扩大基层党建覆盖面应注重效果 袁峰

   扩大党建覆盖面是基于对社会转型的需要，其目的在克服部分基层党组织的“边缘化”处境，不断地将基层党建扩大到新经济组织、社会中介组织等新生社会主体中去，避免与转型后社会结构内在要求的长期错位。扩大基层党组织覆盖面，并不只是基层党组织的简单扩充数量，新时期执政党的组织网络建设更重要的意义在于，除了自身的组织结构的完善，还要能够将各种异质的政治资源、利益和需求联结起来吸收并同化于体系之中。
    一、基层党建覆盖有效性的要素评估
    首先，机构设置是扩大基层党建覆盖面的重要要素。中国共产党按照民主集中制原则，设置中央、地方、基层三级主要组织，其中基层组织网络的重要特点是具有极强的覆盖性，不允许任何党员个体游离于党的组织之外。每一名党员，包括党的领袖都必须属于某一个支部。严密的组织网络需要与之相适应的机构设置来保证。随着新时期党员的流动性明显增强，个人与组织的依存关系大大减弱，与组织的联系日益松散，因此，希望沿用传统单位制的组织方式来开展党的活动困难不断加大，这就需要研究如何通过新的社会载体来实现党员间和党员组织间的联系。在权力由政府高度垄断走向社会分权的今天，执政党只有将自己的优质政治资源根植于新的社会组织中，才能实现执政方式的转变。由于近年来基层的改革与创新，基层党组织组织模式已经呈现多样性特征，改革传统的基层组织网络体系，根据“属地、属业、属条、属资”等原则，创造了多种党建覆盖形式。各种形式的基层党组织与上级之间已经形成了授权、互动与制约关系。因此能否继续创造新的党的组织体系，理顺体制外与体制内的党组织关系，成为了影响扩大基层党建覆盖面效果的重要要素。
    其次，组织制度对于执政党的组织整合也起着重要的保障作用。从长远来看，制度化程度是衡量政党组织整合能力强弱与否的关键指标。可将制度分为三个层次：第一个层次是党的根本领导制度和组织制度，如民主集中制。第二个层次是党的基本组织制度，如代表大会制度、党的选举制度、党的干部制度、党的监督制度、党内生活制度等。第三个层次是党的具体工作制度，即维持各级党组织日常工作的具体规定，包括党委会及其常委会的议事规则和决策程序等。目前基层党组织的组织创新重要方面就是具体工作制度以及部分基本组织制度的创新。但是只有经过长期政治实践形成的制度和制度权威才能保证有效的组织整合。因此如何有效积累、梳理各类基层党组织的制度创新，按照党的根本制度、民主集中制的原则，使之形成内在的制度要素的链接，成为有机运作体系，从而在工作上体现整体性，成为继续扩大基层党建覆盖面有效性的重要内容。
    最后，执政党对其党员的角色要求也对党的组织运作和制度执行起着重要制约作用，关系到执政党组织整合功能的实现效果。中国共产党建党之初就在组织结构制度化基础上，确立了一定的准绳与规范，党章要求党员必须参加党的组织、为党工作。党员的角色要求对组织整合起到关键作用，它是合理的机构分工、制度安排的基础，保障了组织整合的实现。执政党对其党员的合理角色要求还能弥补制度与机构设置方面的不足，增强执政党组织整合的灵活性，提高组织的适应能力。新时期在扩大基层党建覆盖面中，活动型的非正式组织的活动方式和党员参加志愿者活动已经成了扩大党建覆盖面的重要途径。新时期发挥党员在正式组织外的积极作用，通过党员在社会组织或者社会群体发挥作用，也是衡量基层党建覆盖面的有效性的重要指标。
    二、基层党建覆盖有效性的绩效评估
    第一，对基层党组织能力的考察。执政党要巩固自己的执政地位就必须围绕其执政目标，将社会力量组织起来为其施政纲领服务。因此对执政党组织整合的绩效进行考查的关键指标之一在于组织能力。基层党组织的组织能力不仅体现在通过组织创新来密切党员之间或者党员和党组织间的联系，还要更多体现的是直接面对大量具体的社会政治、经济、文化等社会领域的各种问题，通过生动有效的工作，宣传、实现自己的政治主张，实现对基层社会的凝聚力与号召力。例如引领和组织各类社会组织，提供公共服务，党的基层组织通过工作全覆盖的方式推动社会建设；通过架构新的社会整合机制容纳各种利益诉求的表达，以制度化的方式容纳、化解利益诉求、冲突，推动公民有序的政治参与；帮助党员群众实现自身发展，帮助群众解决精神迷惑和生活困难，使得党员在党组织的熔炉中政治上更加成熟，事业上更加发展等。
