基于公众参与兴起背景下的群众路线

内容提要：本文认为，群众路线与公众参与在推进民主政治的实践中是互融互补的。公众参与的兴起，给党的群众路线带来诸多影响，如促使党提高利益整合能力，促使群众路线走向深入，促使群众参与热情提振。群众路线应通过缩小行动与思想的差距、创新党的群众路线制度、着力提高利益整合能力、借鉴公众参与成功经验等途径加以应对。



关键词：群众路线  公众参与  民主政治 作者： 黄信良



推进民主政治建设历来是我国社会主义建设和改革的政治目标，党的十六大明确提出要“建设社会主义政治文明”，十七大报告第六部分以“坚定不移发展社会主义民主政治”为主题，首次提出了“人民民主是社会主义的生命”的经典论断，突出强调“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”。而我党三大法宝之一的群众路线，既体现了民主内容—— “一切为了群众，一切依靠群众”，又体现了民主的办法——“从群众中来，到群众中去”，因而成了我国推进民主政治建设的重要抓手。公众参与的理论和实践进入我国后，也很快成为我党民主政治建设的“利器”，“扩大公民有序的政治参与”、“建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度”、“增强决策透明度和公众参与度”等表述不断出现在党内文件中。群众路线、公众参与虽然在内容、途径、组织上有不少差异，但二者在民主政治建设范畴内，是互融互补的，目标都指向我国的民主政治建设。



为下文的便利，对“群众”与“公众”两个概念稍作说明。群众主要指两类人：一是指未加入党团的人，与之相对应的概念是“党员”；二是指党员中的普通党员，与之相对应的概念是“党员领导干部”。公众是除自己与自己有相当关系或一定交往的人（或团体）外的人群，具有排他性。两者在概念所指上绝大部分是重合的，只是侧重点有别。



一、群众路线与民主政治的关系



（一）群众路线的含义。所谓群众路线，是我党密切联系群众以实现正确领导的路线，其内涵一般表述为“一切为了群众，一切依靠群众；从群众中来，到群众中去”。前两句规定了党的工作的出发点、落脚点，构成了群众路线的核心原则，是群众路线的精髓。后两句是对两个“一切”原则的具体化，带有明显的方法特征，构成了群众路线的方法论。因此，群众路线是由群众路线的核心原则和群众路线的方法论两大部分构成的。群众路线是我们党领导人民夺取新民主主义革命胜利，建立人民民主专政政权，顺利实现社会主义过渡的三大法宝之一。进入社会主义建设和改革时期后，群众路线对推进我们的事业仍然发挥了巨大的、无可替代的作用，而邓小平理论的“三个有利于”、“三个代表”重要思想代表人民群众根本利益、科学发展观中的以人为本，则使群众路线的内涵不断丰富和深化。



（二）群众路线充分体现了民主政治思想。我党致力于建立和建设的社会主义国家，是人民民主专政的国家，人民当家作主，让广大人民群众享有各项完整的公民权利，享有真正管理国家事务的权利，是社会主义国家的题中应有之义。而群众路线，无论其原则还是其方法论，都体现了民主政治思想。首先党的群众路线是我国民主制度构建的基础。我国宪法规定，“中华人民共和国的一切权利属于人民”。《选举法》规定，县、乡两级国家权力机关中的代表由选民直接选举产生，县以上的国家权力机关中的代表则由选民间接选举产生；人民通过自己选出的代表组成国家权力机关，行使国家权力；国家的行政、审判和检察机关都由它产生，对它负责，受它监督。相关法律制度还规定，凡涉及到政治、经济、文化等方面的重大问题，都必须由同级人民代表大会或常委会会议来决定，在作出决定前，都要组织人大代表进行调查、论证，广泛听取人民群众的意见和建议。其次，群众路线的基本目标和依靠力量等价值取向上与民主政治具有相近性。即都是以实现人民的根本利益为政治目标，都主张依靠人民自身的力量来推动社会实践。再次，党的群众路线的基本原则、工作方法在很大程度上等同于民主政治的制度和方法。如“从群众中来，到群众中去”的工作方法与民主政治的代议制度、政治参与制度、少数服从多数原则的基本精神是一致的。



二、公众参与的兴起及其对我国民主政治的推动



（一）公众参与的兴起。公众参与是指公民通过一定的渠道对公共事务表达意见，并且对公共事务的决策和治理产生影响的行为。参与的主体是公民，参与的范围是公共事务，这种参与是与政府和有关部门的互动过程，并且产生了一定的社会影响。公众参与作为一种现代新兴的民主形式，作为代议民主的一种重要的补充，普遍存在于西方现代民主国家之中。我国的公众参与出现在改革开放特别是市场经济确立和发展之后。根据蔡定剑教授的研究成果，公众参与在我国目前主要体现在立法领域、行政决策和政府管理领域，以及基层治理方面。在立法领域，立法听证和立法游说较为活跃，立法听证为我国立法法所确立，但尚未成为普遍制度，只是在有限的方面进行听证。立法游说初露端倪，如法学家、律师和民间人士起草法律草案，利益集团游说立法的情况越来越明显。在行政决策和政府领域治理和基层治理方面，公众参与主要在环境保护、城市管理和规划、公共卫生政策和管理、公共事业管理和地方政府重大项目决定等方面。在基层治理方面，公众参与主要是农村村民的自治管理和社区治理。总体而言，公众参与产生了一些积极的作用与效果。



