社会建设不能搞“大跃进” 张林江

   目前，以保障和改善民生为重点的社会建设已经摆上了各级党委、政府的重要议事日程，各地社会建设的积极性都很高，人民群众得到了不少物质上的实惠，各项正当权益得到维护，社会公平和正义程度不断提高。但在为民办实事、办好事的社会建设推进过程中，部分地方将社会建设片面视作又一次地方发展机遇，出现了争上项目、盲目许诺、争相攀比、追求高福利、不计财政实力大搞社会事业的现象，形成了社会建设的“大跃进”，其结果不但事倍功半，还有可能对长远社会发展埋下隐患，影响经济社会的正常发展。
    社会建设的“大跃进”会极大增加政府财政压力   
    当前以保障和改善民生为重点的社会建设，无疑对于转变发展方式、调整经济结构具有重要的推动作用，而且有利于经济社会的长远持续发展。为此，各级政府都加大了对教育、医疗卫生、环境保护、社会保障、住房、就业、调节收入差距等方面的民生投入。但是，应当看到，虽然保障和改善民生也是一个扩大投入、增加社会财富的过程，但与经济增长不同，多数社会建设投入最终体现为社会总人力资源的增加，而不能马上转换成一般意义上的经济财富。换言之，社会建设是一个以“花钱”为主的过程。那么，就必须考虑到我们的财政实力能否保证“有钱可花”，对此，可以做一个大致的测算。
    教育方面，根据“十二五”规划和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，我国教育总体发展战略部署十分宏大，其所需要投入的费用也十分巨大。仅按“2012年财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%”测算，如果全国能够实现“国内生产总值年均增长7%的控制性目标”（尽管几乎所有的领导干部和专家学者都认为实际增长率会高于这一目标，而且各地都有强烈的经济增长愿望），大致可以测算出，今后5年全国财政性教育经费支出需要9.62万亿元左右。
    医疗卫生事业也有一个宏大的发展计划，仅以“十二五”时期政府和社会卫生支出占卫生总费用的比例达到70%以上为测算依据。2010年中国卫生总费用约19600亿元，而财政支出医疗卫生支出4804.18亿元，财政占比24%强。在居民个人卫生支出必须下降、社会卫生支出上升可能性较小的情况下，只有将财政支出占比再提高 10个百分点左右，才能完成既定目标。在城乡居民老龄化趋势加快、医疗卫生要求总体水平提高的大背景下，以卫生总费用年均增长20%计，“十二五”时期我国政府财政支出估计要达到6.13万亿元。
    社会保障方面，我国财政用于社会保障的支出从2001年1987.4亿元增加到 2010年的9081亿元，10年增加了4.6倍。但覆盖城乡的社会保障体系仍在形成过程中，财政压力同样十分巨大。还要看到，“十二五”时期，我国将出现第一个老年人口增长高峰，60岁以上老年人将由目前的1.78亿人增加到2.21亿人，老年人口比重将由13.3%增加到16%，人口老龄化进程将加快，社会养老保障和养老服务需求将大量增加。另外，我国城乡社会保障制度人为分割，保障程度不一、保障程度普遍偏低。“十二五”规划要求，未来5年新型农村社会养老保险制度全覆盖，城镇参加基本养老保障人数达到3.57亿人，城乡三项基本医疗保险参保率提高3%。在这样的硬任务下，根据国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》中确定的将社会保障支出占财政支出比例由现在11%提高到15%—20%（根据报道，财政部要求提高到25%），“十二五”时期社会保障的财政投入估计要达到10万亿—15万亿元。
    保障性住房方面，2010年，全国用于保障性安居住房的财政投入超过8000亿元，2011年将超过1.3万亿元。按照“十二五”规划，5年内要建设城镇保障性安居工程3600万套，估计总费用要达到6万亿元以上，即使财政仅承担其中50%也要出资3万亿元以上。
    换言之，仅社会建设中的教育、医疗卫生、社会保障和保障性住房四项，未来五年的财政总支出在 30万亿元上下，而我国 2010年的财政总收入也才8.3万亿元。更不要说，我们还有就业、环境保护、居民分配关系调整等民生事业，而且财政支出中用于国防、外交、基础设施建设、经济事务和其他公共服务的支出也需要相应增加。
    特别需要指出的是，从各地“十二五”规划和本年度工作安排看，各地社会建设和民生工程的“冲动”十分强烈。这一方面说明大家认识到社会建设的重要性，希望为民谋利、多办实事好事；另一方面，也受到我国行政管理向来是“上有所好，则下面任务分解，层层加码，宁过勿少”的影响。而且，我们目前的财政体制是，各项事业实行中央财政出一部分、地方配套一部分的方式，所以地方借社会建设大上各类项目的积极性很大，否则就可能“吃亏”。
