关于征地拆迁工作的调研报告范文汇总

完善城市拆迁协调机制的思考与建议


当前,城市房屋拆迁已经演变成为社会关注的难点热点、城市建设的一大难题。在调研中，从上到下、各个方面都强烈地认识到，我老秘网市城市房屋拆迁工作在日益复杂的困难和矛盾中向前迈进，已到了必须总结反思、创新提高的新阶段。今年以来，市委市政府领导高度重视拆迁工作，市人大也将“完善城市房屋拆迁协调机制”研究作为今年的一项重点课题来抓。为了适应国家新的要求，创新完善体制机制，协调各方合法权益，尽快探索出推动城市科学发展，促进社会和谐稳定的拆迁管理新路子，我们先后组织辖区政府、有关部门和投资建设单位召开了8次座谈会，走访20多个相关企业和个人，并赴杭州较为全面地学习了破解“拆迁难”的成功经验，开展了扎实细致的调研活动。现将有关情况报告如下：
一、对我老秘网市城市房屋拆迁工作态势的总体分析
近三年来，我老秘网市共完成房屋拆迁总量1500万平方米,其中集体土地征地拆迁1296万平方米。城市房屋拆迁总量呈逐年递增态势,完成拆迁面积每年都在100万平方米以上。2008年以来，国有土地已完成拆迁项目58个，10755户，建筑面积204万平方米，受理房屋拆迁申请行政裁决案件2016件，审结1797件；申请政府行政强拆52件，已实施28件；申请法院司法强拆316件，已实施113件。三年来，全市涉及房屋拆迁方面的信访共1299件次，其中涉及国有土地房屋拆迁的信访仅占20%。由于城市国有土地房屋拆迁具有专业的监管机构、严格的基本程序和规范的运行制度，尤其是大多数项目能较好地执行拆迁公示、信访投诉接待、目标责任承诺、拆迁举报、拆迁过程监管、责任追究“六项制度”，同时法制、法院等部门和单位自觉维护发展大局，确保行政复议和行政诉讼零败诉，因此城市国有土地房屋拆迁工作不仅没有发生社会影响巨大的群体性事件和严重侵害群众利益的重大案件，而且有力地推进了城市化和城市现代化建设，推进了园区建设与产业发展，广大被拆迁户通过拆迁改善了生活，提高了收入，城市国有土地房屋拆迁工作呈现出总体平稳的态势，为我老秘网市经济社会发展作出了重要贡献。
但是，城市房屋拆迁工作也遇到了前所未有的困难和矛盾。基层的同志反映，现在的拆迁工作是“程序越来越严，成本越来越高，氛围越来越差，推进越来越难，政府越来越被动”。我们认为，解决拆迁难，首先要从常州城市发展趋势、宏观背景和社会环境入手，以更宽的视角、更远的目光，深刻认识我老秘网市拆迁工作的发展态势和主要矛盾。总体来看，主要有以下 4个方面的特点：
（一）城市化中的集体用地房屋征迁矛盾重重，两类用地的拆迁管理与政策反差较大。在城市化建设进程中，必然遇到性质不同的两类用地。尽管城市国有土地房屋拆迁管理也需要进一步完善提高，但相比较而言，我老秘网市市区农村集体房屋拆迁管理薄弱，政策滞后，监督乏力，各种矛盾日益凸显，并呈现扩大频发的趋势，近期发生的青龙丁庄村群众集访抗拆事件就是一个典型案例。究其原因，一是有文件无监管，尽管国土部门是集体用地房屋拆迁管理办法的制定者，但是责任主体在各级政府，而且尚无单独、有效的监管机构实施管理；二是有政策不统一，我老秘网市城市化中的农民安置房多数属于小产权性质，难以进入二级市场交易，同时各辖区政策不同，诱发群众不满，例如新北区的农民安置房是全产权性质，而天宁区是小产权，进而引发两区交界地段的项目拆迁难以推动。三是有安置无远虑，由于在项目规划环节未能考虑集体经济的长远造血功能，导致一些农民在城市化中丧失集体经济的福利，村级经济组织的运转费用也失去来源。四是有组织无约束，基层政府和行政组织自由裁量权过大，一些地方缺乏公开透明、规范严格的管理制度，暴力拆迁和企业拆迁中的腐败现象依然存在；甚至一些乡镇出现“无主体拆迁”现象，在既无补偿安置协议，也未履行法定强拆程序的情况下，擅自违法拆迁。展望未来，我老秘网市城市建设将逐步扩大到市郊集体用地，如果不填补监管上的空白和漏洞，势必引发更多矛盾。
（二）补偿标准与安置房源始终是影响拆迁进程的两大要素。当前，我老秘网市房屋拆迁补偿常常难以满足被拆迁户的要求，一是补偿的基准价难以合理确定。基准价是按照周边地块二手房交易平均价确定的，虽然这是一个合理的测算方法，但是在“要我拆”的情况下，被拆迁户常常希望换购到同等使用面积的新房，而且在房价高位上涨时期，基准价难以跟上。二是现行装修评估制度难以适应高档装修，但是在技术层面上又很难改进。三是多年来不同时期形成的无证房确权难以把握，部分项目营业用房及“住改非”补偿成本过高，房租经济的损失补偿不可能完全到位，一些居民还利用“一事一议”政策，突击违建违装，突击领营业执照，开具假病历，以套取额外利益。四是过渡安置费过低，鉴于某些客观原因，一些项目地块的“人等房”现象依然存在，而给予老城区被拆迁户的过渡安置费常常不能满足支付房租的需要。另一方面，安置房源的总量不足和适配性矛盾较为突出，各辖区普遍存在房源不足问题，同时我老秘网市定销商品房西多东少、南多北少，尤其是被拆迁户回迁的合理愿望难以满足，再加上高层安置房和定销商品房的公摊面积大、得房率不高，这些都容易使被拆迁户产生抵触情绪。
（三）拆迁成本不断攀升，旧城改造难度加大。近年来，我老秘网市城区拆迁成本不断上升，原因是多方面的，一是拆迁本身产生刚性需求，项目信息一旦传出，相邻地块二手房和商品房市场的价格就会上涨，直接推升补偿预期。二是房地产市场涨幅较快。三是项目工期要求紧，“花钱买进度、花钱买平安”在一定程度存在，“先走的吃亏、后走的沾光”的现象难以消除；由于受项目多、拆迁量大、上级进度要求高、拆迁周期长等种种因素的影响，天宁区已成为拆迁成本较高的区域，也影响了其他辖区的拆迁。四是同一地块有多个项目在不同时间先后实施，主体不同、项目性质不同、政策不同，拆迁时间跨度长，再加上房价上涨，拆迁成本在攀比中上升。如火车站北广场就是典型案例，实际补偿总额被迫调高，但又导致居民心理预期上升，观望看涨心态普遍，致使拆迁工作陷入怪圈。五是拆迁承担社会责任和社会成本，拆迁让政府直接面对群众，也使群众得到表达各种利益诉求的契机，要求政府一次性给予解决。例如贫困家庭生计、历史遗留问题、家庭成员病残等等，几乎所有的被拆迁户都知道违建、违装、出租、开店、生病有补偿，都要利用“一事一议”政策额外得到利益，“一事一议”的社会公正性受到严峻挑战，尤其是改制企业以职工安置、历史遗留问题等为由，漫天要价。在这样的情况下，房屋评估价远远偏离于实际补偿总额，这种现象很难取信于民。六是体制制度的内生作用，属地推进方只关注进度不关注成本，评估费、审计费、拆迁服务费、属地政府管理费的计算是按照拆迁补偿额，而不是户数或建筑面积，拆迁企业、评估公司也同样会“帮助”被拆迁户人为抬高补偿数额。保障被拆迁户的居住权是政府的首要职责，从发展趋势来看，房屋补偿政策调高势在必然，但是由此可能会导致经营性项目易拆不易建，无利可图，旧城改造也很可能以真正的民生工程或以提高容积率为代价付诸实施。
（四）法制环境趋严趋紧，舆论氛围“一边倒”的状况难以扭转。国务院新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》即将出台，按照征求意见稿的规定，这是一部倾向于维护被拆迁人合法利益的新政策，旧城改造的程序十分严格，土地收储经营项目和农用地转用的合法性并未得到有效解决，对长期以来各阶段形成的违章建筑补偿等方面的规定操作性不强，这些对拆迁主体即政府的拆迁工作带来更大的困难和挑战。与此同时，全国自上而下舆论氛围“一边倒”的趋势不断加剧，只要提及拆迁，就是简单地认为政府与民争利，黑恶势力横行，暴力欺压百姓，而政府改善旧城环境，拆迁致富于民，关怀贫困群众等方面的正面报道少之又少，尤其是对一些人利用网络媒体散布虚假事实的现象，或消极回避，或听之任之，未能有效教育群众、引导舆论。特别是一些公职人员缺乏大局意识，运用职务优势、法律知识，捕捉政府软肋，参与或助推抗拆活动，甚至充分运用社会资源攫取过分利益，促就不公平、不公正氛围的行程，引起了群众的强烈不满。
二、对创新我老秘网市城市房屋拆迁工作的思考与建议
基于以上分析，我们认为，今后我老秘网市的城市房屋拆迁工作应确立以下原则和思路：
——必须改革监管体制,国有土地房屋拆迁管理和政策需要进一步完善，城市化中的农村集体土地房屋征收管理急需加强；
——必须坚持以人为本，以接轨市场促签约，以阳光操作促公平，以关怀弱势促公正，以严格监管促稳定；
——必须加强源头调控，在决策环节协调好规划、拆迁与建设的关系，保持项目之间、区域之间的平衡性，消除人为抬高拆迁成本的现象；
——必须“先补偿安置、后实施搬迁”，货币补偿及时足额到位，产权调换尽力提供现房，对纳入住房保障体系安置的努力实现零过渡，对原地或就近补偿安置的明确入住时间；
——必须坚持依法拆迁，从立项合法到拆迁许可，从规划红线到拆迁锯齿线，从进场公示到协议补偿，从行政裁决到司法强拆，都应严格履行法律规定；
——必须加强利益协调，进一步完善属地管理体制，可以下放的权力坚决下放，可以利益共享的项目开展合作，在调动好、发挥好辖区、街道的积极性的同时，强化监管约束。
城市房屋征收从立项到结束有十多个环节，环环有矛盾，处处有难点，都可产生冲突、引发事件。围绕如何协调拆迁各方关系，包括政府内部的相互关系，我们经过对拆迁各个环节矛盾的认真梳理，提出建立“一个平台、六项机制”的对策建议，以进一步改进和创新今后我老秘网市的城市房屋拆迁工作：
一个平台：
——建立覆盖城乡、统一规范的分级监管平台。城市房屋拆迁不仅包括旧城改造，而且包括城市化建设中的集体用地房屋拆迁。一是参照无锡、苏州做法，成立常州市人民政府拆迁管理办公室，提高级别，扩大职能，将国有土地、集体土地两类用地房屋征收管理工作统一纳入管理，考虑到市建设局已更名为城乡建设局，且对国有土地房屋拆迁工作具有单独的机构、完善的制度、专业的人员，因此可由建设局牵头负责。二是整合部门行政资源，建设部门与国土部门的相应机构合署办公，统一调配法制等部门相关人员。三是在进一步完善国有土地房屋拆迁管理制度的同时，加快建立和完善集体用地房屋拆迁管理制度，尽快弥补监管空白。四是各辖市区相应成立监管机构，人员配置到位，确保责任、管理、制度层层落实到位。
六项机制：
——统筹规划、拆建有序的项目决策机制。一是计划协调。在制定年度城市建设计划、土地出让计划时，对同一地块的不同项目要做到统一规划、同时拆迁，特别是市政道路建设要与周边地块开发、收储项目同步实施，既防止“老店拆了新店开”的二次拆迁现象，又防止项目主体不同、政策不同而导致补偿不公、成本攀升。二是安置优先。在编制年度城市建设计划、土地计划时，凡是对需要拆迁的项目都要同时编制安置房源购建计划，其中住房保障年度计划应留有余地满足被拆迁困难家庭的住房需要，努力实现零过渡。对旧城改造项目，应由政府作为投资人原地或就近建设用于回迁的定销商品房;安置房源为高层住宅的，应增加原建筑面积一定比例的安置面积，此部分面积按成本价结算。而对于对自愿在国有土地上降低等级地段异地安置的，可给予一定奖励，以促进土地收储项目的实施。对转用农村用地的项目，可参照杭州经验，按照“4个先”的原则解决安置，即“安置房先建设、发展用地先预留、配套设施先实施、社会保障先落实”，制定“10%留用地”的政策，用于发展集体经济。这里要解决好两个突出问题，一是学习新北区经验，将安置房统一建设为大产权房，真正实现农民房屋城市化，让农民得到实惠；二是保证农民搬迁后依然能享受到集体经济的福利。三是加大供应，针对房源不足的情况，准确摸清三城区的房源需求，购建结合，增加数量，合理布局，设施配套，努力为辖区、街道提供量足适配的安置房源。此外要引起注意的是，要加强安置房和代建定销房建设的监管，以防违规建设而带来的后续矛盾。四是合法报批。前期工作不充分、安置补偿不落实、建设手续不完备的拆迁项目，不得实施拆迁。所有建设项目必须满足拆迁许可的前置条件，并取得拆迁许可证。对收储项目，借鉴南京经验，变通收储流程，降低法律风险。五是“两线吻合”，在实际工作中道路规划红线与拆迁的“锯齿线”往往不一致，极易引发司法纠纷，有关部门应给予妥善解决。
——利益共享、制衡有力的属地管理机制。1.下放权力。根据辖区政府的反映，并借鉴杭州等地经验，市级部门要下放两项权力，一是对拆迁、拆房企业的选择、管理、考核权下放到区，以便于基层政府根据企业业绩，把好准入关，并增加对企业的调控手段。二是房源购建权，建议学习杭州经验，市级统筹房源指标，市区两级共同落实房源，市与区之间可以相互调剂。2.利益捆绑，对土地收储项目，由各投融资主体或土地收储中心与辖区政府签订土地溢价收益分配协议，调动辖区的积极性。3.打包拆迁，将拆迁总费用“打包”给辖区街道，节省有奖，超支自负，常化厂的拆迁运用这种模式取得了良好效果。4.建立拆迁项目验收与“以奖代拨”并举的考核制度，对不实行“打包”的拆迁项目做到验收一个，审计一个，结算一个，奖励一个；按照“合格有奖、优质多奖”的原则，取消按补偿总额计提管理经费的制度，改为由市级按拆迁总面积和一定比例计算奖励。5.建立会商制度。对市以上重点项目由市政府召集各方对地块的规划设计、建设项目、拆迁政策与工作总体方案进行充分论证，拆迁工作方案要细化分析拆迁地块的人员结构、住房性质结构、级差地租结构、用地性质结构和项目结构，优化政策组合，提高实施方案的针对性、有效性。政策方案和目标责任一旦确定，属地推进方不得随意提出提高补偿标准和追加“一事一议”的要求，尽力避免中途提高标准，从而引发被拆迁户提升心里预期，拖延签约。6.对改制企业和低效企业搬迁强化调控手段，建立由拆迁人、政府审计、评估单位、属地政府、原行政隶属部门（或国资部门）“五位一体”的集体会商制度，配合以“改制回头看、城管来拆违、税务来查账”等辅助手段，正面推进企业搬迁。
——公正公开、平衡平稳的政策运行机制。公正，拆迁的实质是社会公正问题，焦点是拆迁补偿基准价的确定，关键是市场信息的对称，杠杆是提高居住水平的奖励政策，目标是双方心理预期的接近。为此，要抓住补偿基准价确定这个龙头，在细分市区级差地块（杭州分为12类，我老秘网市是6类）的基础上，实行“双公布”，定期公布（至少一年一次）市区房地产市场交易行情，同时适时公布政府投资项目和收储项目所在地块的货币补偿基准价，这样信息对称、市场调节、取信于民的政策设计，有利于提高拆迁主体和被拆迁人之间的互信程度，有利于促进拆迁双方在价值预期上的合拍。另一方面，政府加大就近房源购建力度，从经济价值与使用功能两方面保障拆迁户的居住生活不因拆迁而受损、反因拆迁得改善。公开，在政策标准、补偿方案公开的同时，将“一事一议”制度政策化、法定化、公开化，进一步完善无证房、营业房及住改非等补贴办法，对困难家庭实行托底保障，实现居者有其屋；对规划营业用途的营业房提高补偿标准；运用“奖励未违建住宅、降低违建重置补偿标准”的经济手段，遏制非成套住宅的无证房建设；对贫困家庭的认定及救助，要以城市基层组织为主，劳动、总工会、民政、房管、残联等部门共同参与，减少自由裁量权，维护社会公平。平衡，市级要加大同一地段不同项目的协调力度，努力避免因政策不同、工期紧张而导致拆迁补偿攀比上升。平稳，“不怕自己补偿的少，就怕邻居沾光”，这是群众的心理；“不怕钉子户胡闹，就怕早走的人吃亏”，这是基层的担忧。要积极稳妥推进市场接轨，掌握好基准价计算方法调整的时间跨度和节奏,防止已拆迁户产生心理落差,引发新的矛盾。
——严格准入、重惩严管的全程监管机制。全面整顿，从资格审核、市场准入、动态监管、法制教育等方面，切实加强拆迁行业管理；对国有土地和集体土地房屋拆迁全面推行拆迁公示、信访投诉接待、目标责任承诺、拆迁举报、拆迁过程监管、责任追究“六项制度”，提高政府拆迁行为的公信力；进一步完善评标制度和评估机构选择机制，尽快完善评估（含装修）细则，促进评估结果与市场接轨，坚决制止对评估报告的“倒逼”现象；对存在恶劣行为、社会反响强烈的企业，实行一票否决制，并与拆迁企业法定代表人签订“文明拆迁”责任书，建立信用档案，对具有重大违规和劣迹的企业与人员不得再进入拆迁市场；针对“拆托”、“诉托”新情况，加大法制教育和惩治力度。
——调解优先、扶善惩恶的诉访终结机制。坚持“先基层调解、再行政裁决，后司法判定”的拆迁纠纷处置程序,整合人民团体、行政调解、司法调解三方面的力量，建立行政调解与司法调解互动衔接制度，尽力避免强制拆迁。建立三级调解制度，借鉴深圳经验，首先由街道、乡镇的人民调解委员会出具调解协议书，经当事各方签字认可后生效执行；当事各方有一方及一方以上不服调解的，由镇调委会出具不具强制执行力的调解建议书，进入下一行政或司法程序；如当事人拒绝调处且行为涉嫌违法犯罪，则通知公安机关依法处理。开展司法援助活动，司法部门招聘律师志愿者组成律师援助团，向社会公布律师名单，居民自主选择后签订委托合同，收费标准由司法部门和物价部门审定，困难家庭可以申请免费援助。外地的成功经验表明，引入律师参与动迁安置工作，可以发挥其宣传教育、纠纷调解、政策论证、事务代理等方面的作用，可以促使政府拆迁行为公开公平，可以缓和双方利益协商而产生的紧张关系，特别是可以一定程度上防止外地律师介入而造成的负面影响，例如中吴大道项目中，北京律师从20多个方面对我老秘网市行政裁决提出质疑，挑动被拆迁户发起诉讼，从中谋取高额代理费。依法打击恶意抗拆，对极少数钉子户的强势就是保护了大多数人的合法利益，要维护行政裁决和司法判决的严肃性，在争取调解撤诉的同时，不乱开口子、不花钱买平安、不让恶意钉子户沾便宜，坚决制止“先走的人吃亏，后走的人沾光，恶意诉访的人暴富”现象的发生，努力维护社会公正。强化各级信访责任，坚持三个不放过：拆迁问题没有查实的不放过，拆迁纠纷没有处理的不放过，拆迁补偿不到位的不放过，及时采取针对性措施，防止矛盾激化。同时，各级责任主体要积极配合人民调解组织、行政裁决机构和法院机关的工作，力促项目手续合法，不折不扣地落实政策、履行协议，努力为息诉息访创造条件。
——合力攻坚、激浊扬清的环境优化机制。正确舆论导向,宣传部门要组织新闻媒体有计划、有针对性地开展正面报道，大力宣传政府通过拆迁，在改善旧城环境，提升城市功能，拆迁致富于民，关怀贫困群众等方面取得的成效，引导群众树立“以通情达理支持城市建设为荣，以胡搅蛮缠阻碍社会发展为耻”的观念，让全社会理解拆迁、支持拆迁；要主动“跟帖”网络上的负面信息，积极应对，以正视听；要敢于报道行政强拆和司法强拆的典型案例，解释原因，阐明道理，教育群众。发挥组织优势,强化行政推动作用，在依法保障公职人员拆迁补偿利益的同时，加大思想教育引导力度，促使他们自觉服从发展大局，不消极拖延、不无理索取、不额外照顾、不参与抗拆、不煽动造谣，以身作则，带头签约，争作贡献。加强部门联动，工商部门要严把执照申领关、年检关，制止乱开店、假开店行为；要通过联合税务部门查验等措施,改革营业店面、住改非拆迁损失的取证与认定方法，合理界定补贴费用；市规划、国土、城管、工商等部门要研究制定管理办法，从源头上遏制企事业单位和居民家庭擅自变更土地用途开店、违章建设等行为；公安、城管、工商要加强动迁地块的行政管理，取缔无照经营，清退租赁住户，疏散外来人口，合力消除动迁障碍。