（二）公众参与的政治学分析。“公众参与”究其实质而言，是属于政治学范畴的一个概念。现代社会都普遍构建了公共权力运作的“代议机制”，社会公众把自己的部分权力让渡给通过选举产生的政治精英或代表，由他们代替自己行使自己的权利。随着公民意识的觉醒与增强，越来越多的公民逐渐认识到，这种代议民主往往不能恰当地表达他们的权利诉求，同时他们又有能力影响关乎他们生活质量的公共政策的制定与执行过程，于是公众参与式民主便首先在西方民主国家中兴起。但这种公众参与式民主不是要替代、否决原有代议制民主，只是弥补了代议制民主的缺陷，起到改善公权机关与公众的关系、提高行政决策科学性和可行性的作用。它通过强调公众的参与，尤其是参与同自身日常生活密切相关的公共生活的决策来提高决策的质量与公众的可接受性。公众有序有效的参与，加上原有的代议制决策系统，可使公共事务决策更合乎民意，更加民主，更加科学合理。



三、两者在我国民主实践中的异同



（一）相同点



1、都遵循民主集中制原则。民主集中制既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的具体运用。各级党组织、各级政府在重大事项或者与群众生活密切相关的事项决策时，一般要分两步走：首先是广开渠道，最大限度地听取群众的利益诉求；其次，对群众的诉求进行梳理分析，尽可能地吸纳群众的不同意见，作出符合最大多数群众利益的决策。公众参与也遵循民主集中制的原则，当公共部门（主要是政府部门）在某些重大事项决策时，各利益相关群体或同时、或先后提出自己的诉求，决策部门先是广泛听取意见，再权衡各方利益作出决策。



2、都要求双向或多向互动。作为方法论的群众路线，要求决策从群众中来，多听取群众意见，但这并不意味着群众意见都要体现到决策中，或者群众提怎样的意见我就作怎样的决策。基于群众路线的决策，决策部门在听取、吸纳群众意见的同时，也应该通过解释、说明等方式让群众修正自己原有的想法，这就要求决策者与群众之间互动；同时，群众的各种诉求是以公开的形式提出来的，一方的提议，也许会引起另一方的不理解、不支持，甚至反对，于是便有了几方利益群体的协商，这使决策过程充满着群众与群众之间的多向互动。公众参与决策，各方诉求也要经过多番碰撞与交锋，当中各方的互动显而易见。因而，可以这样说，决策中互动越多、越充分，“群众路线”或“公众参与”的质量越高。



3、都体现对人的尊重。人民群众是历史的创造者，是社会物质财富和精神财富的创造者，是社会变革的决定性力量。这是马克思历史唯物主义的基本原理。群众路线是毛泽东等几代中共领导人将马克思主义的普遍原理同中国实际相结合的产物。“一切依靠群众”，是坚信人民群众的力量和智慧，充分体现了对人民群众、对人的尊重；“一切为了群众”，让群众充分享受自己的创造，这依然体现对群众、对人的尊重。公众参与，让社会各种利益群体参与到公共政策的决策过程，目的是让社会各群体都能公平地享受到公共产品的供给，同时，让公众参与决策，也是对公民相关权利的保障，是对公众智慧的信任。



（二）不同点



1、对群众重视程度差异较大。群众路线对群众在决策过程中的作用更加重视，决策前决策者思想中就存在着一个群众观点，即何时决策、怎样决策等问题。要先问问群众，搜集群众的智慧，把群众对决策愿不愿意、高不高兴、满不满意等作为衡量决策成败的首要条件。毛泽东作为群众路线的重要创始人之一，不但自己善于向群众学习，而且还告诚全党同志，在群众面前要“甘当小学生”，“群众是真正的英雄，而我们自己则往往是幼稚可笑的”，“群众有伟大的创造力，中国人民中间有成千上万‘诸葛亮’”，“我们应该走到群众中间去，向群众学习”。离开了群众就决不成策，即使决成策，也毫无意义。而公众参与决策的模式，在公众之外有一个独立的决策系统存在，决策过程中，公众的意见也构成决策的参考，但比较起来，决策部门更能影响最终的决策，公众意见被重视的程度不及群众路线中的群众意见。



