新时期基层党内民主发展的四个途径

  邓小平讲，没有“文革”，就没有改革开放。基层党内民主的实践与创新也符合这个道理。改革开放以来，基层党内民主沿着重建党内政治生活、落实并完善民主集中制这个基本原则一步一步向前发展，在制度规范与实践创新上不断前行，形成了以制度规范带动实践创新、以实践创新完善制度规范的基本格局。
    途径一：健全党内民主生活   
    1980年党的十一届中央委员会第五次会议出台了《关于党内政治生活的若干准则》，主要针对执政以后尤其是“文化大革命”中林彪、“四人帮”对党内政治生活的严重破坏，制定了强调党内民主生活的若干规定。
    例如，“根绝派系、坚持党性”这条规定实际上否定了以派系利益为基础的党内民主机制，强调党的团结统一，党的整体利益；批判了一部分领导干部中缺乏民主精神，听不得批评意见，甚至压制批评的家长作风。强调发扬党内民主，首先要允许党员发表不同的意见；强调保障党员权利，各级党组织必须切实保障党员的各项权利。强调党内真正实行民主选举，才有可能建立起在党员和群众中有威信的强有力的领导班子。党内要推行差额选举或预选等技术。
    党的十三大提出了今后不搞政治运动，而靠改革和制度建设推进党的建设的新思路，强调了中央和地方组织党内民主生活制度，这使党内民主由过去的“生活”、“原则”变成了“生活、原则、制度”的高度统一。1990年中央制定了《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活的若干规定》，规范了县以上党和国家机关党员领导干部的民主生活会。1998年3月，中央制定了《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》，对健全机关党内民主生活作了具体规定。此后，党内民主生活制度得到了迅速发展，各级、各地方党组织根据《党员权利保障条例》、《党内监督条例（试行）》等纷纷制定基层《党内民主生活会制度》，发挥党内民主生活会对“一把手”的监督作用。一些地方如湖南省株洲市炎陵县霞阳镇探索了党内民主生活“五项制度”试点，一些地方还在机关民主生活会中揭发了“一把手”的腐败问题。然而，党内民主生活制度化水平仍有提高的空间，一些地方反映民主生活会生活化，民主生活会变成“大杂烩”、“沉思会”、“评功会”、“诉苦会”、“牢骚会”、“报告会”、“家长会”、“集体按摩会”，等等。因此，如何克服科层化与民主、数量与质量之间的矛盾是党内民主生活面临的突出问题。
    途径二：执行党章精神，推进党的代表大会常任制   
    1956年，毛泽东提出，既然在人民中间搞了一个国会，也可以在党内搞一个国会。按照这个讲话精神，在党的八大上，邓小平指出：“党内民主因为没有党的代表大会和代表会议开得不经常而受到严重的影响。”“为了彻底克服这个缺点，把党的民主生活提高到更高的水平，党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。”八大关于党代会常任制的思想落实到了八大二次会议。从那以后，党代会常任制的探索基本停滞。
    经中央组织部批准，1988年以来，全国6个省16个县市如浙江的椒江县（1988年底）、绍兴市（1989年初）、瑞安市（1998年3月）、永嘉县（1993年 4月），福建的石狮市、晋江市、南安市，湖南的衡山县等作为第一波开始推行党代会常任制试点。这期间，1990年10月11日、1992年10月6日，中组部分别在北京、湖南召开了党代会常任制试点经验交流会。实际上，大部分试点后来都停下来了，只有5个县市还在苦苦坚持，而浙江省台州市椒江区的试点经验在2001年曾被中组部领导曾评价为“党的代表大会常任制试点工作，就全国而言，开展时间最早，坚持最长，搞得最认真，效果比较好”。2002年党的十六大提出扩大县、市一级党代会常任制试点以来，全国形成了第二波党代会常任试点工作，截至2005年8月，据不完全统计，共有15个省市50多个县市进行了试点。十七大以来，由于提出了进一步扩大县市两级党代会常任制试点，又增加了党代表任期制的内容，各地试行党代会常任制的市、县数目继续扩大，产生了第三波试点高潮。以上探索中，党代表如何充分联系党员群众，积极发挥党代表选举、决策、调查、监督、评议、质询等方面作用，成为试点的主要内容。