关于中心城区征地拆迁体制等问题的调查


市委政研室联合调查组


征地拆迁事关益阳发展全局，事关群众切身利益，事关社会和谐稳定，是一项十分重要、也十分棘手的工作。根据市委主要领导指示，最近，由市委政研室牵头，市国土资源局、市人民政府征地拆迁事务处（以下简称“市征拆处”）配合，就中心城区征地拆迁体制等问题进行了专题调查。调查组先后到益阳高新区、赫山区、资阳区、市国土资源局、市房管局分别听取了情况介绍和意见建议，召开了市建设局、市规划局、市城建投、市中级人民法院、市法制办等单位相关负责同志座谈会，组织财政、编办就有关问题进行了探讨，召开了“三区”部分村党支部书记座谈会，就征地拆迁问题听取了基层干部的意见。现将调查情况报告如下：

一、中心城区征地拆迁体制现状及存在的问题

目前中心城区集体土地的征地拆迁由市征拆处代表市人民政府实施行政许可，并进行具体的征地、拆迁、安置工作。每宗地的征用拆迁大约要经过20个程序，包括接受项目主体申请、组织用地预审、上报省国土资源厅审查、发布征地公告、支付补偿资金、拆迁安置等等。征地拆迁安置的具体操作主要有三种模式：

一是由市征拆处直接承担，有关区、乡（镇）、村组配合。在这一模式中，包括公告、丈量、安置在内的所有工作环节和步骤都由市征拆处完成，村组干部协助配合做工作。这部分主要是城建投的储备土地、市本级重点项目用地等。比如益阳大道两厢部分土地的征拆。这一模式在工作中大约占35%。

二是由市征拆处领导监督、“三区”具体负责。这种模式主要是园区用地（也包括“三区”的其它部分项目）。目前市征拆处分别在益阳高新区、龙岭工业园、长春工业园设立了征地拆迁办公室，由这几个办公室按法定程序出示法律文书，进行业务指导帮助，具体工作主要是由“一区两园”负责，相关村组配合完成拆迁和安置工作。这一模式在工作中大约占50%。

三是益阳高新区、赫山区、资阳区自行组织征拆。即“三区”在未取得征地拆迁许可的情况下，以区重点办、项目指挥部的名义组织实施，或交由区建设局、各园区拆迁部、区国土资源分局征地拆迁测绘队等部门进行征地拆迁。比如资阳台资工业园部分项目、赫山茶叶市场部分配套项目、益阳高新区部分项目等。这一模式在工作中约占15%。

当前中心城区征拆工作体制主要存在三个问题：

（一）机构设置与工作职责不相适应

市征拆处是归口市国土资源局管理的正科级差额拨款事业单位，主任高配为副处级（一直未配备到位）。市事业单位登记管理局核定其“宗旨和业务范围”是：“代表市人民政府承办全市重大建设项目和市内所有建设单位和个人用地征地拆迁工作”。目前市征拆处实际承担的职责主要有8项：新增建设用地报批资料的组织，代表市人民政府实施征地拆迁，确定安置地，领导“一区两园”的拆迁工作，参与市人民政府征拆安置政策的制定，协调征拆矛盾、应诉，协调各级各相关部门支持征拆，申请司法强制腾地。

实际工作中，市征拆处除行政许可外，主要工作就是协调。其协调上至市规划局、市建设局、市中级人民法院、“三区”政府等，横向涉及市国土资源局的8个内设科室，向下延伸到了乡镇、村、组、农户，范围相当广，中间所要调处的利益冲突、矛盾纠纷层出不穷。要一个正科级单位代表市人民政府去协调“三区”和市直部门单位，事实上很难做到。

（二）人员配备与工作任务不相适应

一是工作量大、人员少。这些年，随着城市的加速扩容、招商项目的大量进驻，中心城区征地拆迁工作量大幅增加。前些年，中心城区平均每年集体土地的征用拆迁面积为3000亩左右，2007年为4500亩，预计今年将达到5000亩以上，相当于每年征拆一个行政村。目前市征拆处的工作涉及到“三区”的56个行政村，近段必须完成的征拆任务涉及龙洲路建设、十洲路建设、益宁城际干道建设等8个重点项目80多宗地。而市征拆处在编在岗人员仅有9人，要高效完成这些工作，确实人手不够。

二是人员素质与工作要求差距较大。由于拆迁任务重、时间紧，市里专门机构人员少，“三区”纷纷从机关单位临时抽调工作人员进行拆迁。这从推动工作的需要来说是必要的。但是临时抽调的工作人员素质参差不齐，相当一部分人不具备从事拆迁工作所应有的法律法规知识、群众工作经验及专业技术知识，容易引发种种问题。比如有的为了尽快完成任务，常常人为地改变征拆补偿安置政策，形成了一个工作队实行一个拆迁标准甚至多个标准的混乱局面。

（三）工作机制与依法高效办事的要求不相适应

征地拆迁工作既要依法又要高效。但目前的工作机制远不能与依法高效的要求相适应。一是市与区之间没有统筹协调机制。征地拆迁许可权在市级，但大部分拆迁任务由“三区”承担，这之间有很多事项需要沟通衔接、共同协调解决，但目前市征拆处事实上不能承担协调职责，政府也没有形成统一规范的协调机制，出现问题往往由市委、市政府领导临时出面协调，政策口径很难统一。二是市与区在征拆工作中是松散关系，没有规范约束。市征拆处本来人手就少，没有主动管“三区”的征拆；而“三区”为了加快征拆速度，常自主征拆，当搞不下去时才回过头来找市里，造成了工作被动。如大桃路建设，从1996年开始由赫山区重点办进行征拆，到2006年几栋房子拆不下了，才告知市征拆处。三是各级征拆相关部门没有形成配合联动机制。征地拆迁工作是一项系统工程，涉及国土、建设、规划、电力、自来水等20多个部门，只有各部门齐心协力、形成合力，才能把工作做好。但当前相关部门的工作还没有形成联动机制。比如，目前高新区铺开了18个征地拆迁安置点建设，至少需要新架18台变压器，但目前只架了4台。自来水管道铺设也存在类似问题。配套设施跟不上，直接影响了拆迁安置进度。

二、目前这种征拆体制带来的不利影响

主要表现在五个方面。

（一）部分拆迁主体不合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一、四款规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县政府进行公告并组织实施，市、县政府土地行政主管部门根据征用土地方案，拟订征地、补偿安置方案并进行公告，地级市所辖区人民政府无权发布征地拆迁公告。而目前“三区”有一部分征地拆迁，无论是征用土地公告，还是征地补偿、安置方案公告，大多是以不具备法定主体资格的区重点办、项目指挥部、园区拆迁部等的名义进行，其做法是不合法的。

（二）实际补偿标准不一。2004年市人民政府出台的《益阳市征地拆迁补偿安置办法》（3号令）和2007年市人民政府出台的《益阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（4号令），从政策上统一了集体土地上征拆安置补偿标准。但在实际工作中，由于体制不顺，“三区”各自为政，造成了一个补偿政策多个补偿标准的局面。一是补偿范围不一致。主要情形有：房屋周边的青苗在征地时已经补偿，在拆迁房屋时又重新列入补偿范围；房屋自然隔热层是房屋主体，已列入房屋拆迁补偿范围，但有的区将其作为“小屋面”，在房屋主体补偿之外另行追加补偿，等等，均有悖于4号令。二是台基安置面积不一致。益阳医专、城市学院新校区建设征拆任务分别由高新区和龙岭工业园完成。在工作中，高新区严格按每户60平方米划给安置宅基地台基，而龙岭工业园为了加快拆迁进度、降低工作难度，按每户80平方米、甚至120平方米划给安置宅基地台基，造成了当地群众的攀比设阻。大明村以前属龙岭工业园管，执行的安置台基面积是每户120平方米，而去年大明村划给高新区，只能执行每户60平方米安置台基的政策，拆迁时很难做通群众工作。三是丈量标准不一致。拆迁中没有统一明确的丈量主体，导致个别工作人员在丈量房屋面积时“放水”，左邻右舍差不多大小的房子，丈量结果却相差十几、几十个平方，导致补偿不均，群众意见大。市征拆处2005年在赫山区抽查两个征拆项目，结果区里丈量的面积比市里抽查丈量的面积大20%。四是对个别刁蛮户被迫提高征拆标准。有的地方在征地拆迁中，没有按政策严格控制，对胡搅蛮缠的，为了尽快解决问题，往往以多支付费用的妥协方式解决，而对于势单力薄的，则往往采取强制手段。

（三）基础工作薄弱。由于市征拆处力量有限，区里拆迁工作有待规范，再加上市与区在征地拆迁工作中缺乏协调，各相关部门配合松散，导致征地拆迁基础工作薄弱，没有一个部门牵头收集整理各种征拆户信息档案。特别是村民户籍信息、婚姻信息、村民实际房屋数量、安置户信息、衍生安置户信息等等，都是征地拆迁工作中必须掌握的重要信息。这些信息资料的缺失，给征地拆迁工作带来了很大的难度。比如有的村民在安置中一户多基，有的以假离婚来骗取安置补偿和安置台基，有的被安置了几次。这样导致该安置的安置不了，不该安置的多处安置，群众意见很大。市城建投反映，赫山区毛家塘村总户数为765户，安置面积达到了300亩，根据安置经验推算，每亩安置面积至少可安置4户拆迁户（包括配套设施），300亩安置面积至少可安置1200户拆迁户，而村里现在仍然说安置点面积少了，但有关部门又拿不出具体资料来证明他们的违规安置问题。

（四）程序不规范。由于缺乏市征拆部门的必要指导，区重点办、项目指挥部抽调来的工作人员业务不熟，在征地拆迁过程中出现了行政指挥的随意性，导致工作程序违法，成为征拆诉讼的主要起因。一是未经批准实施征拆。按程序，只有在收到省国土资源厅的建设用地许可批文后，才能进行征地拆迁工作。但为了赶进度、及时交地，有一些项目常等不及批复即开始拆迁。二是不按规定公告或公告内容不全。国土资源部《征用土地公告办法》规定：征用农民集体土地的，征用土地文件和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组以书面形式公告；被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告。由于区里知道自身无公告主体资格，所以有些项目用地干脆不公告。有些以“三区”名义进行公告的，也未按规定的内容进行，要素不全，内容不完整。三是没有按规定听取群众意见。《土地管理法》第四十八条规定：征地补偿、安置方案公告后应听取被征地村集体经济组织和农民意见。但实际工作中有的地方省略了这一程序。正是由于一些征拆项目一开始就不按程序走，遇到困难才“补火”，反而耽误了征拆时间。赫山区毛家塘村涉及梓山苑小区配套开发用地，需迁坟486座，去年11月，赫山以区重点办名义发布迁坟公告（不具备公告主体资格），公告期满后采取强制迁坟措施（没按程序申请），导致当地群众不满，于今年3月“两会”期间集访省政府，造成了很不好的影响。现在只能回过头来重新申请市征拆处走相关工作程序，大大延误了征拆时间。

（五）增加了征拆成本。目前，征地拆迁补偿经费的运作模式是：项目主体通过招、拍、挂取得土地后，按规定将土地使用权取得款交市财政，市财政将征拆成本按土地来源分别付给市城建投或市土地储备中心，再由市城建投或市土地储备中心支付给市征拆处或“三区”重点办、长春工业园、龙岭工业园，上述部门再将补偿经费交给村，然后由村上按比例留成后分发给拆迁户。由于补偿经费是市财政支付的，而财政并没有监督这批经费运行的全过程，代表市人民政府的市征拆处又没有力量、在现行体制下也不可能全程监控到补偿经费的运行过程，因此造成资金管理漏洞，也引起了各方争利。一方面，群众向政府争利。比如：一些农户只要获得征地信息，就在征地拆迁前大肆抢种、抢栽、抢修、抢建，实施拆迁时就漫天要价，很多时候，具体实施的基层组织往往被迫迁就。另一方面，下级（包括区、办事处、镇、村）向市里争利。比如多造拆迁预算、丈量“放水”等等，各级都可以从中得利，这无形中增加了政府征地拆迁成本。

三、对理顺中心城区征地拆迁体制的建议

（一）调整机构设置，科学界定职能

根据工作需要，借鉴常德、娄底等地做法，建议将益阳市人民政府征地拆迁事务处升格为副处级全额拨款事业单位，同时加挂“益阳市人民政府征地拆迁办公室”牌子，归口市国土资源局管理。主要职能是：组织新增建设用地报批，代表市人民政府实施集体土地上的征地拆迁安置，统一规范“三区”城市规划区范围内集体土地上的拆迁安置，为市人民政府调整完善征地拆迁安置政策当好参谋，协调各级各相关部门支持征地拆迁安置工作，接受农民群众咨询、来访，申请司法强制腾地，集体土地征地拆迁安置相关案件的应诉，收集整理征地拆迁信息资料。

升格后的市征拆处内设征拆一、二、三科、综合科和办公室，一、二、三科常驻“三区”，分别负责组织“三区”的征拆工作。设主任一名、副主任三名，三名副主任分别兼任一、二、三科科长。

（二）配齐配强工作力量

建议市征拆处的人员定编25人为宜，其中征拆一科、二科、三科分别为5人，综合科、办公室9人。人员来源采取国土资源局内部调节和公开考选相结合的办法解决。

（三）健全工作机制

一是规范相关程序。中心城区征地拆迁必须统一规范。要明确规定，中心城区所有集体土地上的征地拆迁主体是市征拆办公室，必须实行“四统一”，即：由市征拆办统一发布征地拆迁公告、统一丈量测绘、统一补偿标准、统一核算补偿费用。具体实施由“三区”和有关办事处、村密切配合，既依法办事，又形成合力。二是建立征地拆迁工作联系协调会议制度。由市人民政府分管领导牵头，市征拆办具体组织，市国土资源局、市房管局、市规划局、市建设局、市信访局、市公安局、市中级人民法院、“三区”等单位参加，定期召开征拆工作联系协调会议，商讨协调有关工作。三是规范征地拆迁补偿安置经费的发放管理。“三区”和各相关部门必须设立拆迁安置补偿经费专用帐户，严格做到专款专用；要严格区分拆迁补偿经费和工作经费，不能混同使用，更不能超越标准使用工作经费；财政、审计部门要完善监管办法，加强审计，严格监管。

四、当前征地拆迁工作要特别重视解决的四个问题

征地拆迁是一项十分敏感的工作，如果操作不当，会引发许多矛盾和问题。调查发现，影响益阳征地拆迁的因素除征拆体制机制问题外，还有四个问题比较突出，亟需引起高度重视，切实加以解决。

1、拆迁安置点建设问题。安置点建设是决定征地拆迁进度至关重要的一环。按有关规定，要先安置、后拆迁，被拆迁户在动迁腾地之前要落实好具体安置地块，完成该地块“三通一平”工作；被拆迁户的安置过渡期不应当超过9个月。事实上大多没有做到。近些年来，中心城区平均每年的拆迁安置达1000多户，绝大部分是采取货币补偿、异地（安置点）建房的安置方式。目前安置点建设制约主要存在三个问题：一是安置点缺乏统一规划，操作无所适从。无论是《益阳市城市总体规划》，还是《益阳市市区住房建设规划（2006—2010）》都没有对村民拆迁安置建房进行规范。龙岭工业园、长春工业园、高新区分别于2002年、2004年、2005年制定（或修订）了详细规划，虽然确定了一批村民安置点，但由于用地调整等原因，部分安置点被反复变动，有的甚至被撤销而没有及时增补，客观上造成了安置地数量不足，影响前期操作，也导致了乱搭乱建、重复拆迁等问题。二是安置点选址相对偏僻，群众不满意。有的安置点被安排在偏僻地段，群众认为生活不便，缺少发展空间。有的安置点被安排在山丘区或低洼地，增加了建设成本，拉长了建设周期，群众也不愿意去。三是安置点建设滞后，历史遗留问题多。拆迁安置点从启动建设到投入使用有一定的建设周期。从实际看，由于建设主体不明、前期资金投入不够，我老秘网市中心城区现有安置点的建设严重滞后，道路、水电等基础设施配套慢，远远不能满足拆迁需要。高新区1995年至2004年间完成了拆迁却没有及时进入安置点的农户达70%左右，近三年的拆迁户大部分还居住在亲戚、邻居家或者临时“过渡房”里，部分拆迁户在“过渡房”内一住数年甚至上十年。龙岭工业园在2004－2005年曾一度出现村组为主支配村民拆迁建房安置台基的做法，造成很多遗留问题。基于此，调查组建议：一是市里要抓紧做好拆迁安置点详细规划。规划一经确定，就要严格执行，努力形成小区化的安置新区，避免重复拆迁。二是加大前期投入，适当超前建设拆迁安置点。三是要堵疏结合，在澄清底数、确认资格后，依法规范受理村民分户建房审批，按照一户一基、一律进拆迁安置点建房、手续齐全等要求批准村民建房，既堵死违法建房，又疏通合法建房。同时要下决心清理解决村民建房的有关历史遗留问题。

2、失地农民的后续保障问题。据统计，目前我老秘网市中心城区失地农民总数约3.5万人，其中益阳高新区0.92万人，赫山区1.45万人，资阳区1.13万人。由于目前我老秘网市尚未建立失地农民社会保障体系，加上缺乏就业创业技能，没有明确的未来预期，结果导致相当一部分拆迁户心理失衡，不配合政府和部门的工作，强揽工程、强装强卸等问题大量存在，造成项目建设环境不优。我们认为，失地农民也是城市的主人，他们为城市的发展让出土地，作出了牺牲，理应共享城市发展成果。所以，调查组建议：一是加紧出台失地农民社会保障办法。尽快出台失地农民社会养老保险、医疗保险办法，为他们解除后顾之忧。要加快完善失地农民转为城市社区居民的管理衔接。二是建立失地农民就业培训机制。政府设立专项资金，采取免费培训等方法，更多地为失地农民提供继续教育机会，提高失地农民的文化素质和职业技能，使其有能力自谋出路。同时，政府要加强拆迁安置点公益性岗位的开发，努力拓宽失地农民的就业空间。三是扶持发展集体经济。通过集体经济发展为失地农民提供就业机会，增加社会福利。

3、拆迁安置基础信息资料收集管理问题。调查中我们了解到，由于历史原因、管理缺位等，目前中心城区规划区内的居民和村民的土地、住房、分户等情况底子不清。特别是村（居）民建房情况混乱，没有手续或手续不全，绝大部分没有依法办理土地证、房产证，待实施征地拆迁时麻纱很多，严重影响拆迁进度。调查组建议：由国土、规划、公安、民政等部门抽调专门力量，会同三区有关街道（乡镇）、社区（村组）等基层组织，对中心城区所有农户的在册人口、住房、田土、从业状况进行全面摸底调查，建立完整的信息档案，归集到市里统一管理、随时调阅，这将为征地拆迁工作带来很大的便利。

4、中心城区国有土地上房屋拆迁工作亟待加强。按照《中华人民共和国土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》（国务院第305号令）的规定，根据土地权属不同，集体土地的征用拆迁和国有土地上的房屋拆迁管理机构分设。因此，目前中心城区国有土地上的房屋拆迁工作由市房管局（安全与拆迁管理科）代表市人民政府实施行政许可。随着益阳城市化进程的加快，这些年中心城区国有土地上的房屋拆迁工作量也随之剧增，过去每年拆迁量为20万平方米左右，今年中心城区计划拆迁房屋面积66.2万平方米、搬迁户数为7196户，相当于过去三年的总和。而目前市房管局安拆科仅有3人（其中1人从外科室抽调）。由于人员太少、机构设置与所承担的职责不相适应等原因，中心城区国有土地房屋拆迁行政管理远没有到位，以致有三分之一左右的房屋拆迁没有获得行政许可，隐藏了许多矛盾和问题。根据实际工作需要，借鉴娄底、岳阳等地做法，调查组建议：将市房管局的城市房屋拆迁行政管理职能剥离出来，以其为基础成立“益阳市人民政府城市房屋拆迁管理办公室”，定为副处级全额拨款事业单位，归口市房管局管理。内设拆迁管理科、政策法规科、综合科。主要职能是：编制益阳市拆迁年度计划，代表市人民政府进行国有土地上拆迁行政许可，指导、监控全市国有土地上的房屋拆迁安置工作，拆迁行政裁决，拆迁单位资质管理，房屋拆迁安全监管，决定申请行政或司法强制拆迁，调处拆迁纠纷、处理征拆信访，国有土地拆迁安置相关案件的应诉，收集整理拆迁信息资料。建议市城市房屋拆迁管理办公室人员定编为12人，设主任1名、副主任1名，拆迁管理科5人、政策法规科2人、综合科3人，人员来源采取市房管局内部选拔和公开考选相结合的办法解决。

