（一）以增强招投标办法的科学性、合理性和公开性为方向，健全完善公平、公正的竞争择优机制。工程招投标监督管理要依法行政，法制建设是基础。为规范建筑市场交易行为，提高建设工程质量和投资效益，保护招标投标的合法权益，要认真贯彻落实《广东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉的办法》和《清远市工程建设项目招标投标若干规定》，进一步修订《清远市房屋建设和市政基础设施工程项目施工公开招标正式投标人确定办法》和《清远市房屋建筑和市政基础设施工程项目施工公平招标评标暂行办法》，完善招标公告、资格审查、筛选、评标办法、专家选择、合同签订、执行监督等各个环节的制度规定，采取有效措施，规范资格预审，探讨如何设立科学合理的评标措施体系，建立评标专家的准入清出制度，提高专家素质和水平，推行、完善公示制度，以公示促透明，真正建成一个高效、权威的统一招投标平台。


（二）以加大投标企业与中介机构违规成本为重点，健全完善招投标惩处激励机制。建立招投标信用档案和公示制度。对全市范围内的建设工程招投标活动进行信用记录并对不良行为予以公示。加大投标企业和中介机构的违法成本，除了中标无效、罚款等经济制裁外，还要采取降低资质、限制参与招投标等措施，让其得不偿失，感到预期风险大于预期效益。要加强市场的清出力度，对发生严重商业贿赂行为的企业，要严肃处理，依法该停止投标资格的要坚决停牌，依法该暂扣、吊销资质证书的，要按照程序提请发证机关进行处罚。要全面实行建设工程分包备案制度，打击招标投标弄虚作假、围标串标、工程转包和违法分包等违法行为，使工程建设交易中可能发生的商业贿赂行为得到有效遏制。


（三）以整合机构力量为抓手，健全完善招投标监管机制。我市的建设工程招投标日常管理以建设、行政服务中心等部门为主，建设工程招投标行政监督的基本状况是自己监督自己，行业、地方保护和多头管理、重复管理比较普遍，缺乏统一指导协调的综合部门。建议市政府建立机构，加强领导；各部门明确分工，各司其职；监管中完善程序，提前介入；执法中加强协作，相互配合。


（四）以诚信为评判，积极推进信用体系建设。建立建设领域信用体系，是整顿和规范市场秩序的治本之策，也是保证建筑业改革和发展的重要举措。采取“政府启动、市场运作、权威发布、信息共享”，突出工作重点，分阶段实施，实现“四个统一”：统一的信用信息平台，统一的信用评价标准、统一的信用法规体系、统一的信用奖惩机制。当前，一是要进一步利用已有信用信息系统，在现有的信用档案系统的基础上，解决地区间企业信用信息数据的兼容共享问题，并逐步实现区域及至全国联网；二是制定《建筑市场责任主体行为使用标准》，尽快发布，尤其针对当前建筑市场中存在招投标过程不规范、拖欠工程款和黑白合同等突出问题，制定信用标准，明确哪些属于失信行为；三是构建失信惩戒机制，充分调动和发挥各方信用体系建设中的作用，对企业的市场行为进行信用评价，将招投标当事人在招投标和合同履行阶段的各种失信行为和违法违规行为记录在案，并向社会公开并接受查询，将其信用状况与其投标工作挂钩，引导信用好的企业多中标，使得不守信用的企业得到制裁。


（五）以加大组织处理和纪律处分力度为后盾，健全完善领导干部责任追究机制。当前，要不断研究和探索符合社会主义市场经济要求的招标投标监督形式，建立起对招投标的全过程监督。建好集中统一的招投标平台，完善有形市场，领导是关键。各级纪检、监察机关要切实履行职责，加强对建设单位、主管单位和监管部门及领导遵守执行招投标法规情况的监督检查，严肃查处违纪违法行为。


（六）加强队伍建设，努力提高自身素质和依法监管能力。为加强队伍建设，要逐步制定招标办的建设标准，从法规建设、执法情况、项目监管、信息化建设等方面，指导与考核各地招标办的工作；各招标办要加强自身建设，完善各项内部管理制度和监督制约机制，建立执法责任制和责任追究制，严格内部人员管理和考核，加强廉政建设，切实提高依法行政水平；抓好法律、法规和招标投标相关业务知识的培训，加强业务研讨和交流，提高监督机构人员的综合素质，建立一支依法行政、文明高效的队伍，在社会上树立良好形象。


                                  （作者单位：清远市建设局曾志胜）