县委书记的权力究竟有多大 王懂棋

   新中国成立以来，县级党委的结构和功能发生过一些变化和调整，然而对县委书记权力的规范和制约却一直悬而未决。县委书记作为党的地方组织的主要领导者，一方面需要权力的集中使党的方针政策在本地区得到具体体现；另一方面，过分集中、缺乏有效监督的权力又容易产生异化，走向恶的一面，反过来影响政党公信力和形象。那么县委书记的权力究竟有多大？现有的制度又是如何规定的？
    从党章的规定来看，党章第26条规定：“党的地方各级委员会在代表大会闭会期间，执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议，领导本地方的工作，定期向上级党的委员会报告工作。”党章第27条规定：“党的地方各级委员会全体会议，选举常务委员会和书记、副书记，并报上级党的委员会批准。党的地方各级委员会的常务委员会，在委员会全体会议闭会期间，行使委员会职权；在下届代表大会开会期间，继续主持经常工作，直到新的常务委员会产生为止。党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作，接受监督。”从权力的授受关系来看，党代表大会、全委会、常委会之间是一个层层委托、层层受托的关系。全委会向代表大会负责并接受监督，常委会向全委会负责并接受监督。中国共产党地方委员会工作条例（试行）中对书记的权力作了更为具体的规定：“党的地方各级委员会书记负责组织常委会活动，协调常委会委员的工作。常委会会议由书记召集并主持。书记不能参加会议时，可委托副书记召集并主持。常委会会议的议题由书记确定，或由书记委托副书记确定。常委会委员应支持书记的工作，接受书记对自己工作的检查、督促”。
    从制度要素的建设来看，现行的相关规定中对县委书记的权力进行了一定的界定、制约、防范和分解。《建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中规定：“凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用，必须由领导班子集体作出决定。认真执行集体领导和个人分工负责相结合的制度”。《党政领导干部选拔任用工作条例》和《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》中均对书记人事任免权从民主推荐、考察、酝酿和讨论决定等环节进行了具体规定，并提出坚持和完善干部选拔任用前征求同级纪委意见的制度。《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》、《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法（试行）》等制度强调通过公开、民主和参与等形式，对县委书记权力形成制约监督机制。
    但是，在权力行使的实践中，由于代表大会不是常任制，全委会无法向代表大会负责，代表大会也无法对其进行监督。党的地方各级委员会作为本地领导核心的法律地位经过层层授权后演变成县委书记为中心的政治运作过程。同时，县委各职能部门之间的职责和权限不清的现状，导致对“一把手”权力的制约乏力。从制度的具体运行来看，各相关制度的有效衔接仍显不足。在制度要素体系不够健全的背景下，“一把手”权力行使过程中往往出现集中有余、民主不够的情况，导致执行民主集中制带有很大的随意性。“一把手”的权力在执行中往往容易变异，出现“动干部、批条子、吃工程”的情况。在用人权上，虽然《干部任用条例》作了一些原则性规定，但初始提名权仍然掌握在书记手中。在具体工作中可操作性也不是很强，特别是对由县委书记的核心地位而派生出的一些隐性权力没有加以规定和规范，对县委书记在用人上应承担的责任没有加以明确，从而导致县委书记在用人上的权力不够明确，责任不清。另外，在县级层面的用人权改革中，必须重视对上级党委权力的规范。党章规定：“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。”如果没有相应的上一级党委权力运行的规范，在人情和法治并重的转型时期，县级层面的推动空间十分有限，而且改革的成果难以持续。
    在促进当地的发展中，县委书记作为“一把手”和第一责任人，对于重大事项决策、重要项目安排、大额资金的使用上，书记的统筹作用明显，自由裁量权较大。这有利于党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，体现了党委的总揽全局、协调各方的原则。但在具体施政过程中，由于法治与秩序的实现路径不清，导致不同地区、甚至同一地区不同领导人因能力、资源、素质的不同而对书记权力的行使有所差异。有的书记统筹兼顾，班子成员各司其职，妥善处理党委、政府、人大、政协的关系；有的书记在“发展经济、安全生产、社会稳定、计划生育”等方面的压力下，党委权力行政化，导致党政不分、以党代政。有的书记大权独揽，压制不同意见。党章第15条规定：“党组织讨论决定问题，必须执行少数服从多数的原则。决定重要问题，要进行表决。对于少数人的不同意见，应当认真考虑。如对重要问题发生争论，双方人数接近，除了在紧急情况下必须按多数意见执行外，应当暂缓作出决定，进一步调查研究，交换意见，下次再表决；在特殊情况下，也可将争论情况向上级组织报告，请求裁决。”但由于书记“一把手”的地位和第一责任人的定位，党组织信息流通中存在不对称性，在监督机制尚不健全、权力边界仍不清晰的背景下，容易出现上级组织意图和个人意图相混淆，书记个人意志代替班子集体意见的情况。
    综合起来看，县委书记一职具有权力大、责任大、风险高的特点。权力大是因为书记在“人、财、物”三方面均享有资源配置权；责任大是因为县级政权作为土地制度改革、财税制度改革、金融体制改革、行政管理体制改革、社会保障体制改革的直接发生地和试验田，需要妥善处理各类突发性事件和维护稳定。在压力型体制下，县委书记受到上面各级党委政府的压力和牵制，县级政权中财权与事权不统一，权责不统一的问题较为突出。中央党校课题组对全国 800位县委书记的问卷调查反映：“条条的权力在加大，块块的权力在缩小；但是条条权力在加大的同时，责任却变得越来越小，块块上的权力在流失的同时，责任却越来越大。”风险高是因为县级政权面对基层一线群众，权力行使不当直接影响党的权威和执政基础。
    笔者认为，县级政权改革的方向是权力运行的程序化、规范化。但县级政权的发展可能具有不同的模式，例如县委书记是否兼任人大主任，何种情况兼任，可能因地域、发展阶段不同而有所差异。规范县委书记权力既是转变党的领导方式、实现依法治国的过程，又是不断深入群众、重视群众利益的维护和协调的过程。在发展中实现书记个人权威与制度权威、个人意愿与现实环境的融合。