突破“拆迁安置瓶颈”制约
为建设现代化新太仓提供有力保障
——关于做好我老秘网市拆迁安置工作的调研和思考
叶海生

太仓市委、市政府提出“建设现代化新太仓”的宏伟目标，是贯彻党的“十七大”精神的重大举措。做好拆迁安置工作是现代化新太仓建设的重要保障，也是建设“和谐社会”的关键问题。最近，笔者结合自身工作，对全市拆迁安置工作进行了调研，并就如何突破这个“天下第一难”瓶颈，提出了思考和探索。
一、近年来拆迁安置工作的基本做法和评价
进入二十一世纪后，我老秘网市工业化和城市化的进程明显加速，而作为前期保障的拆迁安置工作，力度也逐步加大。2002年以后，在规划的引导下，我老秘网市年均拆迁量都在60万至80万平方米之间，其中70%为上世纪70至80年代建造的劣质城乡住宅。近年来拆迁安置工作呈现出四个方面的明显特点：一是与开发建设相同步。太仓港经济开发区港区、新区和各乡镇开发区的拓展，均以拆迁安置工作为基础。二是与现代化城市建设相适应。中心城区、新城区的一大批工业企业被“退二进三”，现代化建筑群拔地而起，这些均与拆迁安置密不可分。三是与新农村建设相结合。通过拆迁安置，引导农民向新规划的80个居住点集中，改变原来散居模式，实现城乡基础设施的一体化。四是与提高人民群众的生活水平相一致。通过拆迁安置，大批被拆迁居民住进了现代化新小区，改善了居住环境和生活条件；大批失地农民实现了“土地换保障”，每月有固定的劳保收入；同时被拆迁户得益于“拆一还一”的拆迁政策，有了自己的第二、第三套住房而成为小业主，有了不菲的物业收入。拆迁工作也因此得到了城乡居民的普遍认可和拥护。
从目前我老秘网市拆迁安置的类型看，主要分成三种：
1.市区及各镇国有土地范围内的拆迁安置，执行的是2001年国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》以及江苏省和苏州市人民政府制定的各类配套政策。其核心是取得合法手续（拆迁许可）的拆迁人，委托具备资质的拆迁公司实施拆迁。拆迁补偿的方式实行货币补偿，也可以实行产权调换（拆一还一）。在实际操作中，70%的被拆迁人选择原地产权调换。拆迁管理由本区域县市级建设行政主管部门承担，双方当事人达不成协议的，可申请主管部门依法裁决，并强制执行。
2.新区、南郊新城区和城厢镇规划区内农村集体土地上的拆迁，因毗邻市区，参照市区政策（第一种）执行。安置补偿上，自市政府颁布《关于贯彻落实<苏州市宅基地管理暂行办法>的意见》（太政发〔2003〕79号）文件后，逐步实行了多层公寓房产权置换安置，并对失地农民实行了“土地换保障”式的社会养老保险。对个别坚持要求安置宅基地的被拆迁户，通过拍卖原自拆自建小区内多余的宅基地来进行调节。
3.乡镇（城厢镇除外）农村集体土地上的拆迁，主要由各乡镇自行制定补偿安置政策进行拆迁。一般乡镇采用“重置价”评估补偿，并在农村集中居住点上安排宅基地让被拆迁户“自拆自建”的方式进行补偿。由于农村集体土地上的拆迁适用《土地管理法》，但尚无具体的实施细则，操作比较困难。乡镇一般采用“预拆迁”方法和农民进行协议拆迁。实际操作中，大部分农民都能理解和支持，但也有少数农民协商不通，形成了星星点点的“钉子户”现象。
二、当前拆迁工作存在的突出问题和成因
目前拆迁安置工作处于新老法律的转换时期，随着《物权法》和《城乡规划法》的实施，国家将重新出台新的拆迁征收《条例》。拆迁问题涉及到经济发展和社会稳定之大局，国家颁布新《条例》和与之相配套的法规，将有一个较长的过渡时期。过渡期将继续实行2001年国务院颁布的《城市房屋拆迁条例》及其配套政策。分析当前拆迁安置工作成为“天下第一难”的成因，笔者认为有下列几个方面：
1.社会舆论的“失之偏颇”。个别地区的“违法强拆”和“不文明拆迁”，确实激化了社会矛盾。“重庆钉子户”和“广州钉子户”的处理，又使一部分群众错误地认为，拆迁都是非法的和违法的，惟有满足被拆迁人的要求，才是合法合理的。社会舆论的同情弱者心态，使一部分被拆迁人离开了法律和政策轨道，漫天要价，并以越级**相“要挟”来争取“超大化”的利益。同样，一些严格执行拆迁安置政策，支持城乡建设的正面舆论又没有占据主流地位，这给拆迁安置工作带来了巨大的负面压力。
2.相关部门的“害怕心理”。拆迁安置是一个系统性很强的工作，从项目立项、拆迁许可、补偿安置到公示听证，涉及到10多个部门的监督和管理。在拆迁安置矛盾比较突出的情况下，少数政府部门怕被拆迁人“越级**”，怕“发生群体事件”，怕被“无理纠缠”等“害怕心理”突出，造成拆迁安置各个环节上的“软作为”，增大了拆迁安置工作的难度。
3.拆迁政策的“政出多门”。当前拆迁工作基本上由基层政府和有关部门主导，拆迁主体的多元化，带来了补偿安置政策的多样化，“一区多价”、“一路多价”、“一组（村民组）多价”的现象时有发生。政策的不统一，客观上带来了被拆迁户的相互攀比现象，给“协议拆迁”带来了很大难度。同时，一些未经批准，由户主擅自变更性质的住宅用房，由于申领到了工商营业执照，业主自认为应按数倍于住宅房的商业用房价格进行补偿，其矛盾十分突出。
4.经济补偿的“越拆越高”。由于近年来房价的不断上升，使拆迁也通过“提高区位价，增加差额补贴，加大奖励力度”等手段提高经济补偿数额，造成“越拆越高”。尽管拆迁人承诺“同一项目、同一时间、同一价格”，但被拆迁人往往认为“先拆吃亏”、“后拆得利”，而期望通过拖后拆迁期限来获取更多的经济补偿。
5.安置方式的“配套不够”。目前，就拆迁难度而言是市区大于城郊，城郊大于农村。导致这种梯度差异的主要原因是安置方式的不同所致。农村大多采用“自拆自建”式联排别墅安置，被拆迁户由于受“土地换社保”政策的吸引，拆迁积极性较高。而城市被拆迁户特别是城市拓展后形成的“城中村”，因居住上的观念问题，撤销村民组建制后安置上的历史遗留问题，违章占地擅自搭建后取得的利益问题和破窗开店问题等，成为拆迁中的“难中之难”。另外，由于市区拆迁安置房建设上的“相对滞后”，也影响到了城市居民的拆迁积极性。
三、关于破解拆迁难题的思考和探讨
如何破解拆迁安置这个“天下第一”难题，笔者通过调查研究，提出如下思考和探讨。
1.必须统一思想认识。拆迁安置，是现代化建设的必然产物，是经济和社会发展的基础工作和有力保障。我老秘网市目前实施的新一轮城乡改造建设所涉及的拆迁对象， 70%以上是上世纪七、八十年代建造的设计标准低、建筑质量低，历史保存价值低的“三低建筑物”。通过科学论证和规划，将破旧不堪的老城区改造成现代化新城区，逐步实现工业企业向开发区集中，农村居住向新村集聚的目标，这是落实党的“十七大”精神，建设现代化新太仓的必然选择和重要途径，也是提高全市人民生活和居住水平的有效措施。要通过提高思想认识，破除目前存在的“难、怕、等”思想，形成有利于做好拆迁安置工作的良好氛围。
2.必须健全工作机制。一是要落实责任机制。明确任务、明确分工、明确职责，充分调动拆迁工作人员责任性和积极性。二是落实各方配合机制。根据拆迁工作中存在的各类问题，综合协调，各方配合，形成合力。针对拆迁过程中少数“钉子户”漫天要价、阻扰拆迁及违法建筑等突出问题，要充分整合行政管理资源，切实做好行政裁决、强制拆迁、执法检查、拆临拆违等工作。三是有情操作机制。对被拆迁户存在的实际困难，要认真对待和切实帮助解决，并尽最大可能缩短过渡期。对有些特殊情况，在不违背大原则的情况下，一事一议，实事求是地确定解决方案，尽力做到有情操作。
3.必须完善配套政策。要着重研究《物权法》及新拆迁条例颁布前后的应对措施，着重配套完善好下列政策措施：一是新老拆迁政策的衔接问题；二是城乡拆迁政策的合理统一问题；三是拆迁补偿标准问题；四是安置方式方法问题；五是被拆迁人的社会保障问题；六是推进保障措施问题，主要是“钉子户”的处理问题。通过完善配套政策，营造“依法实施拆迁、依法服从拆迁”的良好环境。
4.必须夯实物质基础。拆迁工作推进顺利与否，与物质基础关系紧密。一是要确保拆迁资金的及时到位，保障一线拆迁安置工作的顺利实施。二是要超前谋划，加快推进安置房建设，牢固确立“以建促拆、先建后拆、快建快拆”的先进理念，从重视拆迁逐步转变到重视安置房建设上来。三是落实被拆迁户和失地农民的社会保障问题，下决心逐步解决“城中村”居民撤组中的社保、医保等历史遗留问题，使被拆迁人安居乐业。
5.必须强化拆迁监管。一是加强业务培训，提高拆迁工作人员的思想素质和业务能力。二是加强拆迁过程管理，切实做到“拆迁程序、拆迁补偿、拆迁安置、思想工作”四个到位。三是加强对建设单位、拆迁评估公司和拆迁公司的管理和监督，认真执行公示制度、听证制度等规范，确保“公开、公平、公正”工作的落实，使拆迁工作真正变成“阳光拆迁”、“平安拆迁”和“和谐拆迁”。

强化四个保证  破解第一难事
——湘潭天易示范区推进拆迁安置工作经验材料
（2010年10月）

湘潭天易示范区作为国家长株潭城市群“两型社会”建设五大先行示范区之一，自今年7月份新班子、新机构到位后，将征地拆迁工作作为抓项目、促发展的头等大事，把维护拆迁群众的利益放在首要位置，真正做到文明拆迁不压制群众，诚信拆迁不愚弄群众，依法拆迁不伤害群众，征拆工作取得了前所未有的突破。近三个月来，示范区共启动拆迁项目13个，拆迁腾地到位房屋169户，安置到位162户。在拆迁过程中，没有发生一起群体性事件和安全责任事故，征拆群众由5月份两次集访北京，转变到送感谢锦旗到示范区管委会。
征地拆迁工作民生关注度、政治关注度和社会关注度都非常高。在实践中，我们深刻体会到，面对拆迁工作这件天下第一难事，只要坚持践行以民为本，真正做到思想认识到位，资金调度到位，工作落实到位，安置保障到位，“难题”就会迎刃而解。我们的具体作法是：
一、立足发展为民，保证思想到位
征拆工作的指导思想和理念，直接决定了工作成效的好坏。一些地方的开发建设，总是把天平向自己一方倾斜，使征拆对象感觉利益受损，产生对抗心理，进而演变成征拆难。为化解这一难题，湘潭天易示范区走出思想误区，把征拆对象作为园区发展的建设者、发展成果的共享者来看待，牢固树立依法拆迁、阳光拆迁、文明拆迁、和谐拆迁的思想理念，为征拆工作指引了方向。
1、树立民本拆迁的理念。征地拆迁 “进民户、访民情、交民友、解民难”，以心换心、以理服人，以情动人，做到文明行动、友情操作。
2、树立阳光拆迁的理念。在拆迁工作中，全面推行阳光操作，公开拆迁法规政策、补偿标准、补偿数额，把拆迁工作置于社会监督之下，使征拆工作“见得阳光、晒得太阳”，消除拆迁户的疑虑。
3、树立依法拆迁的理念。在拆迁工作全过程，注重实事求是，依法运作。特别是在补偿数量、安置面积等方面，均按实物量调查勘测确定数据，核发补偿，以事实为依据；在政策运用、拆迁程序、拆违控违等方面，严格依法依规操作，以法律为准绳。
4、树立和谐拆迁的理念。充分考虑拆迁户的各类诉求，真心维护拆迁户的合法利益，妥善解决被征地群众生产、生活中的具体问题，做细工作，搞好服务， “征”出良好的创业氛围，“拆”出和谐的发展环境。
二、立足让利于民，保证资金到位
资金问题是制约征地拆迁进程的主要瓶颈。在具体工作中，我们坚持“资金调度以征地拆迁为先，让利于民”，确保了征拆安置资金的及时足额到位。
1、资金安排重点倾斜。在资金调度上集中财力，重点倾斜，优先安排，为项目征拆提供有力的资金保障。今年7月—10月，在短短三个多月内，示范区拨付拆迁补偿费1亿余元，确保了各个征拆项目的快速推进。
2、资金发放直接支付。为切实加强征地补偿安置费的兑付和管理，我们减少资金拨付环节，在拆迁户签订协议、核对无误后，根据征地补偿标准采取统一发放存折形式，直接送到群众手上，有效防止“跑”、“漏”现象。
3、资金使用加强引导。一些拆迁户在获得数十万的征拆补偿款后，聚众赌博、大肆挥霍，有可能产生新的社会问题。为此，我们有针对性地开展理财教育培训，帮助和引导拆迁农民合理规避风险，科学、有效理财。目前我们已邀请县内各银行专家开展理财培训3次，参训拆迁农民达220余人次。
三、立足取信于民，保证工作到位
实践证明，在征地拆迁工作中，单纯依靠行政力量和法制手段是行不通的。我们认识到，要取信于民，得到群众的理解、支持和配合，就必须真正为民众着想，就必须创新工作机制和工作方法，就必须认真对待并妥善处理征拆矛盾和问题。
1、在工作机制上，实行“三联”。以示范区管委会成立的50多人的专门征拆队伍为主，充分发挥易俗河镇党委、政府以及相关村支两委贴近群众、了解群众、善做群众工作的优势，将行政力量、法制手段和基层参与、社会动员有机结合，建立了“示范区管委会—乡镇—村组”三方合作联动的征拆管理模式，形成了一支善打硬仗、善做工作的征拆“铁军”。示范区征地拆迁队伍“三联”模式的推行，为广大拆迁户掌握政策、表达诉求开辟了更为直接的通道，也为村民参与和支持示范区建设建立了坚强的组织堡垒。
2、在工作方法上，坚持“三讲”。始终把政策性、法制性和原则性融入高度的人文关怀之中，做到依法拆迁与友情操作有机结合，切实增强管委会的亲和力、公信力。一是讲政治。即树立高度的政治责任感，维护社会大局稳定，确保征拆安置新政策平稳过渡；二是讲正气。秉公办事，不徇私情，不惧压力，杜绝拆迁安置工作中的“人情户”和“关系户”，真正做到公平、公正；三是讲奉献。从管委会主要领导到每一位征拆工作人员，发扬甘于吃苦，乐于奉献的精神，践行了“走进每家每户，踏破一双鞋底，磨破一张嘴皮”的作风，深入村组，与拆迁户面对面交流，倾听和关心群众呼声，切实做好政策宣传和思想工作。通过不分早与晚、不分节假日的走村串户，把工作做细作实，天易大道Ⅰ标段以前久拆不下的41栋房屋，在新班子到位后三个月内全部拆除到位；天易大道Ⅱ、Ⅲ标段自开展征拆起，仅用25天时间就签订完了所有的土地征收和房屋拆迁协议；金霞美墅项目5年久拆不下的一户，也通过示范区领导多次上门做工作，尽力解决其实际困难，从而主动拆迁到位。
3、在处理问题上，坚持“三不”。征地拆迁中的矛盾和问题如果处理不好，不仅是一个农民家庭之忧，同时也是整个示范区之患。为此，示范区将“三不”作为处理征拆问题不可突破的底线：首先是不损害群众利益。坚持以人为本，始终将拆迁户的合法利益、合理诉求摆在首位。如易俗河镇凤形山社区部分拆迁户认为补偿费太低而不愿意接受征拆，示范区领导带领拆迁工作人员，多次上门沟通交流，帮他们算清经济帐和环境帐，并郑重承诺充分考虑拆迁户的补偿利益。六位拆迁户最终被工作人员的诚挚所感动，心平气和地签订了协议，并主动配合8月30日的拆迁行动。随后，他们将一面绣着“阳光拆迁，和谐拆迁，文明拆迁”的锦旗送到湘潭天易示范区管委会。其次是不出现业务差错。加强征拆队伍业务素质锤炼，做到“心中有进度、时刻有责任”。多次组织征拆大队工作人员进行拆迁丈量登记、绘图、计价补偿现场演习，提升业务素质，确保在实际工作中少出错、不出错。如湘江国际项目第一批21户拆迁户，由于补偿费标准、基础超深、过渡费发放等问题，曾多次引发**事件。新班子接手后，重新研究对策，开展现场勘查、调查走访，多次与社区及拆迁户共商，最终确定了出了让拆迁户满意的合理方案。第三是不遗留新的问题。认真对待拆迁户的每一件来信来访，全力排查和化解每一件矛盾纠纷，确保不留下任何新的隐患。自示范区新班子成立至今，已召开村、组干部和分户会议20多次，接待处理征拆信访案件60多宗，在确保征拆工作顺利推进的同时，有力维护了社会大局稳定。
四、立足怀情于民，保证安置到位
在城市化进程中，广大失地农民作出了贡献，甚至牺牲了利益，必须在安置方面充分考虑和维护其合法权益，给予更多更大的支持和倾斜。为此，示范区不把补偿当做“了断”，不把安置限于居住，积极探索和实践多样化、实用化、长远化的补偿安置方式，自觉担当和履行“怀情于民”的社会责任。一是直接补偿安置。拆迁户能够自行解决住房问题的，在双方签订协议、核对无误后，根据征地补偿标准，一次性给付补偿费。二是组织集中安置。在货币补偿安置基础上，创造性地推行优价购地自建房的安置政策，即对于要求自建住房的拆迁按户，可到指定的安置区内购买一定面积的优价土地，按规划要求统一进行自建，从而使拆迁户获得更多得利、更大实惠：首先在土地价格和建房手续办理费用上给予特殊优待，其次是满足了“有天有地”的传统居住观念，并具备更大的投资潜力。同时，我们采取货币补偿、现房、集体土地上的留地等安置模式，为拆迁户提供了更大的自主选择空间。目前，我们运用优价购地自建房模式，已建成晓木糖、唐家坡、杨柳等安置区，正在兴建飞羊、贵竹、飞鸽等三个新安置区，并先后引导200多户拆迁户选好了安置地进行建设。三是完善社会保障制度。示范区对拆迁户实行最低生活保障制度，凡年满55周岁的女性，年满60周岁的男性，每月可享受100元生活保障费；设立“湘潭添翼励志基金”，积极开展扶贫助学工程。制定了《关于促进被征地农民就业创业的实施意见》，为失地农民提供“五个一批”的就业创业服务，即园区企业吸纳一批、公益性岗位安排一批、第三产业消化一批、施工劳务使用一批、自主创业带动一批。
征地拆迁安置是示范区开发建设过程中最关键、最艰苦、最繁重的一个环节，这项工作的进度和成效，影响着示范区的发展和稳定大局。下阶段，我们将坚持以人为本、倾斜百姓、文明和谐的惠民方针，最大限度地保障和维护广大拆迁户的合法权益，加快推进示范区的率先发展、科学发展、和谐发展。

破解征地拆迁中的难题与对策


　　□宋怀明
　　近年来，各地因征地拆迁而引发的群体**事件时有发生，成为影响社会稳定的一个因素。其主要特点如下：
　　一、规模逐渐扩大，造成较大影响。一些人抱着“法不责众”以及“事情闹得越凶，领导越重视，越容易解决”的心态，成团结伙，集体越级**，在社会上造成较大的负面影响。
　　二、行为容易过激，事态难以控制。个别群众情绪偏激，容易冲动，常常表现为谩骂工作人员，堵路堵门，并造成众人围观，使事态扩大，给处置工作带来难度。
　　三、一些部门重视不够，解决问题办法不多。有的同志在拆迁过程中对维护社会稳定的重要性认识不足，在思想上出现偏差，片面强调加快进度，对做好被拆迁人思想工作研究不够，思考不深，在事件初露端倪时缺乏敏感性。
　　目前，拆迁遗留问题引发信访重复率高，也与有的群众对政策一知半解有关，总认为个人合法权益受到侵害，提出问题层层加码，又不愿听相关部门和相关人员的解释，三番五次到多个部门重复**，牵涉领导精力，造成较大的负面影响。因此，如何有效地保护群众合法的财产权，规范征地拆迁行为，这是实际工作中迫切需要解决的社会问题。
　　深化依法治理，推进依法拆迁。
　　1、当公开透明、规范操作，维护征地拆迁工作的公正性。要公开拆迁许可证审批程序、拆迁管理收费标准以及拆迁投诉渠道。对拆迁项目要规范管理，建立动态档案，进行全程跟踪服务和监督。结合整顿和规范市场秩序的要求，加强征地拆迁工作的执法检查，对在检查中发现的问题，严格依法处理，维护征地拆迁工作的合法性、公正性。
　　2、完善行政执法监督制度，强化行政执法监督。依法行政，先要依法治权，征地拆迁管理部门及其工作人员要正确行使权力，防止滥用权力并自觉接受人大监督、群众监督以及司法机关依据行政诉讼法实施的监督。征地拆迁管理部门要建立健全行政审批责任追究制度、执法人员资格认证制度、行政执法公示制度和错案责任追究制度。
　　坚持舆论先导，加强法制宣传。要把思想工作做在前、做上门、做到家、做到位，使被拆迁人主动配合拆迁工作。在拆迁实施的过程中，对群众反映的困难要尽最大努力帮助解决。对群众的合法权益要坚决予以维护，对合情、合理但不一定符合政策的要求，根据实际情况，在说服教育的基础上给予妥善处理，尽可能地减少强拆。多做思想工作说服、教育群众，争取大多数群众的支持，使干群之间、党群之间少一点误会、多一些理解，努力营造一个良好的拆迁工作氛围。
　　严格执行纠纷排查责任制，化解房屋拆迁中的各类矛盾。凡涉及征地拆迁的纠纷问题，各级调解组织的主要负责人都要以高度的责任感，及时化解矛盾，维护地区稳定。
　　1、认真排查、梳理拆迁中的不稳定因素。组织专门力量，对拆迁项目（包括有历史遗留问题的拆迁项目，正在进行和将要进行的拆迁项目）集中进行排查。对可能发生群体**和可能阻断交通等的拆迁项目，要重点排查，力争从最基层或源头上发现可能影响社会稳定的问题和隐患，做到情况明、底数清。
　　2、及时化解矛盾。对已经发生的以及排查出来的矛盾和问题，按照“属地管理”“谁主管、谁负责”的原则，制定工作方案，排出时间表，千方百计把不稳定因素解决在基层，解决在萌芽状态。
　　3、切实落实纠纷调处工作责任制。按照“分级负责、归口管理”的原则，切实加强对调处工作的领导，明确专人负责，一级抓一级，层层抓落实。