    那么，地方政府的财政实力如何呢？根据国家审计署审计结果公告，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。多数省级以下的政府日子并不好过。在这样的大背景下，各级政府又想大搞社会建设，又没有足够的财力保证，最有可能的结果就是增加税收（或费收）、大量进行土地征用（拆迁）和出售。而这些做法无疑与加强社会建设和社会管理的初衷背道而驰，反而增加社会的不稳定。
    社会建设的“大跃进”可能导致福利依赖和福利滥用   
    社会福利本来是个好东西，在保障社会成员的基本权利、改善低收入家庭和部分临时性困难群体生活、维护社会稳定等方面有积极的作用，从而抑制了社会分化，被称为社会安全网和稳定器。但是，从西方福利国家一个世纪以来的实践看，社会福利的增加有可能助长福利依赖，促使一部分人好吃懒做。而且福利制度有很强的吸引力和刚性特点，多数群众会认为“国家提供的福利不要白不要，能要多的就不要少的”，而且一旦享受就不愿意再失去。为此，近年来，福利制度最健全的“老欧洲”国家和美国等，都开始改革福利制度，但遇到了福利享用者的极大抵制。
    从我国的现实情况看，社会福利水平仍然比较低，国家通过社会建设大面积、大幅度提高全社会福利，总的方向是正确的。但是，必须认真思考和借鉴西方福利国家的经验和教训。目前，已经有相当多的调查研究表明，我国出现了福利依赖、福利滥用的苗头和现象。比如，部分城市出现了最低生活保障中的低保福利依赖，一些有劳动能力的低保人员不愿意参加政府提供的技术培训、不愿意接受提供的就业机会，而长期依赖政府提供的低保福利过日子。又如，部分低保人员恶意依赖、隐性就业或收入申报不实，新闻报道中已经出现数起开着私家车领低保、拿着高额收入享受保障性住房的现象。再如，某些公立医院、疗养机构出现公费“泡病号”的福利滥用现象。而某些地方农村新型合作医疗报销比例提高后，一些病人没必要进行的检查、无需住院的治疗、不一定需要的高价药现在都敢“上”了。
    福利依赖和滥用可以带来两个后果：其一是进一步加大财力压力。有研究表明，发达资本主义国家目前财政危机的一个重要原因，与越来越高的福利制度不无关系，也与福利制度的效用低下有关。我国目前社会保障的缴费比例低、社会保障资金保值增值难，如果出现福利依赖和福利滥用，导致福利形成大面积无效投入，很有可能扩大公共债务，对国家经济安全和社会稳定带来威胁。其二是间接破坏了社会秩序。福利依赖和福利滥用败坏社会风气，破坏社会公正和社会诚信，不但起不到社会福利应有的作用，对于善风良俗的形成和国家、公众良好关系的形成都带来负面的影响。
    社会建设的“大跃进”还可能造成政府权力扩张和官员腐败
    我国一直是“强政府弱社会”的格局，社会建设本意之一是增强社会的力量，力争实现“强政府强社会”。但由于我们行政管理的路径依赖和强大惯性，要搞社会建设，就得上项目、动用公共资源，很可能走上政府权力再次扩张的道路。从各地实践看，一些地方已经借社会建设“良机”建立一些新的机构和单位，增加了管理人员的编制和职数，强化了行政审批、监督检查、开会行文报告等方面的工作。这不但有可能抹杀多年行政体制改革的成果，而且进一步强化政府权力和职能，进一步挤压社会自我发育的空间。
    在我国经济建设过程中，相当一批从事经济管理的干部官员腐败堕落，他们利用行政审批、项目建设、资源配置、资金周转等各种机会，大搞权钱交易、权色交易，破坏了党和国家形象，败坏了社会风气，教训极为深刻。目前，随着各级政府重视社会建设和增加相关投入，一些社会建设的相关部门开始热闹起来甚至门庭若市。这些部门领导干部的“腐败可能”相应增加了，为此，当然要通过法律、政策、道德、个人修养等多个角度去保护干部、警示干部，但“扬汤止沸”不如“釜底抽薪”，应当考虑从制度设计上，适当减少官员们的“腐败机会”。事实上，各地保障房建设、教育资源配置等管理活动中，已经出现了多起官员腐败事件。另外，还出现了部分地方的医疗卫生保险制度实施过程中，公立医院、基层医保机构、基层政府合伙做假账骗取中央资金的现象。这些个案应当引起高度警惕，我们应当力争通过制度设计来保证社会建设不致成为某些道德败坏分子又一次“捞钱”的机会。
    避免社会建设“大跃进”的几点建议   
    第一，总体谋划上，应当依据财政实力，搞“保基本、有重点、广覆盖、分先后”的社会建设，避免脑袋一热、一哄而上。既要尽力而为，也得量力而行。不能脱离实际，更不能层层加码。不能把群众的胃口吊得过高，更不能让人钻了制度的空子。
    第二，工作策略上，社会建设的内容应当排列优先序。如前所述，当前以保障和改善民生为重点的社会建设，对于我国经济社会的长期稳定发展，十分必要。但并不是每个领域、每个项目都必须现在办、马上办，而应当根据需要分出轻重缓急。比如，教育方面的投入比例提高问题，已经作为最高决策和国家政策十多年了，但是迟迟办不到，而某些目前并不是非办不可的民生项目却投入巨大。
    第三，思想理念上，各级领导干部都得树立“好事还得好好办、好事还得好的时间办”的思想，一切从实际出发，脚踏实地，将社会建设这篇大文章做好做实。