2、参与决策过程的方向相反。假设决策是在一个大房子里进行的，决策者在里面，公众在外面。群众路线的决策模式，强调决策者必须走出室外，主动深入到民众中去，以谦虚的姿态，向群众问计，听取民意。因而群众参与决策过程的方向是由决策者走向群众、由“室内”走向“室外”。而公众参与决策模式则好比公众推开房屋的门，登堂入室，参与室内的决策游戏，室内的决策者显得比较矜持，不会主动为公众进来打开门，更不会轻易走出室外。因而公众参与决策过程的方向是由公众走向决策者、由“室外”走向“室内”。



3、内在涵义丰富程度不一样。群众路线的涵义要比公众参与更为丰富，群众路线除了方法论意义上的决策参与外，还包括“一切为了群众”的核心原则，即，群众是党的一切工作的出发点和落脚点，全党要树立全心全意为人民服务的宗旨，党的一切方针政策都要以符合最广大人民群众利益为最高标准。而公众参与，其涵义主要是公众根据制度的规定，行使自己的权利，参与政治生活。其行为除了参与决策外，还有参与监督、参与选举、参与管理等，都是法律授权的行为。而为群众服务等内容却不属于“公众参与”的题中之义。



4、制度安排的明确程度不同。群众路线与公众参与在我们国家都有制度安排，但两者明确程度不同，“公众参与”的规定比“群众路线”更为明确。群众路线无论在其实践层面还是理论体系中，体现得更多的是工作作风，因而没有切实具体的操作性规定，党内的一些制度中，即使有领导干部联系群众的制度，但不是约束性规定，领导干部是否联系群众、怎样联系群众，主要依赖于领导干部个人的思想觉悟和工作作风。群众路线有时也写进了法律，如《村民委员会组织法》规定，“村民委员会进行工作，应当坚持群众路线，充分发扬民主，认真听取不同意见”，但对群众路线只是作了原则性规定。而公众参与的制度规定相对明确，如《村民委员会组织法》对村民参与选举、决策、管理、监督等权利行为都规定了一系列的程序和步骤，操作性较强。



四、公众参与的兴起对群众路线的影响



1、公众参与的兴起，考量党的利益整合能力。当前我国社会结构已经发生了多方面变化，单就社会成员的身份而言，由改革开放前的“两阶级一阶层”（工人阶级、农民阶级和知识分子阶层）发展变化为10个阶层（社科院陆学艺研究员的观点），不但阶层数量多，而且在利益诉求上，存在着诸多冲突和矛盾，如私营企业主阶层与产业工人阶层，后者要求涨工资，而这会挤压前者的利润空间。现在党委政府决策时，往往要经过民意征求的环节，代表不同利益阶层的群众会参与到决策中来，他们提出不同的利益诉求，要求决策能充分考虑他们的利益，“一切为了群众”的群众观包含了“为了一切群众”的含义，要求决策能公平地兼顾各方利益。党和政府如何整合好各阶层的利益，贯彻落实好群众路线，使决策既不偏袒，也不忽视任何一方，这是对党的执政能力和政府管理社会能力的考量。



2、公众参与的兴起，有效提振群众参与热情。公众参与的兴起，以及媒体、学界、政界对此的关注，使公众逐渐地养成了可以参与、应该参与公共决策的意识，这种意识对提振群众参与群众路线的热情，改善群众路线质量非常有意义。我们知道，由于我国经历了超长时间的封建社会，普通群众中都较明显地存在着小农意识，对公共事务关心不够，这制约着党所执行的群众路线的质量。在公众参与的影响下，群众会提高参与意识，向党员干部、向党委政府表达诉求时，可以少些“羞羞答答”，多些“理直气壮”。就目前而言，一方面群众参与的热情不太高，另一方面，党员领导干部走群众路线的“深度”比以前有退步倾向，因而公众参与的兴起，有望较大幅度地提高群众路线的质量。



3、公众参与的兴起，促使群众路线走向深入。一直以来，我们党和政府都在坚持走群众路线，都建立了党员领导干部联系基层制度、与困难群众结对制度、定期调研制度等，成效也比较明显，但当前的群众路线存在着浅尝辄止的现象，不少人把走群众路线理解成一种官样文章和走过场，往下走了一小步，就以为深入基层了，与下一级干部谈了几句，就以为深入群众了。而公众参与的兴起，则会倒逼群众路线走向深入。首先，公众参与过程中发出的声音比较真实全面，能客观地反映民间多样化的利益诉求；其次，公众发出的声音，多半都是当前面临的突出问题，具有针对性，急需要有关部门予以关注；其三，公众参与一般都要求有反馈，追求参与的功效性。公众参与的这些特性，要求群众路线走向深入，从形式走向实质。