关于我老秘网市征收拆迁工作的调研和推进鄞州区征收拆迁工作的几点思考和建议

                        徐君安



笔者于2011年4月至10月在长丰管委会挂职，主要协助征收拆迁工作。在挂职期间经过调研，发现长丰区块拆迁工作中存在的主要难题在鄞州区普遍存在，长丰管委会自身难以破解。而鄞州区的难题在全市范围内是否同样存在，笔者带着这个问题，会同宁波市拆迁办对全市11个县（市）、区征收拆迁工作（主要是城市房屋拆迁）进行了专门调研，了解有关情况。根据调研情况并结合在长丰管委会挂职实践，笔者整理了调研材料，总结了全市各地在推进征收拆迁工作中的一些主要好的经验做法，并对如何推进包括长丰区块在内的鄞州区征收拆迁工作谈谈个人思考和建议：

一、各县（市）、区征收拆迁工作中好的经验做法

（一）领导重视，推进有力

各县（市）、区党委、政府高度重视征收拆迁工作，普遍建立拆迁工作领导小组，实行党委、政府领导负责制，党委、政府主要领导定期或不定期专题听取征收拆迁工作汇报，县（市）、区级领导联系重点项目区块，协调处理相关困难和问题，海曙等地每月召开全区拆迁工作推进会。不少地区党委、政府办定期刊发工作简报，通报督查拆迁等建设进展。

（二）强化机构设置，完善拆迁工作机制

海曙、江北、北仑、镇海、奉化、余姚、宁海等多数县（市）区都设置了专门的征收拆迁管理办公室，为县（市）、区政府下属事业单位，统一行使本地区征收拆迁的政策制定、组织、指导、协调、检查等工作职能，其中海曙、北仑、镇海、奉化等拆迁管理办公室工作职能包括国有土地房屋和农村集体土地拆迁管理。这些地区通过设立专门的征收拆迁管理工作机构，理顺完善了拆迁工作体制，并在工作中有效发挥了牵头协调指导作用。

（三）分级负责，充分发挥街道乡镇“主力军”作用

县（市）、区普遍建立了党委、政府负总责、拆迁管理机构牵头协调、街道乡镇作为“主力军”、相关职能部门密切配合的拆迁工作机制，明确各乡镇街道为本区域拆迁工作责任主体。北仑、奉化、镇海、宁海等在各乡镇街道建立拆迁办等工作机构，海曙区对“中提升”等重大项目拆迁工作建立街道分块包干制度，如鄞奉路地块拆迁虽属于段塘街道管理区域，但区委、区政府加大工作力度，明确鼓楼、月湖、段塘街道分块包干拆迁工作，使拆迁工作速度大大加快，效率显著提升。

（四）建立和有效运作征收拆迁工作联席会议制度

江北、海曙、北仑、余姚等县（市）、区政府建立了征收拆迁工作联席会议制度，由政府主要或分管领导作为召集人，相关职能部门和乡镇街道负责人为成员。联席会议通过集体会商的形式，专题协调研究解决征收拆迁工作中的政策统一平衡以及相关重大、疑难等问题，及时出具会议纪要，作为征收拆迁工作的重要依据。如江北区建立联席会议制度以来已经召开9次会议，制定出台《江北区城市拆迁遗留问题的处理意见》等8个面上指导意见，并就《湾头开发半岛区块非住宅拆迁有关问题的处置意见》等70余个事宜作出具体规定。

（五）组织保障有力，拆迁工作形成合力

海曙、江北、江东、奉化、宁海等采取了抽调干部骨干力量充实拆迁一线工作的做法，选派优秀年轻或经验丰富干部加强拆迁工作力量，将拆迁工作作为培养锻炼提拔和检验干部的重要平台。如海曙区专门从公、检、法以及有关行政职能部门抽调中层骨干充实区拆迁管理机构和具体项目拆迁协调组，区法院选派中层骨干专职负责行政裁决。对于选派干部，海曙区在组织培养提拔、工资福利待遇等方面予以倾斜。江北区自去年以来为工作任务较重的街道乡镇配备分管拆迁工作的副书记，并将优秀年轻干部推到拆迁一线工作领导岗位。

在具体工作中，海曙、江东、江北、奉化、镇海、余姚等注重职能部门与乡镇街道之间的工作衔接，共同形成合力。如江东区在司法强拆工作中，由区政法委统一协调公安、法院等职能机构与乡镇街道对接，有效解决拆迁工作机构自行与职能机构对接中的困难，极大提高工作效率。奉化市每个重大项目均设立拆迁工作指挥部，由项目地街道乡镇党政一把手任总指挥，法院、公安、国土、建设等职能部门分管领导任副总指挥，条块衔接配合顺畅有序。

（六）建立完善征收拆迁考核激励机制，充分调动工作积极性

县（市）、区普遍建立了征收拆迁考核激励机制，制定拆迁工作考核办法，每年都出台年度考核实施目标和实施细则，对各区块拆迁进行限时量化考核。在具体考核上，基本采用了拆迁进度和奖励直接挂钩，拆迁面积与奖励直接挂钩等方式，同时奖励主要向拆迁责任主体倾斜，从而充分调动了拆迁责任主体的工作积极性。

二、关于鄞州区征收拆迁工作的主要情况

从调研情况看，鄞州区党委政府高度重视征收拆迁工作，建立拆迁工作领导机构，主要领导亲自研究解决拆迁工作重大事项。鄞州区拆迁工作量大面广，市重大项目较多，在工作任务重压力大的情况下，鄞州区在拆迁责任落实、机制建立创新、制度建设完善、排解拆迁纠纷、积极推进阳光拆迁、努力推进重大项目建设等方面积极探索，有不少好的经验做法，工作成效显著。同时发现拆迁工作还存在以下主要问题，一是拆迁管理机制需做进一步调整。鄞州区目前实施的条块结合、各司其职的拆迁工作体制，实施中职能交叉多头管理弊端时有出现，缺乏统一协调，导致政策不平衡；二是建设主管部门对各镇乡街道虽有管理监督之责，但由于没有考核权，难以真正落实；三是由于缺乏安置用地，不符合申领拆迁许可证条件，80%以上拆迁采取模拟拆迁形式，一旦被拆迁人信访、复议、起诉，易发生拆迁法定要素不全的问题。这些问题的存在已明显影响了全区拆迁工作的推进和深化，以长丰区块为例，按照开发要求，区块内总拆迁量达到110万平方米，其中住宅和个人非住宅3000户约23万平方米，企业164家约90万平方米。尽管管委会努力推进，但受制明显。

三、几点思考和建议

笔者认为，鄞州区的以上主要问题，主要原因是拆迁体制还未理顺，拆迁政策还不够平衡统一，拆迁工作力量还需进一步充实加强等等，因此借鉴其他县（市）、区的成功经验，可从以下几方面入手，以更好地推进包括长丰区块在内的全区征收拆迁工作：

（一）建立全区统一的征收拆迁管理机构，理顺拆迁管理体制

目前，鄞州区国有土地房屋征收拆迁工作管理职能主要由区建设局承担，集体土地房屋征收拆迁管理职能主要由区国土分局承担，小马拉大车的格局难以适应全区征收拆迁工作推进发展需要。建议按照全市其他部分地区的拆迁管理模式，以机构改革为契机，建立区政府直属的征收拆迁管理机构，统一行使全区征收拆迁的政策制定、组织、指导、协调、检查考核等工作职能，并将国有土地房屋和集体土地房屋拆迁管理职能统一整合纳入，有效发挥牵头协调指导作用。

（二）注重政策平衡，防止各自为政

拆迁工作目前存在的重要问题是拆迁政策不平衡，鄞州区内的长丰地块、潘火地块、新城区等区域在拆迁认定标准、补偿标准、安置方式、外来人员房屋拆迁等方面政策不一，有的相差甚大。从近年来市政府复议案件办理涉及鄞州区情况看，鄞州区不少乡镇街道的拆迁也存在类似问题，被拆迁群众往往具有攀比心理，发现拆迁补偿政策不一，往往选择做钉子户或信访、复议、起诉。建议以国务院征收补偿条例实施和我老秘网市即将出台拆迁新政策为契机，对全区的拆迁政策做次统一清理，对应当全区基本统一的拆迁安置政策进行具体调研后予以发文统一；如设立统一拆迁管理机构的，今后主要的拆迁补偿政策可由拆迁管理机构商拆迁具体实施单位后发布。

（三）充实拆迁工作力量，积极形成工作合力

一是建议选派区里公、检、法以及建设、国土、规划等有关行政职能部门等中层骨干充实拆迁一线工作，将拆迁工作作为培养锻炼提拔和检验干部的重要平台，并从组织培养提拔、工资福利待遇等方面予以关心倾斜。二是建议加强职能部门与拆迁工作机构之间的工作衔接，共同形成合力。如在司法强拆工作中，可由区政法委统一协调公安、法院等职能机构与拆迁工作机构对接。对于重大项目拆迁工作，可以借鉴海曙区街道分块包干的工作做法，由区里其他街道乡镇分块包干帮助共同推进拆迁工作，以提高工作效率；三是积极落实征收拆迁联席会议制度。对于拆迁工作中遇到的难点、疑点问题需要区里统一研究协调决定的，及时召开联席会议加以研究明确。

（四）征收拆迁工作要把握好依法有序进行

从近几年情况看，一些上级党委政府对拆迁工作的问责事例主要是某些地区拆迁工作违法实施。这次市里检查各地拆迁工作的重要原因也是做好迎接国务院督查组检查的准备工作。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》对征收拆迁工作的程序、条件、补偿等方面提出了更高要求。因此，下一步工作建议一是组织加强对国务院新条例的学习，全面掌握新旧条例的变化，对需要调整或明确的，加强与市里业务部门的联系对接；二是对拆迁项目组织排查清理，对照新条例和国务院办公厅文件要求，对排查出的问题及时整改；三是抓好拆迁纠纷排查和信访维稳工作。通过排查，及早发现苗头隐患，对属于群众对拆迁政策不熟悉、不了解问题的，加强调解协调工作，通过更深入的工作，更诚恳的态度，更细致的做法，更周到的考虑，使拆迁争议及早得到化解。对于确实无理取闹的，则及时作出行政裁决或补偿决定，并与法院及早沟通加强联系，努力避免问题久拖不决。

（五）完善考核制度，更好推进征收拆迁工作

建立科学合理的征收拆迁考核激励机制，有助于及时激励先进，鞭策后进，更好地调动拆迁单位和工作人员的工作积极性。奖励以向拆迁责任主体倾斜为宜，在具体考核标准上采用拆迁进度和奖励直接挂钩，拆迁面积与奖励直接挂钩等方式，避免平均主义、干好干坏差不多的大锅饭现象，从而充分调动拆迁责任主体的工作积极性。