    在乡镇一级，党代会常任制试点经历了三个不同阶段，分别是在党的十六大以前，如上海市金山区吕巷镇的试点；十六大以后，按照中央精神各地推行的试点，如江苏省射阳县在各乡镇推行的试点；十七大以后，在党代表任期制精神的指引下，各地纷纷探索并推行了党代表工作室等机制。在乡镇一级的探索中，改革者碰到了以下主要难题：乡镇工作融合度较高，党代会、人代会代表在提案建议上有重复，日常活动方式上也有雷同，该如何进一步厘清党代表、人大代表职能交叉？如果农民党代表配备比例较高，则党代表在发挥作用方面存在着“不愿参与、不会参与、不敢参与”现象，乡镇党代表结构配备如何科学化？如果代表中配备干部比例高，代表权利与干部职责不一致，一旦发生角色冲突怎么办？常任制工作如何保证政治效益最大化和经济社会成本最小化？基层党代会常任制毕竟不同于党代表任期制，怎样保证党代会权力高于党委权力，又不妨碍基层党委的领导核心作用？党代会常任制与乡镇党委推行“公推直选”如何衔接？如何提升党代表的专业精神与职业素养？等等。
    途径三：迎接基层人民民主挑战   
    自1987年、1988年村民自治以及社区自治法律的实施以来，基层党内民主面临基层人民民主的压力。1990年8月5日，中央有关部门在山东省莱西县（今莱西市）联合召开了全国村级组织建设工作座谈会。会议代表就村民自治对村级党组织建设带来的挑战展开了争论，有人提出应该加强村级党组织对村民委员会的领导，有人提出应该尊重村委会的权利，尊重村民的权利。莱西会议期间，莱西还推荐了通过党内民主推进村民民主的决策模式。从此，全国兴起了进一步推进农村基层党内民主的做法。
    面对村民和居民选举的挑战，党内民主也要从建立选举规则入手，以真正建立起在党员和群众中有威信的强有力的党的领导班子。1990年6月27日，中央颁布了《中国共产党选举工作暂行条例》，这个条例发布的时间比莱西会议要早，基本上反映了那个时候全党对于基层人民民主挑战的思考。《暂行条例》规定：基层委员会书记、副书记由委员会全体会议上选举产生（间接选举），不设委员会的党支部书记、副书记由党员大会选举产生（直接选举）；进行选举时，有选举权的到会人数超过应到会人数的4/5，会议有效（简称“4/5条款”）；党代表候选人、委员候选人数都应多于应选人数的20%。（简称“20%差额条款”）；选举一律采用无记名投票的方式；进行正式选举时，被选举人获得的赞成票超过实到会有选举权的人数的一半，始得当选（过半数原则）。
    在这个条款的指引下，各地探索了多种形式的基层党内民主试点。如：1991年，山西省忻州地区河曲县城关镇岱狱殿村实行村民投赞成票、党员投选举票的“两票制”选举村支部书记；1998年，安徽省来安县在邵集乡8个村试点了村支部书记与村委会主任的组阁竞选，实现党内民主与人民民主联动；1999年，安徽凤阳探索“两推一选” 村支部书记；2001年，四川平昌县采用“倒着选”的办法首先公推直选乡镇党委书记，落选者还可以选乡镇党委委员；2003年，四川省成都市新都区在个别乡镇探索公推直选党委书记，并初步尝试由当选党委书记提名乡镇长、副乡镇长、人大主席团主席等班子成员的提名机制；2003年，湖北省咸宁市咸安区实行“两票制”推选乡镇党委领导班子，实行乡镇党委书记兼镇长、党委委员兼任副乡镇长的党政交叉任职模式。随后，云南、江苏、河南、陕西等省纷纷跟进，兴起了一波党内基层公推直选的高潮。截至2007年10月，全国有300多个乡镇开展了领导班子公推直选试点。