4、公众参与的兴起，要求突出以人为本理念。以人为本理念与群众路线的精神一脉相承，是群众路线的提升和拓展。群众路线语境下的“以人为本”，又隐含着以党的领导干部为“末”。我们在实行群众路线时，一些领导干部每每为群众办了些应该办的事后，就会感觉良好，自以为是群众的“恩人”，以为是“为民做主”了。这与“与人为本”的理念相差甚远。我们党的领导干部之所以有资格、有权力为群众办事，那是因为人民群众赋予了你权力，你不做是失责，做了是应该的，是本份。党员干部是人民的公仆，是为人民服务的，不是替群众做主的。公众参与的兴起，对这种党群、干群关系作了强调。因为公众参与的实践中，公民的民主意识、权利意识就会彰显出来，公众对实现“人民当家作主”、“社会主义民主”会有更多的期待，这无疑要求群众路线更加关注人，按照宪法等法律制度的安排保障和维护好人民群众的权利。



五、坚持与创新群众路线以应对不断扩大的公众参与



1、常抓不懈，缩小行动与思想的差距。群众路线是我党的优良传统，最近几年来党中央多次倡导、强调群众路线。江泽民同志指出：“党同人民群众的关系如何，是关系到党的事业兴衰成败和党的生死存亡的一个根本政治问题”。胡锦涛在十七大报告中指出：“要坚持群众路线，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦”。为扎实推进群众路线，中央及地方各级党委也出台了一些关于群众路线的制度，但考察当前群众路线的实践，与这些要求还存在较大差距。公众参与通过多样化、全面性的利益诉求表达，把原来形式化的群众路线无法获得的信息反映到政府决策和社会管理中来；公众参与还通过行使法定的权利，使群众的民主意识觉醒、各方面的利益得到维护。这些都要求我们党和政府对群众路线常抓不懈，把群众路线走得再实一点、再细一点、再深一点，进而缩小群众路线的实践与思想的差距。



2、解放思想，创新党的群众路线制度。公众参与所依据的制度不仅多，而且刚性强，具有操作性，如听证制度、司法诉讼制度等，而群众路线的制度供给相对短缺，刚性也不足，当前应进一步解放思想，把传统的群众路线与发展社会主义民主政治有机结合起来，从制度上保证群众路线的落实。比如群众路线是由党员干部去落实的，在干部选拔任用制度中应充分体现群众路线，而现行的干部任用制度，总体上讲还带有委派任命色彩，上级任命下级干部，干部的升迁进退，不是群众说了算，而是上级领导说了算。这样的制度使党员干部走群众路线的积极性不高。还有干部考核时，以下级干部完成上级指标情况作为主要依据，促使一些干部热衷于搞“政绩工程”、“形象工程”，结果是GDP上去了，政绩上去了，群众的满意度却下降了。考核中“民意”的权重不够，导致不少干部在群众路线上重视不够，这样的干部考核制度急需改进完善。再如，近年来党员干部与群众的联系渠道在不断丰富，政府热线、政府网站、电子信箱、官员博客等，为党员干部与群众的沟通提供了便利，但这些渠道是否利用，怎样利用等问题，也缺乏应有制度。



3、统筹兼顾，着力提高利益整合能力。当前我国社会阶层分化、重组，是社会转型过程中的必然现象，阶层的分化使公众的利益诉求多样化，这些利益诉求还往往是矛盾和冲突的。在公众参与中，各阶层人士纷纷向政府决策部门提出了自己的利益诉求。而中国共产党在政治体制中的核心地位在于它的整合与凝聚功能的发挥，针对当前社会阶层分化的挑战，对执政党来说当务之急就是统筹兼顾各方利益，提高整合能力，这是党在新时期坚持群众路线的必然要求。首先要求深入群众，并广开言路，准确把握公众的不同利益诉求；其次要加快建立不同阶层的利益协调机制，如这几年的企业“协商工资制度”、针对国企高管的限薪令等；第三，要通过制度改革保障阶层边界的开放性，通过阶层的合理流动来缓解阶层利益的矛盾，如逐步取消城乡户籍制度，继续推进同工同酬制度等；第四，建立健全社会保障制度和权益保障机制，确保社会各阶层能获得最基本的保障。



4、主动对接，借鉴公众参与成功经验。公众参与在我国经历的时间不长，但已经取得了一些实践成果，积累了一些成功的经验，如公众通过网络对立法发表意见、在环境影响评价中引入公众参与机制，在公众参与环评的实践中，还形成了制度成果——《环境影响评价公众参与暂行办法》（国务院部门规章），这些成果和做法，都值得群众路线的借鉴。况且，公众参与实质上都体现了对群众意见的尊重、对群众利益的保护，与群众路线的出发点和落脚点一致的，公众参与所表达的信息，绝大部分正是党和政府通过群众路线想要获得的信息，因而，群众路线应该主动对接，借鉴公众参与的经验，以丰富群众路线的实践。



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