土地征收与房屋拆迁而引发的“三农”问题调研报告——以某农业大省“三农”问题调研数据为基础     
　　《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》明确规定：做好2009年农业农村工作，具有特殊重要的意义，扩大国内需求，最大潜力在农村；实现经济平稳发展，基础支撑在农业；保障和改善民生，重点难点在农民。并多次强调各级党委和政府坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作和政府全部工作的重中之重，切实加强和改善党对农村工作的领导，确保把党的各项农村政策落到实处。然而，在城市化扩张过程中产生了大量亟待解决的“三农”经济、政治、法律问题，直接影响到党和政府政策的落实。如何解决此类问题成为经济学、政治学乃至法学界面临的一项新课题。然而，“三农”问题的核心是土地问题，它是农业问题的基础、农村问题的根本、农民问题的根源。为了了解我国农村土地法律制度现状，宣传普及土地法律知识，推进我国土地法制改革进程，我们成立了以教授、硕士、博士研究生为主体的土地法律制度研究课题组，进行了为期一年的走访、发放问卷及访谈等实地调研，对立法机关工作人员、司法机关工作人员、农委、拆迁部门、土地管理部门、土地规划部门等执法工作人员、市民、农民等数百人进行面对面的接触和交流，较为全面地听取他们关于土地法律制度问题的意见和建议，并对调研数据进行了全面的对比梳理、分析及总结，发现农村土地问题以及由土地征收而引发的“三农”问题依然比较严峻。农村仍然是被法制春天遗忘的角落。 　　一、农村土地征收法制问题现状调查 　　（一）立法滞后，农民接受率低 　　1、征地补偿中最重要的问题就是对补偿的依据、标准、方式以及相关问题缺乏明确的规范和界定。 　　从实践来看《土地管理法》对土地征收补偿费用计算方法的规定不能适应经济的要求， 而且带有明显的计划经济的痕迹。征地与拆迁补偿在我国《土地管理法》中虽有规定，但有违基本公正。我们在问卷中设计的问题是最多的。在公务员卷中有五个，分别是我国《土地管理法》规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍你认为这一标准合适吗？”、“你认为应当按照什么标准对失地农民或拆迁户进行补偿？”、“你认为征地或拆迁补偿的具体数额应当如何确定？”、“你认为国家征地过程中，土地补偿款应当归谁所有？”和“在征地过程中，你认为下列哪一种补偿方式最合理？”。 　　对于第一个问题，认为偏低或太低的人占了绝大部分。（如图1-1）　　图1-1 　　在被调查的公务员群体中，大部分人认为政府对征地的补偿标准过低，还不够合理，需要进一步提高补偿标准，增强其合理性。况且在实践中的补偿数额远低于上述标准，譬如：该农业大省权力机关和政府在2000年制定一个“前三年平均值”的不变标准，直到2008年我们调研时仍然在适用，2000年前三年的平均值远远低于2008年的前三年平均产值，此种做法更进一步降低了其征地补偿数额。农民土地被征收后包括他的子子孙孙将来就无田可种了， 在农民心里征地就等于卖地。一两万块钱就把自己一辈子甚至几辈子的最大保障出卖了， 农民从维持当前生活的实际需要和对今后生活的预期出发， 普遍认为征地的补偿标准过低。 [②] 　　对于第二个问题，选择公正补偿或合理补偿的占绝大部分。在补偿数额方面，选择等于或高于市场价格的人占相当大的比例。补偿价格的制定应该充分参考社会价格，尊重市场经济的规律，使被征收的土地得到合理的价格预知，使被征收土地的人得到应有的补偿。关于补偿款的去向也是个重要的问题，接近一半的被访者认为应归被征地人。补偿方式也是人们很关注的，是金钱还是实物？现实的还是预期的？是有形的还是无形的？是单一的还是组合的？等等也需要确定下来。对于这一问题选择最多的是货币补偿，其次是养老保险替代补偿或择地替代补偿。（如图1-2）　　图1-2 　　村民卷中的有三个问题与公务员卷在问题与答案内容上是基本一致的，在补偿方式上，选择货币补偿及择地替代补偿的人最多。选择入股分红、养老保险、农转非的人各占一定的比例。在补偿标准的问题上，合理和公正仍然是最重要的两个参考因素，这和公务员卷的结果是一样的。在问及给付补偿金数额是否满意时，选择基本满意、不满意、非常满意、非常不满意的各占一定的比例。说明我们在土地补偿金的数额上比以前有所增加，但是与农民心中的期望值还有一定差距。（如图1-3）　　图1-3 　　2、相关土地法律术语的内涵外延不明确 　　在土地管理法中，“农村集体经济组织成员”“新增人口”、“公共利益”等具体界限没有任何文件界定，在实践操作中容易引发争端和**。 　　《物权法》第42条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。那么如何确定及由谁来确定“公共利益”？成为施行该条法律必须要首先明确的先决问题。对于这一问题，在公务员卷中，选择由政府和被征地人共同决定的占半数以上。在村民卷中选择由政府和被征地人共同决定的占半数以上。（如图1-4）　　图1-4 　　3、适合于土地经营市场化趋势的法律不足 　　有关土地方面的法律错综复杂，有些规章与法律相冲突，导致执法部门和广大农民存在理解上的偏差，容易引发误解，导致群体**。同时适合于土地经营市场化趋势的法律不足。社会主义市场经济体制的确立使人们的思维方式和经营理念发生了深刻变化，土地有偿流转越来越被认可和接受，土地经营与管理的市场化趋势日趋明显。村民希望改变传统只进行耕作的单一经营模式，通过土地流转获取更多的收益。政府更希望农民合法利用手中的土地进行增收，将土地用“好”、用“活”。但是，土地并不是传统意义上的商品。将土地作为股份、进行买卖或大规模经营的做法是否违背市场经济的规律、是否损害土地所有者的利益、是否威胁到国家的粮食安全和土地资源的合理利用是颇值商榷的问题。公务员和村民对此分别持什么样的态度呢？我们在公务员卷中设计了“你赞成集体建设用地可以依法流转这种做法吗？”和“你赞同农民用土地做股份，共同进行大规模经营吗？”两个问题；在村民卷中设计了“你希望自己的宅基地可以买卖吗？”和“你是否愿意用土地做股份，共同进行大规模经营？”两个问题。在公务员卷中对第一个问题持非常赞成或赞成态度的占占绝大多数；在村民卷中，希望、非常希望、不希望自己的宅基地可以买卖的各占一定比例。对于两张卷中基本内容一致的是第二个问题。（如图1-5）　　图1-5 　　有法可依是解决土地问题的法制前提。关于土地立法，我们在公务员问卷中设计了“从目前的情况看，你认为最迫切需要制定的土地法律有哪些？”；在村民卷中采取的是写出具体意见的方式。对最迫切需要制定的土地法律有哪些？在被调查的公务员群体中选择《征地补偿法》，高居榜首。选择《集体土地流转法》，居次席。也有人选择《城市拆迁法》。（如图1-6）征收补偿是土地征收过程中最容易出现问题的环节，同时也是政府工作难度最大的环节，因此对《征地补偿法》出台的呼声最高。而《集体土地流转法》、《城市拆迁法》同样有着较高的选择率。（如图1-6）　　图1-6 　　（二）司法趋权，农民认同率低 　　目前，针对土地征收补偿和房屋拆迁补偿类案件，人民法院的普遍做法是不予受理，法院认为该类案件政策性强且政府行为成为争议的焦点，不宜采取司法救济途径而应当采取行政救济手段解决为妥。偶有法院受理者，也大多以政府胜诉农民败诉而终结，亦或回避关键性问题做无实质意义之程序性裁判。 　　土地是农民的主要生活依靠和来源，事关民生、稳定、发展及干群关系。由于强制征地、补偿不合理、信息不公开等原因造成的土地纠纷时有发生，我们在公务员卷中设计了“你如何评价我国现行的土地纠纷解决机制？”和“你认为解决土地纠纷最有效的途径是什么？”；在村民卷中设计了“在征地过程中，你认为发生土地纠纷的原因有哪些？”；“据你了解，农民最容易跟那些单位发生土地纠纷？”和 “你认为解决土地纠纷的最有效的途径是什么？”。关于我国现行土地纠纷解决机制评价问题，在被调查的公务员中认为不完善和非常不完善的占绝大多数。在村民卷中，关于产生土地纠纷的原因，选择比例从高到低的顺序依次为补偿少、分配不合理、信息不公开、强制征地、政府村干部截留补偿款、村民对补偿要求过高等六项，所占比例如图（1-7）　　图1-7 　　在最容易与农民发生土地纠纷的单位中，村委会被选率最高，政府、村民和村小组其次。关于解决途径哪种最有效？在公务员卷中，被调查者所选比例的顺序是专门机构、法院、行政和信访。而村民卷的顺序和公务员卷基本一致。（如图1-8）　　图1-8 　　（三）执法梗阻，农民受偿率低 　　征地补偿标准偏低， 而且实际征收过程中尚存补偿款不能及时、足额到位问题。一是拖欠成风。地方政府为建立各种类型的开发区、工业园区， 纷纷出台一些“零地价”， 以地招商等所谓的优惠政策， 大量引进工商项目。政府又拿不出钱给农民补偿， 只好以牺牲农民利益为代价， 千方百计地压低补偿款、拖延支付时间。二是截留挪用征地补偿费。能够接触到征地补偿款的各级政府中的个别公职人员甚至村委会成员大都心存贪念，从中层层截留，最后到农民手中的也所剩无几了。 　　政府征地及拆迁程序、方式和具体实施办法是法律和政策的具体操作层面问题，合理的程序、正确的方式和合法有效的实施办法是土地拆迁得以顺利有序进行的重要保证。对此我们在公务员卷中设计了“随着城乡经济发展，政府有时会变更土地利用规划，由此引起规划区内土地增值的，你认为增值部分应当如何分配？”和“从你的工作经验来看，在征地或者拆迁过程中，公告对于你们的工作开展有没有利？”。在村民卷中设计了“根据政府规划，原来的农村变为城市，如果土地增值了，你认为增值部分应该归谁？”和“把你们村的农业用地改为非农业用地时，听取过你们的意见吗？”。在公务员卷的第一个问题上，政府公务员认为应由政府和利害关系人共享的占明显优势。（如图1-9）　　图1-9 　　对于公告拆迁信息的问题，超过半数的公务员认为对自己的工作开展非常有利或有利。（如图1-10）　　图-10 　　在村民卷中，第一个问题与公务员卷相同，但是结果却截然不同，选全归自己的比例远远超过半数。对于第二个问题，近半数人能够反映意见或偶尔能得到机会，但是从来没有机会的比例也相当高。（如图1-11）听取被征地人的意见是征地过程中必须要进行的环节，是被征地人应该享有的权利，被征地人的支持或反对直接关系着工作能否进行。偶尔和从未的比例达到了一半以上。　　图1-11 　　拆迁和征地过程中存在的主要问题是我们调研过程中不可回避、不能回避抑或必须面对的问题。这些问题能否得到准确的把握和合理的解决将对我们的工作起到决定性作用。拆迁过程中出现的问题数量多，涉及面广，关系复杂而且解决的难度较大。对于这些问题，我们只在执行法律和政策的公务员范围内设计了如下两个问题，你认为当前城乡房屋拆迁中存在的主要问题是什么？你认为当前我国土地征收过程中存在的主要问题是什么？公务员对第一个问题的回答中，从高到低依次有程序不完善、政府补贴标准太低、评估机构不中立、补房不补地、老百姓要求过高。（如图1-12）　　图1-12 　　征地程序不完善成为大多数公务员公认的主要问题而高居榜首，该问题表现在缺少合理规划、思路不清晰、效率低下，直接导致执行难度大和矛盾激化。土地是劳动载体，载于土地之上的劳动所得变为农民生活的物质基础。虽然拆迁后给房子补偿，可是农民失去了土地，失去了劳动载体和劳动所得之手段，对于文化水平不高的农民来说，进城务工收入不高，而且还要面对医疗、子女教育等一系列问题。农民对此问题的回答中，相关法律规定不明确、操作性及补偿太低占半数以上；程序不完善、老百姓要求太高、政府搞土地财政等也占一定的比例。 　　程序不完善突出表现为征地程序不公开。现行《土地管理法》规定了征地“一登记、两公告”制度， 但事实上， 农民在征地过程中参与的程度非常有限。一些地方征地既不公开也不公告， 更不听取群众意见。一些农民在知之甚少甚至完全不知情的情况下， 土地就被征收了。即便农民知道要征地， 也不可能参与征地补偿谈判。在现行体制下， 国家征地面对的是集体， 而不是农户； 农户不参与征地补偿谈判， 有权去谈补偿条件的往往是几个乡村权力人物。能不能完成征地任务， 是乡村权力人物能不能继续居于权力位置的条件，所以这些乡村权力人物就很难做到客观公正地代表和维护农民利益了。《土地管理法》第四十九条规定： “被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布， 接受监督”。可是某些地方的集体经济组织是不公布或不如实公布补偿费用收支状况的， 或只是简单公布征地范围、征地时间、征地用途、补偿标准，至于补偿总额就不在公告中体现，这就为补偿费用的拖欠、截留、挤占、甚至贪污埋下了祸根。 [③] 　　（四）监督虚设，农民获救率低 　　当争议双方中一方是权高势重的政府另一方是失地农民的时候，与政府有着天然“缘分”的裁决者很容易迷失“自我”，此时滥用裁决权将不可避免。一旦裁决权被滥用，法律监督将成为权利救济的最直接、最有效的途径。然而，在农村征地过程中，权力监督鞭长莫及，行政监督自裁自监，司法监督隔岸观火，社会监督心有旁骛，失地农民只能被逼上高险低效的群体**之路。 　　（五）宣传低效，农民认知率低 　　农民对于土地法律法规的了解程度，直接关系到法律能否得到准确的贯彻执行和能否实现立法的预期目的，也关系到我国宝贵的土地资源能否得到合理、有效的利用，更关系到广大人民群众的切身利益。为此，我们在村民卷中设计了“你是否了解征地方面的法律法规？”，结果显示，非常了解征地法规的村民寥寥无几，接近半数的村民对于征地方面的法规根本不了解。（如图1-13）　　图1-13 　　农民接受教育程度较低，了解法律法规的途径也比较有限，半数被访者从来没有接受过任何法律宣传。（如图1-14）　　图1-14 　　农民对于土地法律法规的认知局限决定了多形式、多渠道加强土地法律、法规宣传的必要性和紧迫性。为此，我们设计了“你主要通过什么方式接受土地问题的法律宣传？”。结果显示村民了解土地法律知识的主要途径主要在于电视、报纸、宣传队，而发达的网络这种新型的传播渠道尚未被村民所普遍接受。可见村民只是被动而非积极主动地接受法律知识。虽然村委会也建立法律知识宣传栏，不定期举办讲座，但是调研小组到村镇走访发现，有的宣传栏是广告，有的宣传栏需要及时更新；举办讲座时，有的村民忙于农活，参加人数并不多，起到的宣传效果很有限。（如图1-15）　　图1-15 　　二、征地过程中失地农民权益受损严重 　　（一）农民的程序参与权虚设 　　农民对土地及依附于土地之上的房屋拥有无可置疑的排他性绝对权利，任何对该权利客体的处分程序中都应当包含权利主体的参与机会权、知悉权和话语权，即程序参与权。程序参与权利行使的基本要求：程序的制定与执行应当保障权利主体参与机会，保障其知悉行为内容及其后果，并不被他人所左右的陈述意见；程序执行在所及权利主体在场情况下进行；程序所及权利主体有充分的机会实质性地参与程序之中并影响处理结果；应当保障权利主体全程参与除非权利主体主动自愿放弃。程序参与权是主体性理论在征地过程中的反应和权利主体的主体地位的基本保障；是自然公正的内在要求之一和程序正当的前提；是程序权利主体之间实力相互制衡的需要；是征地程序结果权威性、信服力和可接受性的要求和保障。然而在征地程序的制定和执行过程中，由于立法滞后、司法趋权、执法梗阻、监督虚设和宣传低效，导致农民的程序参与机会丧失、知悉权虚存、话语权旁落，其征地程序参与权受损严重。 　　（二）农民经济收益权虚化 　　现行的征地补偿制度没有充分尊重农民对土地财产的占有、使用、收益和处分权，现行的征地补偿制度与市场经济规则不相适应。 [④]现有的征地补偿标准是计划经济体制下的标准，农民用极少的暂时补偿款补偿换来的是现实的土地经济利益以及未来的保障利益，农民失去的不仅是承包经营权，而且失去的是未来生存保障权。随着土地资源短缺、城市化过程中的竞争、货币贬值、生存保障成本增加等使得农民生存权屏障的自然根基不复存在了，农民原本对公有制资产的占有权及收益权极其有限，土地的流失更加剧了这种权益获取份额的不平等。 　　（三）农民市场经营权虚无 　　失地农民行使市场经营权的基本条件包括：获取机会（政策支持）权、独立经营能力、经营资金能力、经营行为能力和抵御市场风险能力。目前仅具备机会权，而不具备其余四种能力，所以，农民市场经营权形同虚设几近于无，绝大多数农民手中除了为数聊聊的土地外几乎不存在可以转化为资本的财产，只能选择进城务工，加入“农民工”大军中，赚取微薄的血汗钱。农民工工作环境的恶化、子女教育支出的增加、拖欠农民工工资成风、自身竞争力的薄弱等等使得农民工在市场经济大潮中很难获得市场主体地位。在中国政治体制和权力架构下，国家完全主导社会，农民的政治空间和组织行为能力被压缩在极其狭小的村组织范围内，作为人数众多的弱势群体，他们根本不可能与城市里有组织的强势利益集团讲平等和公平，对政府的决策和制度安排没有多少发言权，更形不成政治压力和政治制衡。 [⑤] 　　（四）农民救济权虚位 　　理论上说，如果农民的土地权益遭受外来侵害，可供选择的途径有公力救济或自力救济，而公力救济途径又可分为行政救济、司法救济、权力救济等途径。然而，在实践中，实务操作却与理论推演反差巨大。因为对农民土地权益实施侵害的致害方要么是权力的拥有者，要么是权力拥有者的相关者，下至村委会及其成员上至各级政府及其相关部门。这就决定了自力救济途径噤若寒蝉无力回春，也决定了行政救济途径与权力救济途径自裁良莠有违公正，还决定了司法救济（人民法院认为此类案件涉及政府与政策，司法不宜介入，所以基本上都不予受理，即使偶有受理者大多程序裁决为主，最终由推至行政程序解决）躲躲闪闪心存芥蒂。 　　（五）农民社会保障权虚空 　　基于历史政策惯性与政治经济体制因素考量，多少年来，土地成为农民一切生产、生存、生活的总保障，土地承载着农民全家乃至后代子孙的劳动就业、生活保障、教育发展、生产安置等由生到死的一切权利及权益保障，农民一旦失去土地将随之失去一切。当政府征走农民的土地而不配置以完善的生、养、老等保障机制，势必导致农民社会保障权虚空。事实上，失地农民大多在自谋生路，就业权很难得到来自政府的可靠保障；最低生活保障制度、养老金制度、生育保障制度及公职人员受惠已久的“三险一金”制度很难在短期内会惠顾农民。虽然，新农村合作医疗制度在农村推广，但很不完善，农民患者受益有限，我们曾经调研了一个参加“新农合”的乡镇医院，该医院被县卫生局局长的弟弟承包，院长有恃无恐公然套现令人发指，假如某农民就医治病需要五十元药（疗）费即可治愈，医院小病大治巧立名目收取高达正常收费的十倍乃至几十倍即五百至一千元，然后再通过按比例报销药费返还给患者百分之十至百分之三十不等。似乎患病农民已经享受到了农村合作医疗制度的益处，其实大量的合作医疗款项被医院巧妙地“套现”走了，“新农合”制度名保农民而实保医院。这不能不说是农民的无奈，同时也是该制度和制度设计者的悲哀。 　　三、土地法律制度现存问题的成因分析 　　（一）经济因素：城市化是社会生产力发展到一定历史阶段的必然选择 　　城市化是乡村人口向城市转移、生产生活方式由乡村型向城市型转化，是伴随工业化必然出现的社会发展趋势，因而也是现代化内容的一个重要组成部分。马克思主义认为城市是人类社会经济文化发展的产物，它的发展又强有力地推动人类社会经济文化发展。城市化决定于经济发展，受制于工业化程度，这是不可违背的规律。 [⑥]因为当工业化和市场化发展到一定阶段，其行业竞争力优势就会凸现出来，从而表现出势不可挡的旺盛生命力。按照传统经济学上的分类标准，农业、工业、商业分列为第一、二、三产业，从行业竞争力各种评介指标上看，无论依据波特教授提出的增长竞争力指数、当前竞争力指数、经济创造力指数等，还是依据我国学者提出的增长潜力、就业功能、带动效应、生产率上升率、技术密集度、可持续发展性及国际比较指标，亦或市场影响力、行业增长力、资源配置力、结构转换力、行业创新力等 [⑦]，第一产业都明显居于二、三产业之后。从市场占有率及利润率 [⑧]两个直接显性指标比较一、二、三产业，结果是第一产业属于初级有形经济，市场占有率最低，利润率介于0.1-10%之间；第二产业属于次级有形经济，市场占有率居中，利润率介于30-100%之间；第三产业属于高级无形经济，市场占有率最高，利润率介于100-500%之间甚至更多。第一、二、三产业在市场经济平台上同时“搏杀”，直接表现为农村缺钱、城市少地，两者极易出现“阴阳媾和”，导致工业经济和商业经济的急剧扩张，农业经济必将遭受市场经济的基本价值规律这只“无形之手”的冷落和排斥。英国的郊区新城、美国的卫星城、日本澳大利亚等国的城市带扩张等历史实践都能予以佐证。日本农业人口占全国人口的3.5%，美国农业人口占全国人口的10.7%，我国农业人口占全国人口的70%。当农业人口占全国人口50%以上，该国才可称得上开始步入工业社会，占全国人口70%以上，才可称为工业发达国家。从工业化发展历史来看，当一国农业人口与非农业人口比例持平时会出现短暂的逆城市化发展期（即部分非农业人口转而投向农业人口）。 　　我国的城市化进程起步于建国初期社会总体资源极其有限的情况下，只能牺牲农业来筹集发展重工业的高额投入，形成了城乡二元社会结构，造成农业的衰弱和农村的凋敝， [⑨]城市化带来了城乡差别的急剧扩大，工业品与农产品之间的价格剪刀差，使农民为城市化付出了沉重的代价。 [⑩]随着市场经济体制的确立，近年来城市化脚步迅速加快，在全国农村刮起“圈地风”，在将农民土地当做市场化和城市化的原始资本积累的一部分时，大批失地农民的利益不可避免地受损，其处境如同雪上加霜。于是，社会出现了一种新型的廉价劳动力大军“农民工”，说他们是农民，他们已经失去土地，说他们不是农民，他们尚未获得市民身份或资格，他们已经被完全“双边缘化”了。 　　单一的城市化模式与疾风暴雨式的政策演进演绎的是“效率重于公正”逻辑。城市扩张必须具备城市化的基本条件，即二、三产业在整体产业结构中的比例增加；能源开发与交通状况的改善；农业生产力的提高；经济、劳动力、资本、商品等市场形成和扩大。基于不同的经济、政治、民族、历史条件的差异，城市化（模式）路径不可能千篇一律，成功完成本国城市化任务的国家在于其选择了适合本国国情的城市化模式，英国选择郊区新城模式、美国选择边缘城市模式、澳大利亚选择郊区中心城市模式、日本选择郊区城市化模式、法国选择农工与城市化同步模式等，我国城市化选择城市化滞后于工业化的滞后型城市化模式，此种模式在行政干预下高速急剧大规模转化必然要以在一定程度上牺牲失地农民的土地利益为代价。我国农业和农村发展远落后于工业和城市，农业基础地位薄弱必然要随城市化发展而更加薄弱。所以、当下应当选择类似法国式农、工业现代化与城市化同步模式，强化农业的基础地位，采取强有力措施反哺农业和农村，缩小城乡差距，推动城乡一体化格局的形成，促进工农业现代化与城市化协调发展。 　　（二）政治因素：公共利益名誉掩盖下的政府利益本位 　　在理论与制度层面上，政府不得作为拆迁人，也不得接受拆迁委托。但在实务操作层面上，公共利益构成了土地征收与房屋拆迁的主要理论依据，为此，作为公共利益代表的政府，必然成为房屋拆迁关系中不可或缺的组成部分，以确保政府对土地一级市场绝对垄断地位和保证拆迁中的土地流转有序以及其用途符合城市规划，县级以上各级政府都设有房屋拆迁主管部门和协管部门，对拆迁工作实施监督管理，政府不仅是幕后当事人，而且也是行为管理者、协调者和仲裁者。不完全竞争的市场环境使得征收与拆迁活动的各个关联主体互相影响、互相制约，不论是政府与拆迁人、被拆迁人之间，还是拆迁人与被拆迁人之间，行政管理行为、拆迁经济行为以及被拆迁居民生活行为的选择是在各利益互动的博弈中形成的，征收与拆迁政策的出台过程，要么是政府与政府之间博弈的结果(中央政府与地方政府) ，要么是政府与某一特定博弈方(拆迁人或被拆迁人)之间博弈的结果，要么是政府、拆迁人和被拆迁户等各个利益集团共同博弈的结果。而一项征收或拆迁政策最终能否有效和可行(达到目标、解决问题) ，往往取决于这个博弈均衡结果与政府政策目标是否吻合。 [11]城市建设特别是旧城改造和房地产开发，可获得大量的土地出让金和相关的税费以及城市面貌改善、GDP增长带来的“土地财政”政绩，对于缺乏有效权力制衡下的土地征收与房屋拆迁，行政意志或许会更多地体现为某些当权者的个人意志；而作为政治理性人的当权者又存在着对自身经济理性人利益最大化的追求，这种追求就很可能转换为政治权力寻租，表现在最大限度地侵犯农民权利、盲目追求政绩以及与拆迁人利益集团勾结等情形上。 [12]在经济利益与政治资本的双层利益驱使下，政府利益本位或政府利益本位掩盖着的“小集团”利益最大化被真实地暴露在农民被征收的土地上与被拆迁的房屋补偿中。 　　（三）法制因素：政策喧宾夺主，法治孱弱无为 　　1、法典中核心概念内容混沌、外延范围不清 　　征收与拆迁源于政府拥有的公权力，为了防止该项权力被滥用，《宪法》、《物权法》、《城市房屋拆迁管理条例》等都对此做出原则性的规定，但关键性的核心词内容与外延缺乏明确的界定标准，例如《物权法》第42条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征收农民的社会保障费用、保障被征收农民的生活，维护被征收农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿、维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截流、拖欠征收补偿费等费用。在这一关于征收与拆迁的经典法条中，关于“公共利益”、“足额”、“拆迁补偿”等核心概念确定标准混沌不清。公共利益是政府行使征收权的正当性基础法律依据。业界缺乏对公共利益界限的明确定位。学界一般认为公共利益包括两层含义：一是须有公共使用的性质；二是须有公共利益的用途。 [13]由于拆迁的目的在于获得土地的使用权，因此，房屋拆迁权的合法性应当遵从土地征收的合法性。