    相对于扩大党的组织体系覆盖而言，更有挑战性的是如何有效开展这些党的活动。在社会急剧变革的条件下，人们的生活方式和价值观念已经发生了巨大变化。党组织不可能再简单复制传统单位体制，实现对所有社会活动的控制。因此党的基层组织必须重视对社会关系网络的掌握。例如当前社会自然生成的群众领袖普遍能力较强，在群众中的影响力越来越大，背后联系着一批群众。如果不能有效地将这些群众领袖纳入到党的政治体系中来，就会影响到党的基层组织的覆盖面。因此必须将党的优质政治资源根植于新的社会组织中，建立一套有别于传统单位体制的党的社会工作体系，为党员联系群众提供平台。有效开展党的活动还要深刻把握新时期基层党组织活动的特点。党的政治活动是党的纲领和组织性质的具体体现，自然有其严肃性的一面，同时党的政治主张以丰富的社会生活为源，又以社会活动为载体。
    第二，对基层党组织整合成本的考察。基层党组织要加大社会整合力度，即达到相当的社会整合的深度与广度，就必须在制度建设中投入大量资源，这些投入就构成了执政党组织整合的成本。一般而言政党的组织水平越高，其内部管理费用就越低，就越方便人们组织管理从而节省交易费用。目前积极采用新技术是降低基层党组织党建工作成本的有效方法之一。由于低成本、迅速、方便等优势，网络技术在基层党建中得到了广泛的应用。例如针对两新组织中的不少党员工作紧张、驻地分散、难以集中等特点，不少两新组织的基层党组织积极地通过网络平台开展党的活动，通过开设网络论坛、博客、微博、俱乐部等网络党建阵地，在网上参加政治学习、组织讨论，甚至网上进行投票表决，打开了党建工作的新局面。
    除此以外，绩效评估不但关注对基层党组织整合耗费成本的总量考核，更要重视基层组织整合成本的支出结构。党内活动要影响和带动群众，不能搞“自娱自乐”和“体内循环”。只有着力打破“自我封闭、自娱自乐”的旧模式旧格局，基层党组织的形象才能受到广大人民群众的称赞和拥护。
    三、基层党建覆盖有效性的结构评估
    执政党的组织结构是指其内部组织变量之间的关系，具体包括决策机构组成及其权力，权威的集中与分散程度，政党组织机构与规模，组织单位或者地方单位的性质与功能等。执政党组织整合采用的结构模式受特定的历史条件与国情的影响。只有执政党的组织整合机构与其所处的社会环境相适应，才能实现对社会的有效整合。美国与西欧尽管同属于竞争性的政党制度的框架中，但是执政党的组织结构却由于社会历史环境不同而差别很大。在美国，执政党的组织结构相对简单，其组织力量不依靠党员的数量众多，而是相对较少的党的核心工作人员，党内的权力被授予州一级的委员会，党的全国性的组织权力并不大，基层组织体现为一种较弱的组织结构。但是欧洲大多数政党采取群众性的政党模式，组建了比较复杂的组织结构。德国社会民主党、英国工党等政党不但有组织比较严密的基层组织，有代表党行使权力的执行机构，制定了党章、党纲等，还有大量的党的外围组织。正是群众性的政党模式决定了其相对复杂的结构，在组织效益要求与确保党员参与、党内民主决策的目标这二者之间进行平衡。
    民主集中制原则既是无产阶级政党的根本组织原则，也是其基本结构模式。中国共产党通过牢牢抓住民主集中制的组织原则实现有效的组织整合。从结构上看，民主与集中提供了自上而下和自下而上两种整合方式。自上而下的整合方式使中央组织保持较高的权威，使其保有对地方组织的主导性、控制性和感召性；自下而上的整合方式使党的地方组织拥有更大的能动性，激发各级地方组织的整合能力，有效地为党组织积聚政治组织资源。从效果上看，上级组织推动下的扩大基层组织覆盖面，更能体现党的整体组织意图，是目前中国共产党主要组织整合方式，而基层党组织在民主集中制原则指导下的组织创新充满活力，成果丰硕，也是目前党的基层组织发展的重要方式。民主集中制的基本原则决定了无论哪种方式都离不开上级组织和基层组织的合作。基层实践证明只有充分激发基层组织的积极性与活力，上级组织推动的基层组织创新意图才能取得理想的效果，同样如果离开了上级组织的支持，基层党组织的封闭地自我创新也常常中途夭折。只有这两种方式根据具体条件灵活地加以运用，有效合作，扩大基层党建覆盖面工作才能取得出色的效果。
    （作者单位：上海市委党校）