    面对声势浩大的基层探索实践，十七大党章把自十二大以来规定的“基层委员会、总支部委员会、支部委员会选出的书记、副书记，应报上级党组织批准”修改为“基层委员会、总支部委员会、支部委员会的书记、副书记选举产生后，应报上级党组织批准”，有意识地为基层改革留下了创新的空间。2009年 7月至 8月，南京市在全市任期届满应换届的363个社区和806个村党组织中全部推行公推直选。这是自十七大新党章修改党内基层选举制度以来全国规模最大、涉及范围最广的党内“公推直选”的案例。为了提高机关党组织工作效率与活力，一些地方还组织了机关党委书记的公推直选。在党代会常任制试点中，一些地方还推行了县、乡两级党代表竞争性选举试点，等等。基层党内民主推进试点的力度迅速加大。
    另外，由于基层人民民主面临着基层政治文化恶化，宗族资源、宗教势力、民族因素、各种不法势力介入等影响，基层党内民主的示范价值日渐凸显，因而以党内民主带动人民民主在基层社会具有战略意义。许多地方都开始把党内民主与人民民主融为一体，出现了以党内民主带动人民民主的高潮，如“4+2”工作法、“两票制”、“两推一选”、“三推一选”等，这些都是典型的案例。
    途径四：强调党员主体地位   
    长期以来，由于片面强调集中，忽视民主，党员权利没有得到应有的重视；由于强调党的利益，忽视了党员在法律和政策规定范围内合理的个人利益；由于重视长官意志，普通党员和下级的意见受到轻视，等等。过去，这些认识与实践上的偏移使党员主体地位没有得到应有的尊重。2005年，胡锦涛同志在新时期保持共产党员先进性专题报告会以及2006年7月1日在庆祝中国共产党成立85周年的讲话中都提出了“确立党员主体地位”的重要性。2007年6月25日，胡锦涛同志在中央党校的讲话中再次提到了“坚持党员主体地位”，党的十七大明确提出“尊重党员主体地位”。这些定位深刻指出了党员是党的细胞，在党的组织中居于主体地位。党员主体地位，集中体现为党员享有“四权”，即知情权、参与权、选举权和监督权（十七届四中全会报告），以对应人民的“四权”，即知情权、参与权、表达权和监督权（十七大报告），尤其是以“选举权”对应“表达权”反映了以党内民主带动人民民主的思路。同时，“四权”之间在价值上并不是并列关系，而是递进关系，即知情权实现的价值相对较小，而监督权实现的价值最高；在操作的难度上也不是平行关系，而是台阶关系，即知情权实现难度相对小，而监督权实现难度最大。
    2004年9月2日，中央颁布了《党员权利保障体例》，分条款落实了党员四项权利。2004年2月17日制定的《中国共产党党内监督条例（试行）》，列举了党员在党内监督方面的权利和责任。例如，提出党员要“参加党组织开展的评议党员领导干部活动，发表意见”，这已经成为目前基层党组织落实党员监督权利的一个主要工作方向。
    在落实知情权的探索上，各地都在积极推进党务公开。如江西九江市推行的基层党务“全景式”公开，西安市新城区建立的“三位一体”工作机制，湖北咸丰县构建的村党务公开“透明墙”，江苏睢宁在全县建立的以手机短信平台为基础的“睢宁规矩”，各地纷纷建立的基层党组织“e支部”，等等。在参与权方面，各地纷纷兴起了党员民主评议活动。在选举权方面，基层党组织书记、党代表竞争性选举范围不断扩大。在监督权方面，加大了党员、党代表对“两委会”、常委会工作进行评议监督的力度，等等。
    当然，任何权利都有一定的范围和界线。党员权利作为党员参与党内事务的行为标准和尺度，在指明党员可以做出哪些行为的同时，也指明了党员做出这些行为时不能逾越的范围和限度。邓小平曾经严肃指出：“一个党如果允许它的党员完全按个人的意愿自由发表言论，自由行动，这个党当然就不可能有统一的意志，不可能有战斗力，党的任务就不可能顺利实现。”