而土地征收的合法性取决于“征收利益的公共性”，这已经在现行《宪法》和相关法律得以明确。可见，公共利益是土地征收合法性的前提条件。然而，在现有的法律法规中完全回避了城市房屋拆迁的前提条件，对拆迁行为的合法性未做出任何限制性规定。事实上，在社会主义市场经济条件下，根据公司法规定公司（企业）发展和所从事的开发建设活动都只能定义为营利性行为。大多数开发经营性项目所产生的拆迁，是一种营利性商业行为，借助国家权力而行之，有悖于社会公平。 [14] 　　2、城市强行拆迁与任意补偿的非对等制度缺憾 　　现有征收与拆迁制度既没有充分尊重农民及被拆迁人的财产权利，也没有考虑其财产权利的补偿。《土地管理法》规定政府有权收回国有土地使用权且同时必须给予适当补偿。然而， 2001 年施行的《城市房屋拆迁管理条例》，却明确规定“补房不补地”。随着房地产价值升高，城乡土地级差效益日益显著，房屋拆迁中补房不补地的做法很不合理。 [15]《农村土地承包法》第12条规定农民农村集体土地的所有者，由农村村委会、村民小组等集体经济组织代表农民行使土地所有权权能，但在征地时又客观上剥夺了农民对集体土地拥有的所有权，使农地所有权主体虚位，其所有权利益得不到有效维护。从理论上看，拆迁人与被拆迁人在拆迁过程中是平等的民事法律关系主体。但根据《条例》规定，拆迁人只需获得拆迁主管部门的许可证和相关部门(如国土、规划等)批准就可实施拆迁行为，而无需征得被拆迁人的同意，即便拆迁当事人达不成拆迁补偿安置协议而采取诉讼，诉讼期间拆迁行为不会停止，甚至政府可以组织强制拆迁。拆迁行为的这种单方面的行政强制性由于没有考虑被拆迁人的主观意愿，进而剥夺了处于弱势地位的被拆迁人在拆迁交易中的选择权和退出权，这一计划经济体制下行政命令式制度，已经与市场经济规则不相适应，并不能被广大市场经济主体所接受。 　　3、征地与拆迁补偿标准计算方法背离市场基本价值规律 　　征收合同的签订过程实际就是开发商与基层政府勾结，基层政府按照过去低廉的传统农业价格，通过村委会巧取豪夺农民的土地利益的“合法”过程。其中开发商获得原始积累的经济资本、基层政府获得短期的土地财政支撑、基层政府官员获得政绩的政治资本和经济提成、村干部获得现实的“奖励”和未来巨额土地补偿款的优先支配权。农民在浑然不知中，土地就被他人以远低于市场价值的低廉价格出卖了。这种定价模式背离市场基本价值规律之处表现在：以传统农业价值标准为现代农业预设价格；以静态价值标准为动态价值行为预设价格；以财产过去之价格固化未来之价值。漠视经济发展因素、货币汇率波动、土地自然增值等诸多经济因素对土地价格的影响，因而是不科学的。 　　4、司法权谦让无度 　　目前关于土地征收与拆迁补偿纠纷，各地各级人民法院基本采取“程序回避”方式，一裁（不予受理）了之，更加剧了农民维权难度，且在客观上纵容了侵权者，这种司法权的无原则退让不仅直接影响失地农民程序法利益的实现，而且间接决定了实体法利益的“命运”。此类案件应该谦让和回避的不是司法权，而应当是行政权，因为政府与政府行为已经成为该类案件裁决对象的一部分。在司法实践中，比败诉更令当事人感到无助和绝望的莫过于遭遇“不予受理”。 [16]在我国目前的诉讼法立法与实践中，“不予受理”有巨大的生存空间，而且绝大多数规定不是出自立法机关的立法而是出自最高人民法院的司法解释、批复、内部规定。 　　“不予受理”规定的滥觞违背基本法制机理。人民法院对于“拒裁权”有权行使而无权界定。人民法院“拒裁权”的界定权应当属于权力机关。拒裁权的行使是司法行为，而拒裁权的界定是立法行为。人民法院自定拒裁权势必违背基本的法制机理，混淆了两种不同法治性质的行为。 　　“不予受理”掩盖或放任了现存的社会矛盾与纠纷，背离了法治社会要求，不利于建构和谐社会。正如孔祥俊博士所言国家设置法院本身就是为解决纠纷的，对法律纠纷的裁决权是司法权的当然内容和固有组成部分。依法裁决是法院及法官必须履行的宪法职责。即便对某些争议的解决缺乏明确的法律依据，法院也不能退避三舍，因为法院可以通过寻求法律条文以外的其他法源解决纠纷。 　　“不予受理”与人民法院的司法最终裁决地位和审判职责相背离。当法律已经成为一种“宗教式”的信仰，人民法院既决事项就会具有无可争议的终局效力。当信仰者遭遇“不予受理”或不能从其信仰中获得基本信任与保护，民众的信仰度与被信仰者的地位会发生同步降低。因为，在法治社会中，司法救济是最后的和最有效的救济途径，是公平正义的最后一道防线。法官不得拒绝裁判法律纠纷正是法治社会重要法律原则和法治原则。 　　“不予受理”有损于法律的尊严与权威，有悖于诉讼法关于保护公民、法人、或其他组织合法权益的立法宗旨。不予受理助长了起诉难，起诉难客观上造成了很多当事人**无门，只能寻求其他途径解决纠纷，损害了法院的权威和司法的公信力。同时也给社会留下难以预料的隐患。 　　（四）历史积垢，根深蒂固 　　1、在一轮、二轮土地承包过程中遗留问题 　　课题组实地考察时了解到该省在第一轮土地承包时实行的是分工分业承包，口粮田人人都有，一般一到两亩；责任田不是按人口而是按劳动力分地，只有劳动力有权得到一般三到四亩。规定可以自愿选择承包集体任何财产，例选择油坊、农机具等来代替土地，当时粮价低、需交农业税、该省是农业大省人少地多，农民普遍对土地权能没有强烈的渴求。所以，有一部分人自愿放弃土地承包权，转而承包其他财产获益。结果是有的人有地而有的人没地，第一轮土地承包的分地不均衡，为日后纠纷的产生埋下伏笔。 　　2、地籍证记载信息冲突现象严重 　　历史地籍管理混乱，造成多部门重复发证（林权证、土地证、承包证、挖沙证等），产权证相互之间规定的地界不清，林权证与地权证记载信息矛盾重叠等诸多，因为证件不清导致权利冲突和权利人矛盾。虽然新发地权证等比较规范，但对于以前所造成的混乱问题不可能一下子全部解决，需要时间慢慢来化解。 　　3、农民朴实，眼界受限，易被眼前蝇头小利所蒙蔽 　　农民与土地打交道，养成朴实厚道品格；工人与机器打交道，深知流水作业中彼此精诚合作的重要性，养成诚信品质；商人与人打交道，所以无商不奸；囿于自身的行为习惯、思维模式、经济政治实力及“三Q”能力局限，当农民与商人坐在同一谈判桌前，尤其在官商（或明或暗）勾结的社会背景下，谈判结果不言自明。 　　四、结论：“三化”利于化解“三农”问题 　　（一）农业经济市场化 　　1、利用市场机制，培育和发展农村土地使用权流转市场体系 　　培育和发展农村土地使用权流转市场是社会主义市场经济发展的客观要求，农村土地使用权流转市场是农村市场市场体系的重要组成部分。通过市场机制配置土地资源，重新组合资金、技术、劳动力、信息等生产要素，改变传统的农村经营模式，提高农业生产的经济效益，也是现代农业发展进程中的必然选择。 [17]严格区分公益性用地和经营性用地，明确“公共利益”的范围，这是土地征收制度合法性的理论基础和正当性核心，经营性用地项目不能动用国家强制性的征地权。而只能通过市场机制来获得。 　　2、明晰土地产权，增设集体土地产权出让制度 　　明晰产权是土地市场化流转的必然要求和必要条件之一。产权不清已经成为农村集体土地市场化转型的主要障碍。集体所有状态下的农村土地在被征收前产权不清。《宪法》、《民法通则》、《农业法》、《土地管理法》等重要的法律法规仅仅规定农村土地归集体所有，而对“集体”的级别、土地所有权的内涵、地位、界限、法律形式、实现方式以及所有权主体的经济地位、法律地位及其职能地位、行为方式等没有明确规定，导致机体所有权主体虚位。虚位的集体所有流变为村干部所有，村干部掌握了集体土地的实际控制权。 [18]由于集体土地产权主体虚位且产权界定不清，随着城市化扩张，被征农地价值大幅升值，引发政府、开发商与农民之间激烈的“产权博弈”，在实力对比悬殊、潜规则盛行、官本位文化、集体行动的逻辑等因素的共同作用下，博弈的结果是政府与开发商以绝对的优势胜出，农民的利益被严重蚕食。综合上述因素，尚未被城市化的农村集体土地的主体宜明确为自然村(村民小组)， 以自然村确定集体土地所有权边界， 符合村民的传统意识， 其土地边界与村庄的地理边界和社会边界相契合， 有利于村民自治，也有利于农村社会稳定和经济发展。 　　对于未被城市化的农村集体土地，在符合土地利用规划和履行必要的管理程序的前提下， 应该允许设立与国有出让土地使用权期限、内容、效力、市场价格相当的集体出让土地使用权， 使集体出让土地使用权直接进入国有出让土地使用权市场进行流转。 [19] 　　农村土地集体所有权对于每个村民来说是一种身份权，人随地走，权自地生，地走权灭。已经被城市化的土地区域的集体所有制基础已经不存在了，因为农村土地集体所有制是以地缘因素确定的所有制模式，当土地被征收，村民的身份已经转化为“市民”，村委会（村小组）已经名存实亡，此时，如果再将土地征收补偿款由其控制，无疑会导致集体利益的个人化。所以，土地征收补偿款应当按照比例由政府为失地农民代缴各种保险或建立失地农民的社保基金，剩余的直接交给失地农民以解决失地农民的后顾之忧。 　　3、转变政府职能，非靠行政控制而靠市场机制广纳财源 　　政府因土地财政或土地利益直接陷入产权博弈纠纷之中，既是规则制定者、行为参与者、秩序管理者、利益监督者，又是纠纷裁判者，这种定位容易使拆迁人和被拆迁人的经济关系变为政府参与下的不平等的强制关系而有失基本程序公允和结果公允。因此，征地与拆迁中必须全面引入市场机制，杜绝土地财政，把规则制定功能交给权力机关，土地征收与房屋拆迁中一切事关人民群众生产生活的重要行为都必须以法律为首要行为准则，有关征收与拆迁工作程序、规则、制度、管理监督、事前公示、补偿听证、公开招投标等都应有法可依；把市场管理职能保留给政府征收与拆迁主管部门， 为了确保拆迁管理部门独立、公正、透明、公开地履行行政管理职责， 征收与拆迁管理部门要与拆迁单位、拆迁评估机构分离；把裁决职能交还给司法机关；对那些可以通过市场机制、社会中介服务机构独立完成的事项都应通过市场机制调节解决。政府不能仅仅依靠行政命令等计划经济时期的管理手段而是通过税收、货币、金融等市场经济杠杆调节土地的价格和供应，对土地自然增值或政府的市场调节行为增值应当由社会全体成员共享。 　　4、公开征、拆程序，落实被征地与拆迁方的程序参与权 　　征地与拆迁方必须认真履行征前与拆迁报批、公告、通知程序。征地与拆迁之前政府监督征收与拆迁部门向被征地与被拆迁方发出征地与拆迁公告， 全面准确地告知征地与拆迁范围、用途、程序、补偿标准、补偿方式、补偿费的使用途径及效果基本信息。充分尊重和保障被征地方与被拆迁方的知情权与程序参与权，同时保障所有受影响的土地权利人的程序参与权和异议权。 申请听证的， 必须组织听证。土地征收与房屋拆迁必须坚持依法、自愿、平等、有偿的市场基本规则，充分尊重和保护被征收与被拆迁人的主体地位，充分保障失地农民与失房人在土地流转、开发与投入中获得合理收益，做为对其失去原有权利的一种财产补偿。 　　5、树立人本思想，践行科学发展观 　　科学发展观是马克思主义与时俱进的理论品质在当代中国的又一次生动而具体的展现。胡锦涛总书记多次强调要以科学发展观指导我们今后的行动，全党同志要不断增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性。他指出科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。 　　发展是强国富民的根本，只有发展，国家才能富强、人民才能富裕。我国的经济实力和综合国力显著增强，但农业经济、农村社会发展仍是薄弱环节，城乡发展、区域发展、经济社会发展不平衡的状况尚未根本改变；农村、农民诸如就业、医疗、分配等关系事关民生问题凸现出来；这些问题都要通过发展得以逐步解决。 　　以人为本是科学发展观的核心，以人为本就是以民为本，是以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。以人为本的人包括社会各阶层在内的最广大人民群众，发展为了人民，发展依靠人民，发展成果归人民共享，三者的统一构成了以人为本的完整内容。当前对于广大农民而言，土地是民生之本、发展之基、财富之母， [20]实现以人为本，就要不断实现好、维护好、发展好最广大农民的土地权益，始终把最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，保障失地农民的各项权益，引导他们走向共同富裕之路。 　　发展要求全面、协调、可持续。全面发展不是片面的、局部的、不平衡的发展；协调发展是各个方面相互适应、各个环节有机衔接、各个阶段良性运行；可持续发展是持久、连续、可再生性发展。全面协调可持续发展要求我们必须全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，促进现代化建设各个环节、各个方面相协调，促进第一、二、三产业之间协调发展，实现城乡之间利益一体化，农业经济、农村发展、农民利益应当得到应有的重视，农业经济的全面、协调、可持续发展是我们社会主义市场经济发展中重要的组成部分。 　　统筹兼顾深刻体现了全面协调可持续发展的内在要求，是贯彻落实科学发展观的切入点和现实途径。发展过程中要总揽全局、科学筹划、兼顾各方、调动一切积极因素，促进经济社会和人的全面发展；要正确反映和兼顾不同利益，处理和协调好各种利益关系；要调节和处理好城乡、区域、经济社会、人与自然、国内发展与对外开放的关系；要关注发展阶段中的薄弱环节，重点解决好当前突出的矛盾和问题。统筹城乡发展、区域发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放、中央和地方关系、个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，充分调动各方面积极性，农民占我国人口的绝大多数、农村地域辽阔、农业是我国市场经济的薄弱环节，统筹兼顾要更加注重农村、农业和农民的发展。 　　（二）农村问题法制化 　　市场经济中各主体行为需要法制规范、主体权益需要法制保障、经济秩序需要法制维持、宏观经济调控需要法制约束，所以说市场经济就是法制经济。市场经济体制的建立与完善，必须有完备的法制来规范和保障，没有健全的法制就没有健全的市场经济。 [21]解决征地与拆迁问题，自然也离不开健全的法制。 　　1、科学完善土地立法是农村问题法制化的前提 　　根据农村经济发展的需要， 考虑到土地征收与拆迁中复杂的利益关系， 有必要根据宪法制定土地征收、房屋拆迁、社会保障等方面的法律法规， 进一步明确和完善土地征收与房屋拆迁范围、征收与拆迁权主体及权限、征收与拆迁程序、补偿原则和标准、补偿方式以及法律责任和法律救济等规定，避免无法可依。 　　农村家庭联产承包责任制改革使得农村土地的所有权和使用权相分离，在一定程度上削弱了农民的土地使用权主体地位。《物权法》等法律关于用益物权的规定也没有对农民土地使用权起到强化作用。今后应着力于农民土地使用权的制度和法律建设，从立法源头上构建以使用权为核心的农民土地财产权利体系，明确农民是土地使用权的主体是保障失地农民合法权益的重要前提。当集体土地被征收，失地农民的市民身份就已经转换完成，集体组织（村委会或村民小组）失去了存在的正当性基础，也就相应地丧失了接受补偿款的资格和权利。此时，应将将征地补偿费的分配给拥有承包经营权的被征收土地的农户，补偿款是对农民的土地承包经营权收益的补偿， 或由政府为失地农民的劳动就业进行安置补助或生存保障。征地补偿方式应当多样化，以货币补偿为主，并在失地农民自愿的基础上兼以实物如房屋产权置换补偿、再就业补偿、社会（低保、医保、养老金等）保障补偿。同时还应改革征地补偿费的发放方式，由政府设立专门账户直接一次性或分期拨付给失地农民，避免层层盘剥， 保证了被征地农户能够及时足额得到应有的补偿。 　　对司法权无原则谦让予以立法干预。首先，严格限制诸如诉讼法法典中的“不予受理”的条款适用，确立禁止拒绝裁决原则，补充制定法官拒裁罪条款。德国法学家伯恩·魏德士在其《法理学》中曾言禁止拒绝裁判原则是大陆法系的传统原则，早已融入法律的明文规定或者公认的法理，它是指对于没有相应法律规定的争议，法院有义务按照其管辖范围做出裁决。1804年《法国民法典》第4条明确规定：“法官借口法律无规定、规定不明确或不完备，而拒绝审判者，得以拒绝审判罪追究之”。仿效者颇多。同时还应当配之以完善通畅的“不予受理”的多元化救济程序，目前，我国法律针对“不予受理”的救济途径比较单一，只有一种即上诉，这“华山一径”一旦被阻塞，诉权将无法挽救。废止人民法院司法解释中的“不予受理”的条款，法律赋予诉讼参与人的起诉权不容随意剥夺。起诉权是诉讼参与人寻求司法救济的第一道门槛，起诉权得不到依法保护，司法为民将无从谈起。 　　立法机关在“必要限度内”界定人民法院的“拒裁权”时，应当明确人民法院拒裁的附随释明义务。应当告知不予受理的理由和应当由谁受理及如何受理的信息等后续处理纠纷的途径。要强化法官及法院对当事人诉权的保护，建立和完善法官在立案阶段的释明制度。履行释明义务对法官而言易如反掌对当事人而言却难以置喙。通过立法调控，在一定程度上缓解“起诉难”这一原本不应难的难题的难度，使法律法规中“法官拒裁权”的数量少之又少，也使实践中“法官拒裁权”的行使慎之又慎。 　　2、修订村委会组织法，规范农村选举 　　村委会是农民利益的代言人，能够忠实履行农民利益代言的村委会对有效维护农民利益、稳定农村秩序、发展农业经济至关重要，由于近年来各地村委会选举及其不规范，通过暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等违法手段参选已相当普遍，个别地方选举被黑势力所控制，所以，农民大多供养着一批批吃里爬外、贪得无厌、伺机出卖自己利益的“代言人”。2009年5月30日中共中央办公厅、国务院办公厅及时印发了《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》，明确指出要规范村委会选举，引导村民把办事公道、廉洁奉公、遵纪守法、热心为村民服务的人提名为候选人。鼓励农村致富能手、复转军人、外出务工经商返乡农民、回乡大中专毕业生、大学生“村官”、县乡机关和企事业单位提前离岗或退休干部职工通过法定程序积极参与选举村民委员会成员的竞争。无疑会给农民生活、农村稳定乃至农业发展投注一丝希望或一线曙光。 　　3、正确高效地执法是农村问题法制化的关键 　　政府在征地与拆迁关系应当确立符合自己身份的职能定位，只有这样才能依法、高效、正确执法。征收与拆迁工作涉及广大人民群众的切身利益，政府对其可能出现的各种问题进行事前的预测和分析，并建立起公正的谈判平台和公开的决策监督制度。征地与拆迁实际上是垄断的拆迁人购买生产要素进行商业化投资，拆迁人给被拆迁人的拆迁安置补偿是从利润最大化出发来平衡边际收益和边际成本的，由于垄断的存在，拆迁人在确定拆迁补偿时当然尽可能为榨取利润而损害被拆迁人甚至国家的利益，政府为维护公平和效率必须以行政的手段对缔约的条款进行管制，如对拆迁安置补偿标准及拆迁人的拆迁行为加以限制。 [22]政府实施管制时必须充分考虑契约的公平和效率以及可执行性最大限度地避免“公共资源” 和失地农民权益受损。 　　4、有效及时地司法救济是农村问题法制化的中心环节 　　设立征地与拆迁补偿纠纷司法救济的“绿色通道”或行政直诉（以书面形式直接反映到中央行政机关）制度。因为此类案件大多涉及政府及政府官员违法，同级司法机关与政府之间存在权、情、利等千丝万缕的联系，不便于公正解决此类纠纷，所以应当允许失地农民越级寻求司法救济或行政救济，允许有关权利人通过司法权或越级行政权来制约政府违法行为。同时，要高度重视涉及征收土地中侵害农民利益问题的来信来访，及时解决农民反映的问题，及时化解矛盾。 [23] 　　为了更有效的保护征地与拆迁过程中亦即在“产权博弈”过程中的“喊话权”弱势群体，县级以上司法行政机关应当联合当地的法律援助组织为失地农民成立专门的诉讼律师团提供义务法律援助。律师团任务在于监督政府、服务农民；律师团服务经费来源于政府专项资金和征地补偿款。 　　5、适时有度地追究违法是农村问题法制化的保障 　　适时严厉打击和惩处坑农害农侵犯农民利益的行为，不仅起到遏制违法气焰的作用，而且还会起到警示和预防效果。在征地与拆迁过程中，权力寻租、权钱交易、****、涉黑及越权等违法行为时有发生，及时追究涉案人员的法律责任是健全法制的自然结论和基本保障，也是维护政府形象、法制权威、保护农民合法权益、促进农村经济发展和社会稳定的必然要求。 　　（三）农民生活市民化 　　1、打破户籍壁垒，实行城乡一体化市民户籍制度 　　城乡户籍“二元化”模式是阻碍失地农民向市民转换的“身份壁垒”，基于农业户口与非农业户口的层层行政审批严重阻碍了市民与农民在相同或不同区域内的自由迁移。实行城乡统一政策、统一管理、统一标准、统一性质的户籍“一元化”有利于失地农民的身份和角色的转变，也有利于市民对农民工的接纳和新身份的认同。 　　2、科学制定征地与拆迁补偿标准，增强失地农民的“市民”资本 　　农民属于自然经济下的生存模式，依靠土地而生存，市民属于市场经济下的生存模式，依靠货币而生存。当农民赖以生存的土地被征收后，必须改变原有的生存模式转而依靠货币生存。然而，由于先天或后天的诸多不言自明的原因，失地农民在新的市民环境中的获取货币能力极为低下，且住房、子女教育、择业、培训、衣食等基本生活交易的货币化、各种保险等都需要现金支付，导致生存成本骤然加大。对于刚刚改变身份的失地农民，如果给予他们作为原始积累的土地征收与拆迁补偿款低至难于维持基本生存，势必剥夺了他们变为“新市民”的资本。现有的征收与拆迁补偿标准普遍过低已是不争的事实，土地对于农民而言具有生产资料和社会保障两种功能，征地与拆迁补偿定价时应当引入市场机制充分考虑土地自身价格和未来社保价格，应当按照市场基本价值规律科学确定征地与拆迁补偿标准。现在的征地补偿标准包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物补偿费，单位标准为被征前3年每亩年均纯收入；拆迁补偿为补房不补地按照实际损失的估价参考购房时的房价。两个标准共同的特点在于用过去的物权数值测算未来的物权权益，这样农民基于经济发展、汇率波动、财物自然升值等可量化的财产权益被巧妙地剥夺了，且不可能包含未来社会保障价值。所以，征地与拆迁补偿金额能够保障失地农民在生产、生活、教育等方面，至少可以保持原来水平的承诺就变成永远无法兑现的空头支票。所以，在确定补偿标准时， 除了要考虑土地征收前的价值外， 还应考虑土地的区位、质量、土地的预期收益、供求状况、当地经济社会发展的状况等影响土地价格的各种因素，最终以市场评估价及未来可预期利益之和为征地与拆迁补偿价格底线。 　　3、妥善安排被征地与被拆迁户的“居住问题”，改革住房保障体系 　　住房支出占家庭总支出的比例越来越大，刚刚完成身份转化的“新市民”来说绝大多数根本无法承受住房费用即使是首付的支出，当他们土地被征收房屋被拆迁，换来的是无栖身之所的身份，自然无法接受，而城市中的经济适用房、廉租房制度也无法惠及到他们，所以，改革住房保障体系，在提供合适的住房供应、货币补偿标准、拆迁面积核定等方面给予适当倾斜，同时多渠道解决住房困难家庭的住房问题。在条件及法律许可范围内，将失地农民的宅基地统一置换，集中至规划地段，允许农民以规划自建房屋或政府统一安排按照城市住宅小区样式建造农民集体公寓，既解决了失地农民的居住问题，又能促进他们向市民身份及市民生活方式的转化，可谓“一石数鸟”。 　　4、帮助化解后顾之忧，完善失地农民基本生活保障机制 　　在城市化扩张过程中产生大量的失地农民，他们成为被“双边缘化”的新型市民，这些新型市民在某种程度上可以说是大规模城市化进程中的牺牲品，如何切实保护他们的基本宪法权利是维护社会稳定促进社会经济发展所无法回避的问题。而这些失地农民最为关切的问题无非是当下就业与未来养老问题。 　　就业问题是失地农民最现实的问题、最强烈的期盼和最大的生存保障，它不但能解决失地农民的生存问题，而且还有助于经济发展和社会稳定。应当在城市扩张区域建立失地农民技能培训和就业引导机制，实行有针对性的劳动技能培训，以适应工业化、城市化的发展要求和就业需要；制定优惠政策，鼓励农民自主创业，政府给予贷款及税收政策优惠；建立失地农民待业登记簿册，加强失地农民就业服务网络体系建设，引导本地企业优先吸纳失地农民就业。农村劳动力市场的发展，不仅满足了二、三产业对人力资本的需求，而且增加了农民更多的就业机会；就业机会增加会反过来促使更多农户放弃或流转土地，选择市民谋生方式，形成良性效应。 　　养老问题是失地农民最关心、要求最强烈和最忧虑的问题之一。土地被征收后，失地农民被“双边缘化”成为“种田无地、上班无岗、社保无份、生活无着”的“四无”人员。 [24]为了使城乡社会保障制度体系相衔接，同时充分考虑参保人员的缴费承受能力， 应该设立失地农民社会保障基金，经费主要来源于土地补偿费、房屋拆迁补偿费、土地转让后增值收益、政府财政拨款、基金运营收入及慈善捐赠等，政府劳动和社会保障部门设立专门账户、统一监管、专款专用；将城市最低生活保障制度延伸至城市扩张区域的失地农民，用“低保”制取代乡村“五保户”制；建立农村特困家庭子女教育救助制度；用基本医疗保险及医疗商业保险取代“新农村合作医疗”制度和大病统筹制度；建立失业保险制度、基本养老保险制度、公积金式住房补助制度、法律援助制度及大灾临时救济制度；创立专门为失地农民服务的理财咨询机构义务帮助农民理财等。虽然有些设想过于理想化，但仍然不失可操作性。 　　正如《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续征收的若干意见》所言：国际金融危机持续蔓延对我国农业的冲击不断显现，2009年可能是新世纪以来巩固发展农业农村好形势极其艰巨的一年，必须切实增强危机意识，果断采取措施，防止农民收入徘徊，确保农业稳定发展，确保农村社会安定。看来解决事关农村改革发展的“三农问题”虽然意义重大但任重道远。

【作者简介】
陈文，民商法学博士研究生，黑龙江大学法学院副教授，硕士生导师（哈尔滨 150080）；胡东，行政法硕士生导师，黑龙江大学法学院副院长，教授（哈尔滨 150080）。

城市房屋拆迁纠纷的调研与实践

——西安市新城区人民法院
　　随着西安市城市骨架不断拉大、城市化进程不断加快，如何改善人居环境，完善城市配套设施，提高城市品位与竞争力被提上了议程。对西安这座包含了众多旧城区的城市而言，棚户区改造问题成为重中之重。地处西安城市中心的新城区是个典型的旧城区。在辖区土地极度紧张的情况下，区委、区政府科学谋划，将棚户区改造与产业结构调整、发展区域经济相结合。利用棚户区拆迁出的土地，推动老城区向历史文化新区转变，实现由区位中心向现代商贸服务中心转变，实现由市民密居区向城市公共空间宽松、优美的居住、商业休闲区转变。从而实现“向城东要空间，与浐灞生态区对接；向城北要亮点，与行政新区对接；向城中要特色，与皇城复兴计划对接”的战略规划。
    当前，棚户区改造、城市房屋拆迁过程中各种多发和复杂激烈的纠纷使其已经演变成为当代中国最易激发矛盾、引起冲突的领域之一。随着新城区成为了西安市棚户区改造的主战场，辖区因拆迁引发的纠纷不断涌现，社会矛盾极易激化，行政审判工作遇到了前所未有的挑战。我们坚持把思想和行动高度统一到城市发展大局上，把服从法律、服务大局和保护人民群众利益有机结合起来，认真研究房屋拆迁案件的热点、难点问题，立足审判，延伸职能，审理执行好每一个房屋拆迁案件，妥善化解矛盾，快速平息争端，在法院职责范围内切实保护人民群众的合法利益，为城市建设快速发展提供有力的司法保障。

    近年来，新城法院行政审判庭审理或参与协调处理因城市房屋拆迁引发的纠纷千余件。主要方式包括审理、审查当事人提起诉讼的行政案件；审查请求法院强制执行拆迁行政裁决的案件；提前介入调解的非诉讼行政拆迁执行案件；参与行政机关组织的信访会议；参与各方联动的拆迁协调会议。通过对这些案件的处理、调研、分析，我们发现了城市房屋拆迁纠纷的主要成因及存在问题，并在司法实践中积极发挥能动作用，进行了有益探索，采取了一些行之有效的措施，不仅为服务大局做出了贡献，而且取得了良好的社会效果。


    一、城市房屋拆迁纠纷的成因分析


    （一）拆迁补偿标准偏低，是引发拆迁矛盾和纠纷最根本的原因。拆迁过程实际上是拆迁双方利益重新调整和分配的过程。拆迁补偿标准过低，与房地产市场价值规律不相适应，造成被拆迁一方特别是部分特困群体生活质量下降，负担加重,无力购买新房,从而不配合拆迁甚至拒绝搬迁，不可避免的引发矛盾和纠纷。

    （二）补偿标准不统一，具体操作不规范，是引发拆迁矛盾和纠纷的重要因素。城中村改造项目、棚户区改造项目和旧城改造项目甚至同类项目在拆迁过程中，因政策不一致，拆迁补偿标准不统一，使被拆迁群众特别是同类地区被拆迁群众相互攀比，心理不平衡。部分工作人员在实际工作中,具体操作不规范，被拆迁户之间同等条件下奖励标准不一致，从而引发矛盾和纠纷。

    （三）保障措施不配套，相关政策法规不衔接，是引发拆迁矛盾和纠纷的一个重要方面。在城中村改造项目特别是在棚户区和旧城改造项目中,住房困难群众和生活困难群众等低收入群体占大多数。因住房保障措施和生活保障措施不配套，相关政策衔接不上，使得这部分群众，采取货币补偿难以维持生计；如果进行房屋安置，又无力购买新房，或购买新房后生活质量严重下降，从而对拆迁工作不积极不配合。

    （四）部分项目单位违法违规强制拆迁，严重激化拆迁矛盾和纠纷。部分项目单位、拆迁实施单位和拆迁工作人员拆迁法律、法规观念淡薄，不依法办事，违法违规拆迁,甚至动用涉黑势力强制拆迁住户房屋，使被拆迁户无家可归，在社会上造成恶劣影响，严重激化矛盾。

    （五）个别钉子户“漫天要价”，使项目单位为降低拆迁成本，采取过激行为引发矛盾和纠纷。个别被拆迁户企图通过拆迁漫天要价，一夜暴富。达不到要求决不搬迁。也有一些被拆迁户存在持久战心理，认为拖到最后开发商会妥协，补偿金额会上调。严重影响拆迁工作进度，给项目单位造成巨大经济损失，项目单位亦采取一些过激行为而引发矛盾和纠纷。


    二、法院受理房屋拆迁案件的基本情况



    法院受理的房屋拆迁纠纷主要有三大类：房屋拆迁民事纠纷，主要是双方达成安置补偿协议后，被拆迁人或承租人在约定的搬迁期限内拒绝搬迁而引起的诉讼；房屋拆迁行政纠纷，包括对拆迁裁决不服而提起的行政诉讼和非诉审查；房屋拆迁强制执行案件。

    房屋拆迁行政诉讼案件的主要类型是拆迁当事人不服行政部门所做出行政裁决。提起行政裁决诉讼的原告主要是裁决中的被申请人，即被拆迁人，起诉事由集中表现在不服拆迁裁决中的补偿、安置方案，评估标准、行政程序违法等。裁决中的申请人即拆迁人作为原告的案件不多，起诉的事由众多，如裁决期限过长影响其合法权益、安置方案不合理等，往往是针对无关紧要的环节提出起诉，并且几乎都向法院提出先予执行的申请，显示出其意图并非是请求法院撤销行政裁决，而是通过行政诉讼程序的启动，达到加快拆迁进程的效果。拆迁补偿费用和补偿方式是拆迁双方当事人争议的焦点，现在的拆迁模式是拆迁户的待拆房屋按政府规定的价格评估，而新开发的商品房价格由市场评估，不运用同一种评估方法评估新旧房屋，并在此基础上确定差价，被拆迁人的“隐形损失”未列入考量。 现行拆迁法规没有提供完善的拆迁补偿标准，拆迁评估机制不合理。而法院在整个拆迁过程中只能起到司法审查、裁决以及强制执行拆迁房屋的作用，不能在拆迁双方最关心的补偿安置标准、方式上发挥作用。我国现行法律对“公共利益”采取概括式的立法例，对“公共利益”的范围、认定机构以及认定程序没有明确的规定。 按照《物权法》的规定，为公共利益需要，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。但对于公共利益的含义及范围等，在《物权法》制定过程中，多数专家认为很难对公共利益作出具体界定，建议由有关单行法作出规定或解释。但是立法可以推迟，要求由立法解决的现象却不是等立法完成后才出现，对于什么是公共利益，在何种情况下可以“强制拆迁”，公民和法人的实际利益如何全面救济等问题，法院在处理案件时无法可依、无所适从。

    房屋拆迁案件执行难度在不断加大，主要由于拆迁双方补偿费用价格差逐年上升，拆迁矛盾极易激化。在强制拆迁过程中，暴力抗法事件形形色色，暴力抗法现象经常发生，由过去的谩骂、吵闹发展到公然持凶器、煤气瓶、汽油等极端方式，案件执行的成本不断加重，一方面法院要消耗大量的人力物力，另一方面一些拆迁户的不断**、信访，又牵涉着法院的办案精力，司法资源的消耗巨大。某些案件法院强制执行后，拆迁人往往以消极的态度对待被拆迁人，后续的思想教育、安置补偿等工作脱节，形成案了事不了，从而造成因拆迁形成的**案件数量不断攀升，既影响了社会稳定，又加大了法院的后续工作量。

    某些被拆迁人成为“钉子户”有着更深层次的社会原因，被拆迁人与社会方方面面的矛盾，会随着法院的受理而集中转化为被拆迁人与法院之间的矛盾，甚至会转化为与法院的激烈冲突。多数拆迁案件事关城市建设与社会稳定大局，涉及面广，人数众多，行政机关职权的行使、拆迁人商业利益的实现、被拆迁人的财产权益及对政府的合理依赖的保护等之间矛盾相当突出。


    三、城市房屋拆迁中存在的问题


    目前拆迁制度的缺陷、弊端及疲软日渐凸显，理解和适用存在诸多争议与分歧，因此在房屋拆迁的实务运作中不可避免地面临颇多尴尬。但是法院在审理或协调拆迁案件中还发现了一些可以避免的问题。

    1、房屋拆迁案件中，行政机关存在重实体、轻程序的现象。

    有的是颁发许可证违反法定程序，拆迁主管部门在拆迁人缺少颁发许可证的必备条件如规划、环境报告书等材料的情况下就向其颁发了许可证，尽管在案件审理完毕前，拆迁人将有关的材料补办齐，但操作程序显属违法；有的是送达程序不规范，突出表现在行政裁决案件中当行政文书被被拆迁人拒绝接收，或者为了避免不必要的冲突的情况下，工作人员就将文书放在被拆迁人家门口或者贴在其门口，大部分留置送达的送达回证上缺少见证人的签名，甚至有的签名由居委会事后补签。实践中确实有部分被拆迁人没有收到行政裁决书，这必然严重影响其之后的听证权、安置方式选择权等合法权益。

    2、行政裁决过程中裁决机关调解力度不够，存在调解程序不规范、调解笔录记录不完整的情况。调解是行政裁决的必经程序，但有少部分案件未经调解即裁决送到法院，也有的案件由于之前的送达困难和不规范，一方面客观影响到调解力度，导致调解率不高，另一方面在被拆迁人未参与的情况下缺席调解，导致了形式大于内容的调解现状。

    3、拆迁评估存在随意性，评估程序不规范。实践中一个房屋可能有多份评估报告，也可能一份评估报告都没有，在房屋面积、评估程序等问题上也有诸多争议，如地大于房的情况，裁决机关一般只审查房产证，对土地证比较忽略，在调查取证上有一定欠缺，然而房屋尤其是私房更应注重土地证的审查，否则会造成评估补偿的不公引起被拆迁户的不满，进而故意回避拆迁裁决的送达与调解引发矛盾纠纷。

    4、少数拆迁工作人员工作流于形式，不愿与被拆迁人沟通、谈心，甚至未经许可采取停水、断电、停职、停薪等恶劣手段，造成拆迁双方由对立走向敌对，激化了双方的矛盾，应当明确职责，对拆迁过程中不负责任的做法和人员依法追究其责任。一方面有助于纠正拆迁中的过错行为，提高拆迁工作人员的积极性、主动性，另一方面也能够提升政府的公信力，取信于民，有利于促进依法拆迁、文明拆迁的实现。


    四、应对城市房屋拆迁纠纷的司法实践


    城市房屋拆迁纠纷是社会现代化、城市化发展进程中必然出现的问题，各种多发和复杂激烈的纠纷使得社会的承受能力和处理能力，特别是司法机制解决拆迁纠纷的能力面临着极大的考验。新城法院始终站在服务大局的高度，依法妥善处理拆迁纠纷案件，采取多项积极有效的措施探索多元化纠纷解决机制，保证纠纷解决的质量、效果和效率，促进真正实现阳光拆迁、和谐拆迁。

    1、依法审理好因政府大规模公共投资、振兴经济政策引起的城市房屋拆迁案件。

    积极稳妥地引入合理性审查。对于行政诉讼，法院原则上只审查行政行为的合法性，不涉及合理性，这使被拆迁人处于较为不利的地位。引入合理性审查，法院可以对行政机关作出的显属不合理的行为进行处理，能够及时纠正、限制不合理行为的继续发生。对土地征收和房屋拆迁补偿标准明显偏低或者因立法滞后造成相对人合法权益不能得到充分保护的，综合运用多种方式进行协调处理，进行合理补偿。在确保重点项目推进的同时，注意保护相对人的实体权益。坚持做过细的思想教育和政策宣传工作，不以强制手段压服不同群体的利益冲突，引导教育当事人通过正当渠道表达诉求，防止个体矛盾演变成群体冲突、一般利益诉求演变成政治“维权”。比如：金海市场拆迁案，我们积极审慎地运用审判智慧，使拖延长达六年之久的拆迁难题得以解决，有利地支持了市政府的城市建设、招商引资工作。同时，责令拆迁人提供了足额担保，保证了被拆迁人利益不受损失。

    2、科学界定强制拆迁的受案范围。

    进入法院强制拆迁的被拆迁对象，应基本符合以下条件：①经济条件尚可却漫天要价，无理取闹的；②自由签订契约而无故不履行义务者；③采取危险举动抵制拆迁或煽动其他被拆迁人抵制合法拆迁的。选择震慑效应强、有代表性、能对其他多数拆迁案件有推动作用的案件进行强制执行，坚持教育为主、强制为辅，求得大多数案件的突破。

    3、注重调解，着重保护弱势群体的合法权益。

    拆迁矛盾是尖锐的，不能用简单的是非观念来衡量矛盾双方的行为，多调解才能钝化矛盾，才能充分掌握双方心理，求得突破。特别对于一些真正的弱势群体，他们不知如何实现其拆迁权益的最大化。我们在调解过程中更应有侧重地对其加以引导和辅导，帮助他们在拆迁过程中获得好的安置补偿。同时可以通过多种形式来宣传拆迁的法律知识，使被拆迁户懂得用合法的方式争取拆迁权益。比如：原告陈某等24人诉西安市房屋管理局撤销拆迁许可证一案自其他基层法院移送至新城法院。经查明，该案管辖权不在新城法院。由于该案原告人数众多，与行政机关及第三人对立情绪严重，极易引发不稳定事件。涉案的西安曲江大明宫遗址公园项目是省、市重点建设项目，该案的处理直接关系到城市改造和项目建设工作。新城法院行政审判庭充分认识到案件的特殊性，一方面就管辖问题向中院请示，一方面积极开展矛盾化解工作。承办法官多次约见各方当事人，耐心、详尽地倾听当事人的陈述，不厌其烦地讲解拆迁方面的法律法规和政府的惠民政策，积极带领当事人寻求公共利益、个人利益、局部利益、整体利益的最佳契合点。案件几经反复，24名原告理解了大明宫遗址区保护工作是造福子孙后代的好事，提出了比较理性的安置要求。第三人西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室对被拆迁人的合理诉求予以满足，最终拆迁人与被拆迁人顺利达成了拆迁安置协议，24名原告主动撤诉。该案的处理不仅避免了当事人因案件管辖问题辗转于多个法院之间，节约了诉讼成本，促进了社会和谐；而且为西安曲江大明宫遗址公园项目的拆迁改造工作提供了有效的法律服务和有力的司法保障。

    4、推行能动司法机制，积极化解行政争议。

    新城法院专门制定了《为城市改造、拆迁工作提供法律服务和司法保障的实施意见》。根据法院党组的安排部署，新城法院行政庭在以往开展能动司法活动的基础上，进一步加大工作力度，创新工作方法，大力推行能动司法机制，切实提供形式合法规范、内容令人信服的司法服务。主要做法有：

    1、立足发展大局，延伸法律服务。

    摈弃了“被动地实施司法救济，坐等办案”的做法，找准工作的结合点，深入拆迁一线宣传、答疑，有效引导利益各方遵守法律规定，通过合法的渠道解决纠纷。一方面搞好行政裁决的审查、执行工作；另一方面加强审判前移，选派优秀法官，前往拆迁现场，加强协调和矛盾化解工作。在拆迁现场设立法律服务点的做法有效发挥了法院工作服务发展、服务群众、促进和谐的作用，受到被拆迁群众的欢迎。

    2、积极推行拆迁非诉行政执行案件提前介入协调制度。

    推行拆迁非诉行政执行案件提前介入协调制度是新城法院能动司法、服务大局的有益举措。法官在此项工作上花费的精力，远远超过办理正常的行政案件和非诉执行案件。2008年以来，新城法院发挥能动司法作用，共提前介入协调拆迁非诉执行案件400余件，大部分在法院的协调下达成拆迁安置协议，使得多起矛盾激化、阻碍省、市重点项目顺利进行和城市改造的案件得以成功化解。比如：在地铁一号线朝阳门站点的拆迁工作中，只剩紧临朝阳门爱家超市的被拆迁人许某一户，严重影响地铁一号线项目地顺利进行。该户与拆迁单位情绪对立，在家中放置汽油桶、三个煤气罐并堆放了十余捆啤酒，寸步不离自己的住房，以此对抗拆迁工作。行政审判庭法官不顾个人安危，入户化解矛盾，在浓烈的汽油味中，耐心地倾听被拆迁人的陈述，讲解法规、政策，取得了徐某一家的信任。三天后徐某与拆迁单位在行政审判庭庭长办公室签定了拆迁安置协议书，积极地向拆迁单位交房并搬离。再如：张某与西安市新城区棚户区改造办公室的拆迁安置纠纷案，通过提前介入协调，不仅使拆迁人与被拆迁人长期无法达成一致的纠纷妥善达成协议，而且彻底解决了被拆迁人多处**的问题。

    近年来新城区虽大规模推进征地拆迁工作，我院无一起因土地征用、拆迁安置引发的**、申诉案件。实践证明拆迁非诉行政执行案件提前介入协调制度在化解矛盾、促进和谐、平衡各方利益方面发挥了重大作用。

关于我老秘网区城市建设拆迁工作的调查与思考

近年来，随着市区党委、政府对城市建设投入力度的不断加大，拆迁过程中的矛盾显得日益突出，已成为制约城市建设快速发展和影响社会稳定的一个重要因素。认真研究并解决好这些矛盾和问题，对于推动城市建设又好又快发展具有十分重要的意义。

一、我老秘网区拆迁工作基本情况

建区以来，为加快城市建设和经济发展，我老秘网区先后配合市里组织实施了东风东街、健康东街、胜利东街、北海路等39条主次干道的拆迁改造工作，以及张面河、虞河、白浪河综合整治、泛泰华城、北下河“四大区域”、旧城旧村改造、拆旧改丑、房地产开发建设等110个公益性项目的拆迁工程，累计拆除各类建筑物350万平方米，落实补偿资金13.2亿元，对加快城市现代化建设，改变城市面貌，改善老百姓居住条件，提高生活质量，发挥了积极作用。

今年，我老秘网区承担着樱前街、民生东街、玄武街等11条道路、城中村和旧小区改造、白浪河整治以及北下河棚户区的拆迁工作，总拆迁面积近60万平方米，涉及补偿资金5亿多元。目前，全区已累计完成拆迁30万平方米，落实补偿资金2.6亿元。其中，北下河棚户区、汽车站桥头片区等困扰我老秘网区十几年的老大难问题得到了有效解决。由于受房屋价格上升较快等因素影响，房屋拆迁中新情况、新问题不断出现，由此引发的矛盾和纠纷也日益增多，直接影响了项目进展和社会稳定。如潍坊畜产品进出口公司办公楼、昌大集团宿舍楼等拆迁项目进展缓慢，已严重影响了重点工程建设进度，亟待协调解决。

二、造成拆迁难的主要原因

从我老秘网区的实践看，造成拆迁难的原因主要有以下几点：

一是政策补偿标准与被拆迁人期望值差距较大。按照国务院《城市房屋拆迁条例》规定，拆迁补偿是按市场评估，实行货币补偿。从现实情况看，被拆迁人得到的补偿与自己的期望值差距较大。如福寿东街拓宽改造涉及大虞村23户沿街房拆迁，每户面积基本上都在200多平方米，其中多数住户年房租收入在10万元左右，如果拆迁每平方米要求补偿6000元，由于大虞村还是集体土地，实际评估补偿标准每平方米还不到1000元，与被拆迁人期望值相距甚远。还有部分被拆迁户，如民生东街改造涉及拆迁的8户居民都要求给予房屋安置，但在实际操作中很难兑现。

二是困难家庭的住房保障机制尚未形成。我老秘网区北下河棚户区就居住着相当一些困难家庭，他们多数下岗失业、经济拮据、常年患病、几代同住、房屋拥挤、身体残疾等。拆迁前，他们居住在平房内或多人挤在私盖的无证房屋内，烧煤采暖、自己挑水，虽然生活困苦，但生活能维持。可是拆迁后，按照拆迁法规得到的补偿根本无法解决其几代人的居住问题。另有部分低收入家庭房屋面积虽小，但地段较好，开个小店尚可维持一家生计，一旦被拆，不仅没有房子住，生活来源也没有了。

三是集体土地新征为国有土地补偿政策不明确。集体土地新征为国有土地实施拆迁，补偿安置政策尚属空白，目前仍执行山东省2006年颁布的269号文件：平房拆迁每平方米补偿300-400元，楼房拆迁每平方米补偿650-850元，价格明显偏低。在实际拆迁工作中，往往会出现不看座落地段，只看土地性质，除对房屋进行价格较低补偿外，还涉及征地补偿、劳动力安置补偿、地上附属物补偿、家禽果树补偿等等，情况比较复杂，虽然部分街道和村采用一些习惯做法，但漏洞很多，如果遇到“钉子户”则无法实行强制拆迁。

四是无证建筑成为依法拆迁的障碍。根据拆迁管理条例规定，拆除无证建筑不给予补偿或补偿较低，但违法建筑不给予补偿。但在实际工作中，被拆迁人对自己建的无证建筑往往提出高标准补偿，甚至连违章建筑也提出补偿，导致整个拆迁工作无法顺利进行。如在北下河棚户区和其他旧小区改造中经常遇到类似问题。

五是被拆迁企业将自身债务转嫁给拆迁人。在对企业实施拆迁时，常遇到企业会有拖欠职工工资、各类保险及银行贷款等欠债情况。拆迁时企业不是按拆迁政策要求补偿，而是要求补偿金额必须堵上企业欠债这个“大窟窿”，否则就鼓动企业职工**，向政府和社会施加压力，制造拆迁障碍。

六是司法强制拆迁不到位。强制拆迁是解决拆迁中无理要求现象的有效手段，而实际操作中一些本应按法规实施的强制拆迁往往因种种原因无法实施，导致出现 “钉子户”现象。如潍坊浙东房地产开发公司建设四平路世纪花苑小区时，为赶拆迁进度，答应了个别被拆迁人的无理要求，结果促使更多的人效仿，形成了恶性循环。

三、解决拆迁难的几点建议

搞好拆迁工作，是加快城市建设步伐的基础。解决拆迁难的问题，必须认真贯彻国家的相关政策、法规，立足于长远，切忌急功近利，头痛医头、脚痛医脚，拆东墙补西墙。要从城市建设发展的实际水平出发，通盘考虑影响拆迁的诸多因素，科学适度地确定拆迁规模。从妥善解决影响拆迁难的根源入手，建立完善的拆迁补偿安置保障机制，消除被拆迁人的顾虑，做到依法拆迁、阳光操作、和谐推进，确保整个拆迁工作顺利进行。

（一）逐步构建拆迁补偿安置市场运作机制。要逐步转变补偿安置模式，走市场化补偿安置之路，把由企业补偿安置作为市场化补偿安置的主要手段来运作。政府负责征地拆迁补偿安置标准的政策制定和对拆迁企业的监管，不直接负责具体拆迁和补偿安置，而由房地产开发商或专门的拆迁企业负责安置。以营利为目的的拆迁单位与政府部门完全脱离隶属关系，转变成市场所运作的经营实体，规范拆迁和评估市场秩序。把拆迁补偿安置的直接关系由动迁户与政府的关系转变为动迁户与安置企业的关系，以领导和协调方式处理动迁矛盾，这有利于把政府有关部门从处理锁碎的纠纷事务中解脱出来，改变政府处于矛盾纠纷中心的尴尬状况，在规范中化解矛盾。从而加快城市拆迁矛盾的调处。政府机构要充分发挥协调作用，提高征地拆迁市场化补偿安置的领导艺术和水平。

（二）进一步健全完善拆迁安置保障机制。在拆迁工作中，要充分考虑群众的要求，努力实现群众愿望和政府决策的统一。特别是在制定补偿标准时，要充分考虑到历史的因素和地段的价值，尽量按值论价补偿，避免“一刀切”。由政府直接投资或由政府指定优惠政策吸引民间资本建设拆迁安置小区，是当前许多先进地区采取的做法。政府可直接划拨土地，集中建设安置小区，实行零利润。吸引民间投资建设安置小区的，应限定民间投资的利润率。安置小区的档次应不低于普通商品房小区水平，这样才会对被拆迁人有吸引力。当政府投资或者民间投资有限时，可适量少建一些安置小区，主要用于解决困难户的安置。

（三）积极稳妥地做好失地农民安置工作。对集体土地上的农民房屋进行拆迁安置，必然要涉及失地劳动力的就业安置，如白浪河湿地拆迁就遇到这个问题。可借鉴南方地区的一些先进经验，采取拆迁农民就业工程、社会保障工程和农民土地入股相结合办法，加强对农民的就业培训，优先将再就业岗位提供给农民，使其成为产业工人；制定相应政策，将补偿资金的一部分用于社会统筹保险，将失地农民的未来生活通过社会统筹来部分解决；将农民被征用土地的一部分作价后入股参与利润分红，解决农民失地后的收入和生活来源。

（四）切实将拆迁各项优惠政策落到实处。拆迁后对购房者来说最大的问题是如何买到价格合理、区位适中、户型、质量满意的房子。就目前的商品房来说，很难达到上述三者的统一，究其原因是居民的原房条件差，货币补偿总金额低，而商品房的价格又偏高，用货币补偿款去买商品房，房屋面积比原来小了，虽然条件改善了，但被拆迁人的住房面积小了，出现了新的矛盾。解决办法是，将拆迁安置户与经济适用房、保障性住房供应制度相衔接，向符合条件的拆迁安置户出售经济适用房、安排廉租房等，使各项优惠政策落到实处。

（五）加快建立完整的拆迁工作推进机制。拆迁作为行政行为有强制性，这种强制性要求被拆迁人在拆迁政策的框架内无条件的服从城市规划，由此产生了对被拆迁人的不平等；就拆迁人和被拆迁人而言，拆迁人是强势方，占主导地位，被拆迁人是弱者，处于从属地位。在拆迁补偿安置政策上应该向处于劣势状态的被拆迁人有所倾斜，以平衡对被拆迁人的不平等。如规范拆迁行为，建立和推行拆迁公示、评估结果公示、社会监督员、拆迁纠纷裁决听证等管理制度，做到拆迁补偿安置政策的统一和谐。加强对拆迁单位、评估单位的资质管理，严格市场准入，强化出局机制，加大淘汰力度。对从业人员加强行业管理，加强法制教育和业务培训，提高从业人员水平。适当限制房屋产权调换价格，如将产权调换房屋的价格定为开发成本加微利，使被拆迁人的安置住房有所保障。

（六）加强部门、街道间的协调合作。拆迁工作是一项社会系统工程，需要各部门间密切合作。建设、发改、规划、国土、财政、房管、公安、执法、物价、文化、工商、税务等部门及相关责任街道应密切搞好协调配合，采用法律、行政、经济等综合手段及时解决拆迁中的难点问题，缩短拆迁纠纷处理时限，并加大对有关责任人的责任追究力度，保证城市建设顺利进行。新闻媒体应加大对拆迁工作的宣传力度，形成正确的舆论导向，切实解决人们思想意识方面的问题，改善依法拆迁的社会环境，增强群众依法维权意识，使广大人民群众支持、理解和配合拆迁工作，在全社会形成有利于拆迁工作的良好氛围。

关于我老秘网市拆迁工作情况的调研报告

　　根据市委主要负责同志的要求，市人大常委会副主任杨向玲带领市人大城乡建设与环境保护委员会，对我老秘网市拆迁工作情况开展调研。听取了市人民政府有关部门的情况汇报，召开三次座谈会，分别听取江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌区人大城工委和规划分局，市城投总公司、市土地整理储备供应中心等单位的意见和建议。现将调研情况报告如下：

　　一、我老秘网市拆迁工作的基本情况。

　　改革开放以来，为加快我老秘网市城市建设和经济发展，我老秘网市加大了拆迁工作的力度。总的看，拆迁工作是平稳的有成绩的，对于创新城市面貌，改善老百姓的居住条件，提高生活质量，发挥了积极作用。据调查，从1991年以来，七个中心城区共进行了2917个项目的拆迁，拆迁200089户，拆除面积1946.8万平方米，安置185003户。

　　拆迁管理部门统计的数据表明，2004年度全市拆迁规模为350万平方米，批准拆迁户数27761户。截至今年6月22日，实际动迁面积208万平方米，占批准拆迁总建面的59.4%；实际动迁19528户，占批准拆迁总户数的70.3%。

　　经批准，今年全市拆迁规模为220万平方米。上半年我老秘网市发放拆迁许可证项目53个，批准拆迁户数6827户，批准拆迁面积82万平方米。截至6月22日止，实际动迁户数1024户，占批准拆迁户数的15%；实际动迁面积11万平方米，占批准拆迁面积的13.4%。

　　两年来，我老秘网市拆迁规模压缩了近1/3，但实际动迁面积和户数占批准拆迁面积和户数的百分比下降幅度明显，拆迁难的问题已明显表现出来。

　　自去年以来，由于房屋价格较快上升等因素的影响，被拆迁户的抵触情绪增大，房屋拆迁中不断遇到新情况、新问题，由此引发的矛盾、纠纷日益突出，直接影响项目进展和社会稳定。如市城投总公司今年负责市政道路建设项目共计119项，投资40.5亿元，总征地4460亩，总拆迁面积100万平方米。上半年开工84项，完成投资11.3亿元，占年度计划的28%；目前有27个项目的实施受到征地拆迁的阻碍。在众多制约因素中，征地拆迁难已成为影响工程进度的主要因素。江汉区今年上半年批准拆迁项目7项，拆迁488户；实际动迁4户，拆迁进度为8.4%。武昌区拆迁进度算比较快的，今年1~7月，批准拆迁项目19项，拆迁1954户；实际完成9项，（另完成去年接转项目4项）实际动迁只有1011户。

　　当前，拆迁难突出表现为以下几种情况：

　　（一）政策补偿标准与房产市场行情的差距，使被拆迁人期望值失落。按国务院《城市房屋拆迁条例》的规定，拆迁补偿是按市场评估，实行货币补偿，但从现实情况看，被拆迁人得到的补偿资金不能买到同等面积的商品房，对家庭经济条件差的拆迁户来说，拆后就无房可住。

　　（二）依法拆迁进度要求和货币支付时间往往脱节。拆迁工作法规性政策性很强，一定要遵循办事程序，需要协调处理好相关关系，才能实现动迁。但有时，一些城市基础设施项目资金不到位不能动拆，一到位又硬性提出多少天完成拆迁任务，没有时间完成法定审批程序以及公示、动迁、安置等工作。时间安排太紧，老百姓难以安排，往往造成拆迁**和法律诉讼，影响拆迁工作进度。

　　（三）适合安置被拆迁户的房源和现实情况不对口。前几年被拆迁户除实物安置外，市场上二手房源多，较好安置。实行货币价格补偿后，拆迁户按拆一还一的面积还建已不可能，二手房源较少，特别是30到50平方米的经济适用房太少，大的商品房又买不起。还有些低收入家庭，面积虽小，但地段较好，开个小门面，尚可维持一家生计，一旦被拆，不仅没有房子住，生活来源也没有了。

　　（四）综合协调、齐抓共管的力度不够。拆迁工作可以说是一项复杂的系统工程。涉及房产、公安、民政、工商、供电、供水、社保方面很多环节，要依靠社会各方面力量共同努力才能完成。当前，多数人片面认为拆迁是规划土地管理局的事，而仅靠拆迁行政管理部门唱“独角戏”，因此，很难有效地调动相关部门开展协调工作。由于拆迁工作分布在各区进行，无论是发展还是稳定，拆迁工作对区里造成相当大的压力。

　　（五）部分拆迁人员素质不高，法规宣传不到位。有的基层代拆公司管理人员业务素质不高，对拆迁政策把握不够，在被拆迁群众中形象不佳；个别拆迁人员的不当作为影响了诚信政府的形象，致使拆迁补偿过程中的各种矛盾调解不当，极易产生新的矛盾。有的拆迁实施人员工作方法简单，粗暴地拆墙打洞，导致群众产生抵触情绪。

　　（六）有关单位工作配合难。如汉阳梅子路要穿越武铁汉阳货场，铁路局要求将货场土地置换到沌口开发区，相关单位同意后，施工设计又在铁路局搁置，至今未审批，几经协调迟迟不能开工。又如，武昌栅栏口立交工程需征用空军高炮某团驻地的15.5亩土地，因是军事用地，对方提出在江夏流芳进行土地置换，剩余的17.5亩将土地用途改为商业用地，搞房地产开发。经调查，武昌栅栏口的高炮团驻军土地还是海军系统管的，置换事宜至今没有进展。

　　（七）城乡结合部村民安置补偿政策上有盲区。一是拆迁征用村民宅基地时，村民要求另辟宅基地集体建房，有的村已经无还建安置土地，有的村虽有地，但改变土地性质难度大。二是现实中村民建房面积较大，有的甚至有上千平方米，老人在村里住私房，孩子参加工作后分得的公房，又按房改政策进行了房改。三是存在着集体土地上居民有的持有国有土地房地产两证的现象。国有证房屋拆迁按130号文规定标准补偿，村民房屋按148号文规定标准补偿，两类补偿标准差距较大，村民群众难以接受。下一步中北路延长线和岳家嘴立交工程征地拆迁就要遇到这个问题。

　　（八）有的要求过高，少数“钉子户”问题难解决。据市城投总公司反映，长江二桥黄浦路江边下匝道两家私房，均系部分有证部分违章建筑，拆迁补偿为70万、80万元，他们不接受，硬要124万、130万元。还有更极端的例子，硚口区有一居民以25平方米的有证住宅私房（另违章17平方米）在拆迁工作实施8个月后，通过关系进行析产，办理25平方米房屋的共有产权证及6个分户产权证，拆迁时提出补偿要求为：1．在原地还建42平方米；2．或者每个分证还建一处住房，且要达到最低住房标准每户25平方米，这样，6个分证共要还建6套住房，超出面积部分还不补交差价。这样的要求，按政策确实难以解决。

　　二、拆迁难的主要原因。

　　（一）拆迁工作协调机制不健全，协调力度弱。拆迁难难在实施动迁的过程中，需要政府组织相关部门做好各自工作，如拆迁前的户籍人口统计，要公安部门协助；房产租约或产权证统计，要房产部门协助；商业门点的营业执照，要工商部门协助；还有社保、水电等等许多情况的统计查实，这些部门的工作成效都会直接影响到拆迁工作的顺利进展。当前实际动迁率呈下降趋势，解决问题的手段不多，协调力度弱化是导致拆迁难的原因之一。

　　（二）拆迁工作的相关政策不配套。现在法规政策透明度高，被拆迁人有这样那样的问题或者对补偿方案不满意，一旦拆迁人解决不了，他们就**职能部门，甚至**政府机关。而相关配套措施不够以及房价在上涨，补偿标准都停留在原有水平，也是造成了拆迁难的原因。

　　（三）有关部门和拆迁人，对有关困难和问题预计不足。拆迁前对有关困难和问题准备不充分、估计不足，拆迁时工作方法简单，没有完全做到依法行政，个别项目中有的甚至滥用强制手段，极易酿成冲突。

　　（四）拆迁工作发挥各区政府的积极性不够。拆迁项目除房地产开发外，还有市政工程、基础设施、旧城改造、危房改造等大量配套工作，如果只是把拆迁工作甩给拆迁人是不够的，要充分发挥各区政府及街道办事处的积极作用。

　　三、我们的建议。

　　（一）坚持科学发展观，加强领导，统筹协调。建议成立市拆迁协调领导小组，建立拆迁综合协调工作机制，依法依规协调全市重点工程、重大项目、有重要影响的拆迁工作。协调小组以有关单位为成员，如规划国土、房产、公安、监察、城管、民政、工商、供电、供水、社保等职能部门负责人参加，根据不同情况可指定有关区政府负责人参加会议。在实际工作中要坚持科学发展观，树立正确的政绩观，不盲目扩大拆迁规模，不人为降低安置标准，不违反法定程序，不引发社会矛盾。

　　（二）进一步发挥区政府在拆迁工作中的作用。建议各中心城区成立拆迁工作领导小组，既认真配合全市的有关拆迁工作，又切实协调自身的拆迁工作。据了解，武昌区重视拆迁管理工作，一把手亲自抓、分管领导具体抓，区里成立拆迁工作领导小组，一是把好审批关、验收关；二是做好拆迁前、中、后的各类服务；三是抓好教育、制度、监督等方面的工作。这样做不仅能有力地推进拆迁工作，而且也可有效地维护社会稳定。

　　（三）认真开展拆迁工作的相关政策研究工作。要认真学习和借鉴外地成功的经验，对我老秘网市拆迁工作的相应配套政策进行研究，针对不同情况，制定相应的政策和实施细则，当前着重要做好以下几项重点工作：一是要着眼“十一五”期间我老秘网市铁路、航空、水运、公路等国家和地方的公共设施、重点企业改造工程项目多，任务重的情况，一个项目一个项目进行研究，要切实做好拆迁安置补偿服务的前期工作。当前要着力抓好影响市政道桥建设项目拆迁难的突出问题，改进我老秘网市的拆迁工作。二是建议市政府相关部门调整和改进我老秘网市现行的拆迁安置补偿政策，缓解拆迁中的经济矛盾；同时统筹安排增加经济适用房的布点及房型选择，要制定被拆迁户可优先购买经济适用房的政策；同时积极筹措廉租房、二手房等多层次房源，切实为社会低收入群体安置创造条件。三是建议结合城中村改造、小城镇建设等工作，认真研究近郊区村民还建安置、补偿中的政策问题，对同一地段的补偿要根据具体情况，作出比较统一的处置办法。四是针对武汉是历史文化名城的实际，充分认识优秀历史文化的物质载体是分布在各处的优秀历史文化建筑。在拆迁中，既要认真保护这些历史建筑，又要做好周边的环境创新工作。

　　（四）开展拆迁规范化检查工作，坚决纠正拆迁工作中侵害居（村）民利益的行为发生。建议拆迁行政主管部门，加强管理，严格审批程序，保护拆迁户合法利益，完善配套政策，重视拆迁信访处理工作，切实加强拆迁行政裁决和执行工作，适当控制拆迁规模，严格实行拆迁许可。

　　（五）进一步加强宣传教育工作，坚持依法行政，加强对拆迁工作的监督。一要加大法规政策宣传力度，新闻媒体要客观公正地报道拆迁工作，要引导社会舆论和群众处理好国家、个人和公共利益之间的关系；对拆迁中的个别不妥做法，个别开发商的野蛮拆迁行为，可采取公开报道和内部批评教育相结合的方式，尽量避免媒体报道带来的负面影响。二要政务公开，将项目情况、政策规定公告社会，接受社会监督。拆迁市场要公开透明，加强对拆迁管理人员及拆迁代办公司的法规法纪和作风教育，对涉及公务、公职人员的不当行为或要求，要批评教育，责令纠正。三要对拆迁资金加强监管，确保拆迁资金及时安全落实到被拆迁人的手上。